現(xiàn)行戶籍制度把人們的各種權(quán)利跟戶籍牢牢地綁在一起，人口流動了，但戶籍沒法流動，這是造成流動人口民主權(quán)利難以實現(xiàn)的根本原因。 　　 　　本次全國縣鄉(xiāng)人大換屆選舉工作自今年7月開始之后，目前各地在陸續(xù)進行，19個省份已經(jīng)全面啟動，全國范圍的換屆選舉將在2007年底全部完成。這次選舉是2004年憲法修正案將鄉(xiāng)級人大任期由3年改為5年后縣鄉(xiāng)兩級人大第一次同步換屆選舉，涉及選民9億多人，將產(chǎn)生縣鄉(xiāng)兩級人大代表200多萬人，無疑是我國政治生活中的一件大事�？紤]到目前我國的流動人口已超過1．3億，如何保障這個龐大群體切實實現(xiàn)在縣鄉(xiāng)人大換屆選舉中的民主權(quán)利，增強選舉的覆蓋面和代表性，就成為各方面都關(guān)注的焦點問題。
　　根據(jù)全國人大有關(guān)方面的意見，流動人口的選舉權(quán)和被選舉權(quán)的實現(xiàn)目前有兩方面的途徑：一是在戶籍所在地參加選舉，也就是通常所說的“回鄉(xiāng)參選”，二是在工作居住地參加選舉，也就是通常所說的“異地參選”。
　　應(yīng)該說這個指導(dǎo)意見對于流動人口實現(xiàn)自己的民主權(quán)利是一個進步，一些地區(qū)在換屆選舉中也出臺了一些措施來具體落實，但我們也注意到目前的做法還面臨著許多問題，這些問題不解決的話，流動人口的民主權(quán)利還將被繼續(xù)虛置。
　　
　　“回鄉(xiāng)參選”的成本
　　
　　現(xiàn)行選舉法明確規(guī)定，“流動人口原則上在戶口所在地參加選舉”，這使得“回鄉(xiāng)參選”成為在目前選舉實踐中落實流動人口民主權(quán)利的主要途徑和方式。各地政府為了提高流動人口的參選率，想了很多新辦法，比如，選舉委員會在外出人員較多且集中的地區(qū)設(shè)立“分選區(qū)”，跟老家同一天進行選舉投票，但由于缺乏法律依據(jù)這種方式只在個別地方被采用。
　　這些做法應(yīng)該說用心良苦，也收到了一定的效果，但仍然面臨很大的困難，這些困難使得選舉質(zhì)量可能下降，外出人員民主權(quán)利仍然得不到很好的落實。
　　首先，直接回鄉(xiāng)投票明顯提高了外出人員參選的成本，為了參加一次選舉他們要花好多時間和路費回家，誤工造成的收入損失形成了參選的機會成本，以及在家探親訪友而付出的額外成本。成本的高昂使得外出人員往往選擇放棄參選，也放棄了自己的民主權(quán)利，這種放棄其實是不得已的。
　　
　　為降低回鄉(xiāng)投票費用，提高參選率，一些地方發(fā)明了“函投”和“委托投票”的方式，但也存在問題。信函投票所需要的時間、費用以及對候選人情況的了解、投票人意愿的表達都是不足的，委托投票目前在許多地區(qū)往往采用家人代投、電話委托的形式，這明顯違背了選舉法的要求，即使是采用了書面委托形式，由于對原居住地政治生活和候選人情況的不熟悉，選擇權(quán)往往是交給了被委托人，委托人的初始投票意愿被扭曲在所難免，并給少數(shù)人操縱選舉造成可乘之機。
　　上面這些問題從技術(shù)上也許有改進的空間，問題的關(guān)鍵在于回鄉(xiāng)參選并不符合大部分流動人員的利益要求，這使得他們?nèi)狈υ趹艨谒�在地參選的根本動力。一項在廣州、義烏和南京三市進行的初步調(diào)查顯示，外出務(wù)工者普遍有參與選舉人大代表的迫切愿望，但大部分外出務(wù)工者希望能在打工地選舉人大代表，并在當(dāng)?shù)貐⒄�議政，行使政治權(quán)利。