進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期以來,我國的腐敗同時(shí)也進(jìn)入到一個(gè)“多發(fā)易發(fā)”階段。盡管治理腐敗的力度持續(xù)加大,但迄今為止,也很難說腐敗發(fā)展蔓延的大勢(shì)已經(jīng)被改變或扭轉(zhuǎn)。而經(jīng)過這么多年的蔓延和變異,腐敗的類型則不斷增多,到今天,已經(jīng)很難說的清,在我國政府和社會(huì)上到底有多少種類的腐敗行為。按照腐敗發(fā)生的微觀領(lǐng)域來劃分,下列領(lǐng)域的腐敗應(yīng)當(dāng)屬于嚴(yán)重之列:建筑工程、土地出讓、政府采購、司法、干部選拔任用(用人腐敗)、行政審批、醫(yī)療、教育、足球、國有企業(yè)等等。
　　雖然在上述領(lǐng)域,腐敗都比較或相當(dāng)嚴(yán)重,但要從危害程度來看,用人腐敗無疑為害最烈。
　　首先,用人腐敗擴(kuò)散蔓延程度驚人。據(jù)不少人士的觀察,我國用人腐敗,特別是買官賣官等嚴(yán)重用人腐敗行為是在90年代初期之后才開始出現(xiàn)的,但是,該種腐敗卻后來居上,從一些用人腐敗案例來看,規(guī)模之大、程度之深令人觸目驚心。韓桂芝案是一起典型的大規(guī)模用人腐敗案,其中就包括韓桂芝、馬德等既賣官又買官的核心人物,涉及官員面積之廣,讓許多媒體都不約而同地把這起案件的查辦形容為東北官場(chǎng)的“大地震”。期間,不少東北官員都發(fā)出了做官是一個(gè)“高風(fēng)險(xiǎn)”職業(yè)的感嘆。
　　2006年7月19日,中央紀(jì)委和中央組織部聯(lián)合召開新聞發(fā)布會(huì),通報(bào)了一批“買官賣官”典型案件。其中一個(gè)主角是陜西省商洛市委原常委、商州區(qū)委書記張改萍。張?jiān)趽?dān)任商洛地委委員、商州市委書記期間,從2000年11月至2005年9月,為他人在晉升職務(wù)、調(diào)動(dòng)工作方面謀取利益,先后收受28人賄賂共計(jì)106.9萬元。
　　據(jù)1999年10月27日的《檢察日?qǐng)?bào)》報(bào)道,原山西省長治縣縣委書記王虎林,在擔(dān)任長治縣縣委書記期間,得知其將被提拔為長治市委常委(副廳級(jí)),就于當(dāng)年2月25日至4月24日兩個(gè)月時(shí)間內(nèi)(1999年5月,王虎林離任長治縣委書記出任長治市委常委),獨(dú)斷專行,擅自調(diào)整干部432人,提拔正、副科級(jí)干部278人,兩月“批發(fā)”官帽近三百頂,成為驚動(dòng)中央的“官帽批發(fā)商”。在一些賣官縣委書記中,應(yīng)當(dāng)說王虎林創(chuàng)造了一個(gè)賣官數(shù)量和速度的新記錄。
　　隨著用人腐敗的不斷發(fā)展和蔓延,新的“奇跡”不斷被創(chuàng)造出來,以致出現(xiàn)了買官、賣官“專業(yè)戶”式的人物,類似現(xiàn)象被人們俗稱為“帶病上崗”、“帶病提拔”、“邊腐敗邊提拔”等等。從蔓延或擴(kuò)散的速度上來看,其他領(lǐng)域的嚴(yán)重腐敗很難與用人腐敗相比肩。
　　其次,用人腐敗的后果難以想象的嚴(yán)重。但是如果僅從涉案金額數(shù)量來看,用人腐敗或許真的不值得人們大驚小怪。以馬德案例來看,馬德每出手一個(gè)縣長或縣委書記的職位,也就30到50萬。而從張改萍的案例來看,平均每起賣官也就3到5萬。買賣官職要是和建筑工程領(lǐng)域的腐敗來比,金額數(shù)量真的是小巫見大巫。然而,在破壞政治系統(tǒng)、腐蝕權(quán)力核心、摧毀人們對(duì)于政治和政府的信任等方面,用人腐敗卻是其他任何腐敗所難以企及的。
