馮興元中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員 　　對政府預(yù)決算的審核和監(jiān)督不是人大會議期間就能夠完成的，而是需要人大有一個常設(shè)性的預(yù)算辦公室，對大量的數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總、處理和分析，然后向人大、尤其是人大預(yù)工委提交各種預(yù)算分析報告和政策建議，就財政部的預(yù)算草案提出修改和審核意見。
　　
　　過去的一年，社會各界越來越關(guān)注的政府財政透明度有了較為明顯的提升。從中央層面看，財政部去年在網(wǎng)站上公布了中央財政收支數(shù)據(jù)，而且每月更新月度數(shù)據(jù)。3月初，一年一度的全國人大會議召開，2010年的預(yù)算報告尚未公開，不過我們已經(jīng)可以在財政部網(wǎng)站上瀏覽2009年的財政收支報告。這是一個巨大的進(jìn)步。
　　在地方層面，提高財政預(yù)算透明度也開始呈現(xiàn)破局之勢，廣州市首次將114個黨政部門的預(yù)算公布在網(wǎng)上。國家審計署表示，力爭在兩三年內(nèi)使所有中央部門的預(yù)算向社會公開，這是國務(wù)院相關(guān)部門首次為公開中央部門預(yù)算列出時間表。
　　實際上，廣州市在公布部門預(yù)算方面捷足先登以及國家審計署的表態(tài)，兩者已經(jīng)確立了一種從中央到地方的全國層面提升財政透明度的必然態(tài)勢。其背后，2008年5月1日生效的《政府信息公開條例》功不可沒，這是要求中央和地方政府公開政府財政信息的直接依據(jù)。
　　現(xiàn)在的行政部門需要作出的理性選擇是：與其等著民眾書面提出財政信息公開申請或者質(zhì)疑，毋寧積極公布信息，將接受人大以及公眾監(jiān)督變成一種自覺的行為。
　　預(yù)算監(jiān)督要以政府信息公開為基礎(chǔ)，沒有信息公開，就談不上預(yù)算監(jiān)督。預(yù)算監(jiān)督是多渠道的，包括人大監(jiān)督、公民直接監(jiān)督、行政部門內(nèi)部監(jiān)督以及輿論監(jiān)督等。甚至公民在中央和地方層面的參與式預(yù)算也是一種很好的預(yù)算監(jiān)督辦法。如果公民參與到預(yù)算的制定、決策、執(zhí)行和監(jiān)督的過程中，政府的財政透明度無疑會大大提高，從而促成政府與公民之間的良性互動局面，強化對政府預(yù)算的監(jiān)督。
　　在上述諸多預(yù)算監(jiān)督形式中，人大監(jiān)督有著特殊的地位，也是重要的預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)，但目前卻十分薄弱。這意味著，人大代表需要擁有足夠的能力，獲得足夠的預(yù)算信息，支配充分的權(quán)力，才能做到實質(zhì)性的預(yù)算監(jiān)督。
　　我國中央政府去年的預(yù)決算報告只有30多頁的篇幅，限于收支大類和總量數(shù)據(jù)。無法獲得詳細(xì)的信息，人大代表即便是財政專家，也無法對預(yù)算進(jìn)行審查。因此，政府預(yù)算必須細(xì)化到部門預(yù)算和各種具體項目的支出數(shù)字，否則，人大代表看到的只是幾個匯總的大數(shù)字，對預(yù)算審查和監(jiān)督自然是一句空話。
　　財政部和其他行政部門共同制定預(yù)算方案，每年需要投入大量的人力、物力。人大負(fù)責(zé)預(yù)算的審核和監(jiān)督，同樣不是簡單的事情。其實，對政府預(yù)決算的審核和監(jiān)督不是人大會議期間就能夠完成的，而是需要人大有一個常設(shè)性的預(yù)算辦公室，對大量的數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總、處理和分析，然后向人大、尤其是人大預(yù)工委提交各種預(yù)算分析報告和政策建議，就財政部的預(yù)算草案提出修改和審核意見。
　　對此，美國的經(jīng)驗或有可借鑒之處。美國總統(tǒng)治下的行政管理和預(yù)算局(OMB)負(fù)責(zé)協(xié)助總統(tǒng)監(jiān)督聯(lián)邦預(yù)算的編制，與財政部一起對總統(tǒng)負(fù)責(zé)。美國國會預(yù)算管理局(CBO)則對國會負(fù)責(zé)。協(xié)助國會預(yù)算委員會，向其提供預(yù)算分析報告和政策建議。值得注意的是，僅國會預(yù)算管理局的雇員人數(shù)就有250人左右。美國國會預(yù)算辦公室2009年發(fā)布了33份研究報告和分析報告、9份簡報、11份預(yù)算月報、33份通訊、8份匯報材料、5份背景報告。
　　我國的人大預(yù)算辦公室主要應(yīng)當(dāng)由預(yù)算事務(wù)專業(yè)人員構(gòu)成，由他們來協(xié)助審核部門預(yù)算以及項目計劃預(yù)算等。而且，人大會議期間往往會就行政部門提出的一項新的政策措施草案進(jìn)行辯論。辯論通過之后，政策措施上升為一項具有法律約束力的規(guī)定，才能由行政部門去實施。人大預(yù)算辦公室需要與財政部經(jīng)常就預(yù)算的編制和修改進(jìn)行溝通。
　　因此，預(yù)算法的修改成為必然。目前的預(yù)算法是不夠的，因為它把立法部門有關(guān)預(yù)算管理體制的決定權(quán)一次性地交給了行政部門。預(yù)算法必須強化人大的預(yù)算審查和監(jiān)督權(quán)，同時要收回人大對預(yù)算管理體制的決定權(quán)，這樣才能形成一個正式的框架，確保人大和行政部門之間的良性互動。
　　由于預(yù)算辦公室事前的大量工作，使得財政部提交的預(yù)算草案基本上不需要大的審核和修改。因為財政部迫于人大的預(yù)算審核能力，在遞交預(yù)決算方案之前基本上已經(jīng)把瑕疵自行挑剔并修改完畢；而且在財政部遞交預(yù)決算報告之前，已經(jīng)與人大有多次溝通。
　　正因為如此，在美國，預(yù)算草案的審定往往只是集中在一些大的改革舉措及其相關(guān)預(yù)算，比如美國國會去年對醫(yī)療保險體制改革方案的討論。

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