也就是說，“異地參選”才是外出務(wù)工人員更為看重的實現(xiàn)民主權(quán)利的方式，究其根源，是因為外出務(wù)工人員隨著外出時間的延長和社會經(jīng)濟地位的提高，與戶口所在地的利益關(guān)聯(lián)性在日益淡化，與工作居住地的利益關(guān)聯(lián)性卻在不斷加強，這將降低外出人員對戶籍所在地政治參與的需求，升高他們對工作居住地政治參與的需求。然而，現(xiàn)實卻是外出人員由于“人地分離”，不僅在戶口所在地被慢慢邊緣化，在工作居住地由于缺少政治參與權(quán)利和渠道也一直處于邊緣化地位，這背后反映的是政府在滿足外出人員政治參與需求上新的制度供給的不足，從而導(dǎo)致了這部分人員政治權(quán)利的缺失。
　　
　　地方的探索
　　
　　為實現(xiàn)流動人口在工作居住地的政治權(quán)利，一些地區(qū)的政府也在做出努力。作為全國唯一一個探索“流動人口政治權(quán)利異地實現(xiàn)機制”的城市，浙江省義烏市繼2002年把7個鎮(zhèn)人大代表名額和11個市人大代表名額分配給外來務(wù)工人員之后，在本次縣鄉(xiāng)人大換屆選舉工作中，繼續(xù)將外來人口參與選舉和當(dāng)選人大代表明確列入選舉安排。該市的大陳鎮(zhèn)拿出了7個鎮(zhèn)人大代表名額和1個市人大代表名額給外來務(wù)工人員，并主動聯(lián)系外來務(wù)工人員戶籍所在地，確認(rèn)外來務(wù)工人員的選民資格。大陳鎮(zhèn)選委專門設(shè)計了“外來建設(shè)者申請參加居住地(工作地)人大代表換屆選舉的函”和其戶籍所在地選區(qū)的回函，請參選企業(yè)負(fù)責(zé)寄送，為提高回函率，寄送時特地附上回郵信封。此外還加大宣傳力度，為外來務(wù)工人員當(dāng)選人大代表創(chuàng)造有利條件。
　　流動人口的異地參選權(quán)其實來源于1983年施行的《全國人大常委會關(guān)于縣級以下人大代表直接選舉若干規(guī)定》。目前，在加強外來人員“異地參選”的探索中，一般有這樣一些要求：首先，需要有由戶籍所在地的選舉委員會出具本人具有選民資格且不在戶籍所在地進行本屆選民登記的證明，其次，會要求外來人員有固定居住場所、穩(wěn)定的職業(yè)或收入來源，并且在本地區(qū)有一定的連續(xù)居住年限，如一年以上。
　　應(yīng)該說這些新的規(guī)定和措施在很大程度上拓展了流動人口行使民主權(quán)利的空間，外來人員在工作居住地積極參與政治生活，不僅有助于自身權(quán)利和利益的更好實現(xiàn)，也有助于當(dāng)?shù)卣�府傾聽這個群體的利益要求和呼聲，對于雙方來說無疑都是一個有益的進步。但我們也注意到，目前這方面的改革碰到了很大的阻力，以至于難以再向前推進，很多外來人口占有相當(dāng)比例的城市對推進這個工作缺乏積極性，即使是義烏市今年的做法跟2002年相比也只是原地踏步，并沒有新的突破。
　　
　　制度性障礙
　　
　　一個值得玩味的現(xiàn)象是，義烏和東莞同為外來人口已超過本地人口的城市，義烏市在外來人員“異地參選”問題上已經(jīng)邁出了一步，東莞市至今仍堅持“流動人口原則上在戶口所在地參加選舉”，沒有允許外來人員參與當(dāng)?shù)氐娜舜蟠�表選舉，但兩個地區(qū)的人大有關(guān)人士在分析“異地參選”的困境時，看法卻驚人地一致，都認(rèn)為，一是代表名額分配難，按照現(xiàn)行選舉法的規(guī)定，各級人大代表的名額是根據(jù)戶籍人口核定的，無法突破，至于流動人口如何產(chǎn)生代表名額，選舉法并無規(guī)定，如果流動人口在現(xiàn)居住地進行選民登記，其被選舉權(quán)的實現(xiàn)勢必擠占本市戶籍人口的名額。二是選民資格認(rèn)定難，外來人口的資料在戶籍地，而流入地與流出地之間目前還缺乏必要的溝通機制，發(fā)出的選民資格認(rèn)定材料很少得到回復(fù)，異地參選實際操作的難度大。三是流動人口的流動性增加了選舉的成本，義烏市2002年選出的18名市鎮(zhèn)人大代表，已有3名離開了義烏。
