《社會保險法》的意義，不止于一部新法律的誕生，更意味著改革出現(xiàn)新的出發(fā)點。 　　1994年，《社會保險法》的立法工作提上議事日程，但由于各方利益和觀念沖突，15年過去了這部億萬人期待的法律仍然停留在“緊鑼密鼓”的起草階段，“只聽樓梯響，不見人下來”。
　　15年間，社會保險乃至社會保障嚴重缺失的后果日益顯現(xiàn)。就在不久前，69歲的湖南老漢付達信因持刀在北京站廣場搶劫，被北京鐵路運輸法院判處兩年有期徒刑。宣判后，付自稱搶劫是“為了反映生活困難問題”及“入獄養(yǎng)老”，希望“能多判幾年”。
　　在最高決策層那里，人們看到了推進社會保障體系建設(shè)的決心。中共中央政治局5月22日下午進行第十三次集體學(xué)習(xí)，中共中央總書記胡錦濤強調(diào)，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。
　　此前的4月24日，十一屆全國人大常委會在人民大會堂舉行第九講專題講座，題目是《關(guān)于加強社會領(lǐng)域立法的若干問題》。主講人沈春耀建議，近期應(yīng)當著重抓緊制定社會保險法、社會救助法和基本醫(yī)療衛(wèi)生保健法，力爭在加強社會領(lǐng)域立法方面取得新的重要進展。
　　據(jù)了解，在全國人大常委會的工作報告中，《社會保險法》的制定被放在今年計劃安排的立法項目中的第一位，今年年初，《社會保險法(草案)》開始公開向社會征求意見。
　　以此為契機，中國立法以關(guān)注民生的視角，開始了一次向社會立法、民生立法的歷史性轉(zhuǎn)型。
　　
　　危機倒逼
　　
　　十六屆六中全會明確提出，到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。隨著這一目標的迫近，有關(guān)部門明顯加快了立法步伐。而當下席卷全球的金融危機，更為《社會保險法》的出臺提供了難得的契機。
　　“現(xiàn)在的確是推動社會保障的好時機。”一直致力于社會保障研究的中國社會科學(xué)院教授鄭秉文說。他認為，當前內(nèi)需不足特別是消費需求不足，同長期以來重積累輕消費、重生產(chǎn)輕生活、重規(guī)模輕結(jié)構(gòu)的發(fā)展方式有關(guān)，更與社會事業(yè)滯后、社會保障不足有關(guān)�！斑^去很多拉動內(nèi)需政策不起作用，一個重要原因就是沒有從社會保障著眼，結(jié)果總是雷聲大雨點小，事倍功半。”
　　鄭秉文認為，《社會保險法》涉及基本民生，保障的是勞動者的權(quán)利，化解的是勞資矛盾，維護的是社會穩(wěn)定與社會和諧，它構(gòu)成了整個社會保障制度的核心。這個制度在任何國家都是事關(guān)基本民生的重大制度安排。現(xiàn)在已經(jīng)到了加快社會保險立法步伐的時期，制定《社會保險法》具有特別重要的意義。
　　“我們不能指望現(xiàn)在制定一部完美的《社會保險法》，但是我們現(xiàn)在迫切需要這樣一部法�！编嵄�文說。
　　在鄭看來，在目前條件，推進社會保險立法只能實現(xiàn)有限目標。先解決有沒有的問題，再逐步解決保障水平低、標準待遇不公平等問題。有的問題還需要走一步看一步�！爸灰�能夠把社會保險的基本制度、基本權(quán)利義務(wù)和推進方向通過法律形式確定下來，就是一大進步。”
　　“現(xiàn)在的關(guān)鍵是我們現(xiàn)在需要《社會保險法》，哪怕我們的《社會保險法》只規(guī)定了兩條，如國家擔(dān)保信譽和規(guī)范用人單位、勞動者繳費的義務(wù)，對制度的推進也是非常有好處的。”
　　
　　鄭秉文表示，根據(jù)國際經(jīng)驗，經(jīng)濟發(fā)展最好和最困難的兩個時期都是制定和完善社會保險制度的好時機，因此今年是我國制定《社會保險法》的好機會。但是，他特別強調(diào)，一部好的《社會保險法》不能太空，否則會影響參保人的消費行為，從而制約經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。另外，《社會保險法》應(yīng)具有可操作性，這也是一個國際慣例。在今年年初公開征求意見的《草案》中，過多出現(xiàn)類似“由國務(wù)院規(guī)定”這樣授權(quán)的條款。明確授權(quán)的條款達9項之多，涉及公務(wù)員養(yǎng)老保險辦法、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度、農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險制度、社會保險費用征收辦法和征收機構(gòu)等許多重要問題，由于起草者無法落筆，難以決定，只能“推”給國務(wù)院“另行規(guī)定”。
　　“毫無疑問，任何一個國家的任何一部立法，都是利益集團博弈的均衡結(jié)果�！彼�說，“但是，10年過去了‘雙重征繳’體制已經(jīng)帶來了許許多多的混亂問題，而如果計劃出臺的《社會保險法》對這個問題還是沒有最后的說法，只能授權(quán)國務(wù)院。這樣的規(guī)定等于沒有規(guī)定，再一次回避了矛盾，又回到了10年前《暫行條例》的那個‘原點’�！编嵄�文表示，應(yīng)該借立法的機會，中央政府協(xié)調(diào)兩個部門，拿出辦法解決這個問題，并寫進《社會保險法》。