　　用人腐敗的極端危害主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一,用人腐敗從根本上扭曲了政治和政府的基本邏輯。既然官職可以通過跑動(dòng)甚至買賣而獲得,哪怕只有一少部分,那很快所有官員都被迫選擇這個(gè)腐敗潛規(guī)則,結(jié)果,愿意把聰明才智、精力用在工作上的官員會(huì)越來越少,最終造成劣幣驅(qū)逐良幣的普遍邏輯。第二,用人腐敗種下持續(xù)腐敗的惡果。一旦一個(gè)官職是買來的,那這個(gè)官員從上任的第一天起,就注定要搞腐敗,就必然要通過腐敗來收回買官成本。第三,用人腐敗異化政府的公共性質(zhì),消解一切可能的內(nèi)部監(jiān)督,把政府組織異化為徹頭徹尾的腐敗集團(tuán),最終成為人民的敵人。
　　中國共產(chǎn)黨歷來主張黨的各級(jí)干部要對(duì)黨忠誠、對(duì)組織忠誠,但是,一旦出現(xiàn)買賣官職,基本的邏輯就變成為對(duì)個(gè)人忠誠,對(duì)賣官者忠誠,久而久之,整個(gè)組織系統(tǒng)都將被人身依附所取代。在這種情況下,中央的、上級(jí)的政策到底是什么,法律到底是怎么規(guī)定的,甚至真理、正義到底為何物,都已經(jīng)變得毫無意義了,真正起支配作用的是系統(tǒng)中具有賣官權(quán)的一個(gè)個(gè)人。政府大系統(tǒng)的內(nèi)部已經(jīng)成為一個(gè)以人為核心的子系統(tǒng),每個(gè)子系統(tǒng)都成為“鐵板一塊”,變成了“針插不進(jìn)、水潑不進(jìn)”的“封建獨(dú)立王國”。其內(nèi)部當(dāng)然不再可能有任何有效的內(nèi)部制約和監(jiān)督了。
　　一般來說,系統(tǒng)性腐敗或有組織腐敗比個(gè)體性的腐敗危害要嚴(yán)重得多,治理的難度要大得多。而用人腐敗最容易演變?yōu)橄到y(tǒng)性、全局性、體系性、整體性腐敗。因此,如果說腐敗是導(dǎo)致“掌權(quán)―腐敗―垮臺(tái)”歷史周期率的根本癥結(jié)的話,那么,用人腐敗則是最快速、最猛烈的摧毀劑。對(duì)于任何政權(quán)來說,放任用人腐敗等于“自毀長城”的最快捷徑。
　　治理用人腐敗的根本之策
　　中國古代創(chuàng)造了世界上最早的公務(wù)員制度――科舉制度,但是,數(shù)千年來賣官鬻爵卻從未得到有效治理。近代西方一些國家也先后出現(xiàn)過嚴(yán)重的用人腐敗,即常說的“政黨分肥”――大規(guī)模賣官由此被制度化。然而,當(dāng)人類制度文明到現(xiàn)代之后,越來越多的國家都先后比較徹底地治理了用人腐敗。
　　用人腐敗或者嚴(yán)重或者能被成功治理,到底反映出了怎樣的基本規(guī)律呢?這個(gè)基本規(guī)律其實(shí)也很簡單,即選人模式(我們所說的干部選拔任用方式)的徹底切換。具體地說,就是實(shí)現(xiàn)由“伯樂相馬”到“規(guī)則賽馬”徹底變革。就是在干部任用上,到底是由人來決定,還是由制度來決定。由人來決定,就是“伯樂相馬”。由制度來決定,就是“規(guī)則賽馬”。
　　中國古代科舉制度延綿一千多年,但只適用于部分或大部分的初任公務(wù)員,甚至只是取得“公務(wù)員”任職資格的競(jìng)爭選拔,其后所有的官員選拔任用則都交給了這樣那樣的“伯樂”――掌控舉薦或任命官職權(quán)力的少部分人。所以,古代延綿不絕的賣官鬻爵就不足為奇了。近代英國、美國等國在“政黨分肥”時(shí)期,獲得政權(quán)的政黨就等于取得了批發(fā)官職的權(quán)力,大規(guī)模賣官以及由此所導(dǎo)致的在政黨競(jìng)選期間就大肆交易的現(xiàn)象泛濫成災(zāi)。
　　那些成功治理了用人腐敗的國家到底發(fā)生了哪些改變呢?很簡單,以競(jìng)爭性制度規(guī)則取代個(gè)人決定。西方國家通常把公職人員劃分兩大類,即政務(wù)官(也被稱為政治家或政客)和事務(wù)官,并分別采取不同的競(jìng)爭方式來決定他們的任用。一些政務(wù)官(議員或行政首長等)由民選這樣的選舉競(jìng)爭制度規(guī)則來決定,另一些政務(wù)官則由選舉產(chǎn)生的政務(wù)官任命。事務(wù)官(官僚系統(tǒng)的公職人員,也就是狹義的公務(wù)員)則通常由考試錄用制度來決定任用。中國的香港特別行政區(qū)現(xiàn)在也實(shí)行這樣的制度。