　　如果對“異地參選”的這些困難進 行深入的分析，就會發(fā)現(xiàn)它們都指向一個根本的癥結(jié)：現(xiàn)行戶籍制度。正是現(xiàn)行的戶籍制度把人們的各種權(quán)利跟戶籍牢牢地綁在了一起，才導(dǎo)致了人口流動了，但戶籍沒法流動，相應(yīng)的民主權(quán)利由于被綁定在戶籍上也就沒法流動，這才是造成流動人口民主權(quán)利難以實現(xiàn)的根本原因。
　　具體來看，目前“異地參選”在流動人口的流出地和流人地都面臨著難以克服的制度性障礙。
　　在流出地也就是戶籍所在地，當(dāng)?shù)卣�府為了保證選舉的“高參選率”，一般不愿意出示證明同意本地外出人員將選舉權(quán)轉(zhuǎn)移到工作居住地，而且考慮到若發(fā)生大規(guī)模的選民資格轉(zhuǎn)移，當(dāng)?shù)氐倪x舉甚至?xí)�因選民人數(shù)不足一半而無法進行，這就構(gòu)成了制度性的問題，跟某個地方政府是否開明已經(jīng)沒有關(guān)系，因此，“異地參選”的選民資格轉(zhuǎn)移客觀上存在困難，這個困難的背后正是由于選舉權(quán)跟戶籍捆綁在了一起，流動人口的戶籍沒有轉(zhuǎn)移，他們的選舉權(quán)也難以轉(zhuǎn)移。
　　在流人地，即使當(dāng)?shù)卣�府“開明”，愿意承認(rèn)外來人員在本地?fù)碛衅降鹊谋贿x舉權(quán)，但人大代表的名額是根據(jù)本地戶籍人口核定的，這實際上意味著外來人員在工作居住地當(dāng)選人大代表是擠占了本地人的代表名額，是占用了本地人的被選舉權(quán)。這也就是為何一些地區(qū)的改革也僅止于從本地人大代表名額中專門劃撥出很少部分，并且把這幾個代表名額放在專門劃定的外來人員選區(qū)進行選舉，如果完全放開讓外來人員跟本地居民在各個選區(qū)一起參選、共同競爭，在現(xiàn)行制度環(huán)境下則會造成對本地居民民主權(quán)利的侵害。因此我們不妨把流入地的外地人員參選稱為“恩賜模式”，只要外來人員的被選舉權(quán)跟戶籍綁定而無法轉(zhuǎn)移，“恩賜模式”就是改革的最大限度，超過了則可能形成對流入地居民的另一種不公正。
　　因此，戶籍制度的要害其實不在于戶籍本身，而在于把公民的各種權(quán)利跟戶籍捆綁在一起的機制，從而造成了必須享有戶籍才能享有公民權(quán)利，進而造成了城鄉(xiāng)人口在公民權(quán)利分配上的二元結(jié)構(gòu)和不平等格局，形成了跟現(xiàn)代憲法平等原則背道而馳的傳統(tǒng)“身份制”現(xiàn)象。因此，在“異地參選”進程中，戶籍改革的關(guān)鍵不在于取消戶籍，而在于把流動人口的民主權(quán)利跟戶籍真正脫鉤，獨立出來，只依附于他們的公民身份而不是戶籍身份，這樣一來，流動人口的民主權(quán)利可以隨著人員的流動而流動，選民登記以及人大代表名額確認(rèn)都以本地常住人口為依據(jù)，那么不管是流人地還是流出地都可以從容進行選舉，不必有太多顧慮。
　　我們期待著更多的地區(qū)能投入這個改革進程中，讓流動人員這個特殊而龐大的群體不管是分布在國家的哪個角落，都能體會到自己是全體公民中堂堂正正的一員，既共同建設(shè)，也共同享有，創(chuàng)造出新時期社會流動中的和諧風(fēng)景。
　　(作者單位：國家行政學(xué)院政治學(xué)部)

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