　　
　　社會領(lǐng)域立法提速
　　
　　改革開放30多年來，中國一直以經(jīng)濟建設(shè)為中心，對于公平問題的相對忽視，造成貧富差距拉大等諸多社會問題，已經(jīng)影響到改革的效率，甚至導(dǎo)致對改革方向的質(zhì)疑。經(jīng)濟改革單兵突進之路越走越窄，加快社會改革的呼聲日漸高漲。
　　因應(yīng)這一變化，中共十六屆六中全會對構(gòu)建社會主義和諧社會作出全面部署，要求“完善發(fā)展民主政治、保障公民權(quán)利、推進社會事業(yè)、健全社會保障、規(guī)范社會組織、加強社會管理等方面的法律法規(guī)”。
　　社會矛盾的產(chǎn)生源自利益的失衡，而法律作為調(diào)整人與人之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的重要工具，可以對社會利益做出再調(diào)節(jié)。立法變革由此成為這一輪社會改革的重要抓手。
　　改革開放初期，急需建立市場經(jīng)濟的法律框架，彼時立法工作多圍繞經(jīng)濟領(lǐng)域進行。與此相對應(yīng)，中國在社會領(lǐng)域的立法情況卻不太樂觀。許多涉及億萬民生和整個社會穩(wěn)定發(fā)展的重要法律長期處于相對滯后的狀態(tài)，并逐漸演變成制度性瓶頸。
　　由于推進社會領(lǐng)域立法往往直接涉及利益關(guān)系調(diào)整，使得社會領(lǐng)域立法在形成社會共識方面往往會遇到較大的困難，既得利益者與爭取利益者之間的利益協(xié)調(diào)給立法工作帶來新的挑戰(zhàn)。加強社會領(lǐng)域立法的難度，有時遠超乎經(jīng)濟領(lǐng)域。正是因為這些基本制度的缺失，使得中國的整體制度顯現(xiàn)出無比的脆弱性。
　　在今年3月9日舉行的十一屆全國人大二次會議第二次全體會議上，吳邦國委員長在報告中指出，今年將抓緊制定和修改在法律體系中起支架作用的重要法律，在繼續(xù)完善經(jīng)濟、政治、文化領(lǐng)域立法的同時，著力加強社會領(lǐng)域立法。
　　循此思路，制定社會保險法、基本醫(yī)療衛(wèi)生保健法、精神衛(wèi)生法、社會救助法、慈善事業(yè)法，修改老年人權(quán)益保障法等已進入重要立法安排中，有關(guān)方面正在抓緊起草工作。社會領(lǐng)域立法開始全面加速。
　　清華大學(xué)法學(xué)教授于安稱，這一立法計劃與此前相較，體現(xiàn)出比較明顯的調(diào)整思路，即從以經(jīng)濟領(lǐng)域立法為重心到著力加強社會領(lǐng)域立法。
　　全國人大常委會法工委副主任信春鷹亦表示，市場經(jīng)濟不能夠解決弱勢群體保障的問題，不能夠解決社會方面的問題。所以，從側(cè)重市場經(jīng)濟立法到側(cè)重社會立法，反映了中國立法重點的一個轉(zhuǎn)變，也反映了中國進入小康社會以后強烈的社會需求。
　　按照多數(shù)專家的基本共識，加強社會領(lǐng)域立法可以從兩方面理解。一是通過相關(guān)立法反映黨和國家的社會政策，體現(xiàn)社會建設(shè)特點，遵循社會建設(shè)的規(guī)律；二是從四位一體的相互聯(lián)系中凸顯“社會立法”的品格，在經(jīng)濟、政治、文化等領(lǐng)域的法律中適應(yīng)并反映社會建設(shè)的要求。
　　全國人大代表、中國政法大學(xué)校長徐顯明表示，推進構(gòu)建和諧社會，社會立法是一個重要的保障。社會立法的當務(wù)之急是完善社會保障法律體系的構(gòu)建，更多地關(guān)注公民的經(jīng)濟社會權(quán)利。重點考慮三個內(nèi)容，第一是勞動保障，第二是醫(yī)療保障，第三是養(yǎng)老保障。
　　“中央政府現(xiàn)在有足夠多的財力來建立全國性的社會制度。如果中央政府集中財力，加上地方政府的財力，把基本的社會制度建立起來，那么下一步中國的改革與發(fā)展將會有非常好的制度基礎(chǔ)，就是說中國可以成為一個能夠保持經(jīng)濟持續(xù)增長的真正的經(jīng)濟大國。”徐顯明說。
　　而在中國政法大學(xué)教授李曙光看來，近年來的立法有一個鮮明的特點，即立法關(guān)系到公共政策與老百姓的重大利益，關(guān)系到很多部門利益的重新調(diào)整。這也意味著。中國的改革、立法和社會轉(zhuǎn)型都到了一個關(guān)鍵階段，這個階段逐漸暴露出來的深層問題無法回避，否則會發(fā)生激烈的社會沖突。因此，以積極的社會變革緩解經(jīng)濟和社會壓力，加快創(chuàng)新公共服務(wù)體制，使基本公共服務(wù)惠及13億人，成為新階段可持續(xù)發(fā)展的重要動力。就此而言，社會保險法的意義，不止于一部新法律的誕生，更意味著改革出現(xiàn)新的出發(fā)點。

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