　　需要強(qiáng)調(diào)的是,沒有純粹的制度決定,也沒有純粹的人的決定。即使是在制度決定模式下,人的因素也是難免的;在伯樂決定模式下,制度(實(shí)體的或程序的)也或多或少會(huì)存在。但之所以稱為不同的模式,是在某一種模式下,只有一個(gè)決定規(guī)則是主導(dǎo)、起支配性作用。
　　這種模式切換運(yùn)用于中國時(shí)有什么特殊性嗎?基本上沒有,如果說有的話,就是源于中國人的過于聰明,由此需要在制度和人之間作出十分清晰、嚴(yán)格的界定,從而不給人留下在制度決定的空間內(nèi)的任何自由裁量或干預(yù)的機(jī)會(huì)。
　　筆者曾經(jīng)討論過在中國模式切換后如何對(duì)制度和人的作用邊界進(jìn)行清晰界定的問題。在采用制度決定模式之后,人的作用在時(shí)間上主要體現(xiàn)在前半段,在具體作用上主要是黨管干部原則的正確落實(shí),即通過制定黨的干部政策(“德才兼?zhèn)洹�、“五湖四�！�、“四化”、“年輕化”等)、干部標(biāo)準(zhǔn)以及進(jìn)行候選人資格審查、政治忠誠審查、廉政審查等上。制度的作用在時(shí)間上主要體現(xiàn)在后半段,即候選人一旦確定,就完全交由制度去決定――選舉或考試。但是,制度可以在前半段發(fā)揮相當(dāng)重要的作用,人的作用一定不能滲透到后半段,否則,制度的作用可能完全被肢解、消解或閹割。過去幾年里,江蘇宿遷等一些地方創(chuàng)設(shè)的“公推公選”就是比較好地體現(xiàn)了模式切換及其原則的例子。
　　由于傳統(tǒng)思維的慣性,權(quán)力的強(qiáng)烈的占有欲,要實(shí)現(xiàn)用人模式的切換并非是一件容易的事情,阻力和困難重重。這就是為什么“公推公選”或其他方式的“公開選拔”、“競(jìng)爭上崗”始終只是在很小的范圍內(nèi)試點(diǎn)、推行,有不少地方和單位迄今為止還根本就沒有執(zhí)行,更為惡劣的是一些人很快發(fā)現(xiàn)了制度規(guī)定的漏洞,把制度玩弄于股掌之上。
　　改革遠(yuǎn)未到達(dá)目的地
　　十六大以來,我國在治理用人腐敗上做了很多意義重大的制度創(chuàng)新工作,也基本確立了正確的方向和原則。
　　意義最重大的制度性工作完成于2004年。這年4月,中央頒布了《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》、《黨政機(jī)關(guān)競(jìng)爭上崗工作暫行規(guī)定》、《黨的地方委員會(huì)全體會(huì)議對(duì)下一級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》(以下將前3個(gè)文件分別簡稱為《公開選拔規(guī)定》、《競(jìng)爭上崗規(guī)定》、《全委會(huì)表決辦法》)、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》和《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職從事經(jīng)營活動(dòng)有關(guān)問題的意見》等5個(gè)干部人事制度改革文件。這5個(gè)文件,加上此前經(jīng)中央同意、中央紀(jì)委和中央組織部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職進(jìn)行清理的通知》,通稱“5+1”文件。
　　這6個(gè)文件特別是其中的前3個(gè)文件構(gòu)成了十六大以來意義最為重大的用人制度改革創(chuàng)新或用人制度模式構(gòu)建工作。以“公開選拔”和“競(jìng)爭上崗”為主體內(nèi)容的競(jìng)爭性制度決定規(guī)則及其原則基本得以確立。但是,在制度原則、制度內(nèi)容和制度執(zhí)行方面還存在一定甚至是比較嚴(yán)重的問題,亟待修改和完善。
　　第一,在制度決定的原則上,還不夠徹底�！豆�開選拔規(guī)定》和《競(jìng)爭上崗規(guī)定》的第二條都分別規(guī)定了“公開選拔”、“競(jìng)爭上崗”是“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的方式之一”。而按照上述的模式切換要求,應(yīng)當(dāng)做如下規(guī)定才徹底,即“公開選拔是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的基本方式”。其所確立的原則是:競(jìng)爭選拔是原則,不競(jìng)爭是例外――就像政府信息公開所確立的原則一樣。而公開選拔當(dāng)然是競(jìng)爭選拔的基本方式。在競(jìng)爭選拔原則下,任何采用有限競(jìng)爭或非競(jìng)爭的選拔方式都只能是例外,均需要選拔主張者舉證,并經(jīng)過專門的審查、監(jiān)督和批準(zhǔn)方能實(shí)施�！案�(jìng)爭上崗”是對(duì)競(jìng)爭者范圍進(jìn)行了限定的、特殊的“公開選拔”,理應(yīng)屬于例外。再例如,在《公開選拔規(guī)定》中就有“涉及國家安全、重要機(jī)密等特殊職位,不宜進(jìn)行公開選拔”這樣的例外規(guī)定。但究竟是否真的涉及國家安全或重要機(jī)密等特殊職位,主張者應(yīng)舉證,并須經(jīng)過專門的程序?qū)彶楹团鷾?zhǔn),而不能自己說了算。
　　第二,在程序性或?qū)嶓w性規(guī)定上仍存在嚴(yán)重的缺陷或漏洞,完全可能會(huì)被操控和利用。以《公開選拔規(guī)定》為例,其中第六條是有關(guān)“公開選拔”程序的規(guī)定,包括以下六個(gè)先后程序:(一) 發(fā)布公告;(二) 報(bào)名與資格審查;(三) 統(tǒng)一考試(包括筆試和面試);(四) 組織考察,研究提出人選方案;(五) 黨委(黨組)討論決定;(六) 辦理任職手續(xù)。
　　按照上述的模式切換建議,這個(gè)程序是有嚴(yán)重缺陷和漏洞的。主要問題是:程序(四)完全不必要;程序(五)可以部分前置到程序(三)之前或直接整合到程序(二)之中,剩余的則應(yīng)被撤銷。當(dāng)然,程序(二)需要加強(qiáng),應(yīng)把黨管干部的原則,干部政策、干部候選人標(biāo)準(zhǔn)以及政治、廉政審查都納入其中。
　　文件中現(xiàn)有的程序規(guī)定在模式邏輯上是矛盾的,是“伯樂相馬”思維在作怪,是用人權(quán)私有化至少是為用人權(quán)私有化張目的具體表現(xiàn)。這種程序性規(guī)定客觀上也必然會(huì)給那些想搞用人腐敗的腐敗分子留下巨大的漏洞和機(jī)會(huì)。
　　第三,執(zhí)行力不足�？傮w來看,“5+1”還是不錯(cuò)的,除了制度原則或規(guī)則本身的缺陷外,主要就是執(zhí)行的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制力不夠。迄今為止,仍有不少的地方黨委,企事業(yè)單位沒有推行甚至是完全沒有推行這些制度,結(jié)果也沒有有力的監(jiān)督或問責(zé)。如果是這樣,連是否實(shí)施制度的自由裁量權(quán)都默許式地授予,那還有什么執(zhí)行力呢?
　　對(duì)于治理用人腐敗,中央已經(jīng)確立了正確的原則和方向,但離徹底治愈的目標(biāo)還有較大差距。繼續(xù)矯正原則、修正和完善制度、強(qiáng)化執(zhí)行是主要的努力方向。

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