一 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新發(fā)展期

　　農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入新時期表現(xiàn)在四個方面:一是一批特色經(jīng)濟(jì)村已經(jīng)形成;二是農(nóng)民收入增長;三是青年農(nóng)民素質(zhì)提高;四是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給有所改善。

　　農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)從數(shù)量型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，農(nóng)產(chǎn)品和土地、勞力、資金、科技等要素逐步進(jìn)入市場化改革，特色經(jīng)濟(jì)村由此興起�！皠�(chuàng)新村”、“生態(tài)村”、“科技村”、“文明村”、“市場村”、“外向型村”，中國已經(jīng)有近300個行政村形成了各具特色的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。

　　在2003年的“非典”事件中，中央政府對防止“非典”進(jìn)入農(nóng)村十分重視，并有得力措施。衛(wèi)生部等6部委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村傳染性非典型肺炎防治工作指導(dǎo)意見》的通知，落實國家對農(nóng)民包括農(nóng)民工中的非典型肺炎病人實行免費(fèi)救治的政策，農(nóng)民“非典”患者不再交納各項費(fèi)用，包括患者住院期間的伙食費(fèi)。向農(nóng)民發(fā)放防治非典型肺炎宣傳品，要求免費(fèi)提供。不能以防治非典型肺炎名義，強(qiáng)行向村組、農(nóng)戶收取或攤派任何費(fèi)用。除以上要求外，6部委還規(guī)定，“非典”疑似病人留驗隔離期間，檢查和治療也一律免費(fèi)。所發(fā)生的救治費(fèi)用由救治地政府財政負(fù)擔(dān)。中央財政對中西部困難地區(qū)原則上按50%給予補(bǔ)助。對于醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)非典型肺炎防治任務(wù)所發(fā)生的門診、病房基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療設(shè)備、防護(hù)用品、車輛購置以及一線醫(yī)務(wù)人員補(bǔ)助費(fèi)用等，由地方政府財政按合理需要予以保障，中央財政對中西部困難地區(qū)縣級醫(yī)院發(fā)熱門診和隔離觀察室應(yīng)急改造及急需基本設(shè)備購置費(fèi)用原則上按50%給予補(bǔ)助。民政部門做好農(nóng)村患者的貧困救助工作，解決由于非典型肺炎給個人、家庭帶來的經(jīng)濟(jì)影響，避免因病返貧、因病致貧的現(xiàn)象發(fā)生。農(nóng)業(yè)部門要加強(qiáng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理，防止借非典型肺炎防治名義向農(nóng)民亂收費(fèi)，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。對防治非典型肺炎的藥品及防護(hù)用品，引導(dǎo)農(nóng)民自愿購買，不得向農(nóng)民強(qiáng)制收費(fèi)。

　　2003年前三季度我國農(nóng)民人均現(xiàn)金收入1802元，實際增長3.8%。從第三季度情況看，“非典”疫情對下半年農(nóng)民增收的不利影響基本消除，農(nóng)村勞動力外出務(wù)工人數(shù)大量增加，農(nóng)產(chǎn)品市場呈現(xiàn)產(chǎn)銷兩旺的良好局面，農(nóng)民現(xiàn)金收入增速回升。預(yù)計全年農(nóng)民人均純收入增長幅度可以達(dá)到4%。由于糧食漲價，農(nóng)戶收入至少增加了20%。

　　第二季度農(nóng)民現(xiàn)金收入遭受較大損失。據(jù)國家統(tǒng)計局對全國31個�。▍^(qū)、市）6.8萬個農(nóng)戶的抽樣調(diào)查，受疫情影響，第二季度農(nóng)民現(xiàn)金收入人均421元，比上年同期減少11元，考慮價格因素影響，實際減少3.3%。疫情影響表現(xiàn)在四個方面：在本地企業(yè)就業(yè)得到的收入略有減少;務(wù)工收入大量減少;出售畜牧業(yè)產(chǎn)品的收入減少;農(nóng)戶第二、第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收入大量減少。據(jù)此估計，疫情造成第二季度農(nóng)民人均現(xiàn)金收入的損失約為35元左右。據(jù)國家統(tǒng)計局2003年對全國31個�。▍^(qū)、市）6.8萬個農(nóng)村住戶的抽樣調(diào)查，第三季度農(nóng)民現(xiàn)金收入人均643元，比2002年同期增加44元，扣除價格因素的影響后的實際增長速度，由第二季度下降3.3%轉(zhuǎn)為增長6.5%。第三季度農(nóng)民現(xiàn)金收入增速回升，原因有以下幾方面：一是外出務(wù)工勞動力大量增加，農(nóng)民外出務(wù)工得到的收入快速增長。第三季度末，在外務(wù)工的農(nóng)村勞動力人數(shù)為8070萬人，比第二季度末增加500萬人。第三季度農(nóng)民外出務(wù)工收入人均66元，比上年同期增加11元，增長20.1%。二是農(nóng)村固定資產(chǎn)投資保持快速增長，為農(nóng)村勞動力在本地就業(yè)創(chuàng)造了較多機(jī)會。第三季度農(nóng)民在本地打工得到的收入人均43元，比上年同期增加5元，增長14.3%。三是農(nóng)產(chǎn)品價格好于上年同期，農(nóng)民出售農(nóng)產(chǎn)品收入增加較多。第三季度農(nóng)民出售農(nóng)產(chǎn)品得到的現(xiàn)金收入人均272元，比上年同期增加18元，增長7.1%。四是農(nóng)戶第二、第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營全面恢復(fù)。

　　農(nóng)村公共衛(wèi)生是基本的公共產(chǎn)品，需要國家財政的大力支持。當(dāng)前我國農(nóng)村的公共醫(yī)療衛(wèi)生主要問題有兩個：一是農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施相當(dāng)落后，醫(yī)療水平較低。二是現(xiàn)有的醫(yī)療機(jī)構(gòu)收費(fèi)脫離了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況。我國的醫(yī)療價格和醫(yī)藥價格是依據(jù)城市的標(biāo)準(zhǔn)制定的。在農(nóng)民和城市居民的實際收入差距為1∶6的狀況下，農(nóng)民要支付和城市居民一樣價格的醫(yī)療費(fèi)用，而且農(nóng)民還不能享受城市居民的醫(yī)療保險，廣大農(nóng)民是無論如何也承受不起這個醫(yī)療價格水平帶來的經(jīng)濟(jì)重負(fù)。形成一個符合農(nóng)村實際的農(nóng)村合作醫(yī)療體系，是解決農(nóng)村公共衛(wèi)生保障的重要前提。國家應(yīng)當(dāng)建立和完善農(nóng)村衛(wèi)生專項轉(zhuǎn)移支付制度，加大對農(nóng)村公共衛(wèi)生的投入力度。對事實上已經(jīng)長期在城市工作和生活的農(nóng)民工，要盡快納入城市公共醫(yī)療衛(wèi)生保障的范圍。

　　作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的后備軍和生力軍，青年農(nóng)民的素質(zhì)直接影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展。當(dāng)前，18～35周歲的青年農(nóng)民正是出生、成長于這一分化過程，他們在農(nóng)村中是最活躍的群體，由于沒有對土地太多依戀，大部分青年不愿務(wù)農(nóng)的原因:一是覺得務(wù)農(nóng)太累;二是覺得務(wù)農(nóng)沒大的收益;三是覺得務(wù)農(nóng)難以實現(xiàn)自身的價值。在外出務(wù)工青年中，以初中文化程度的為最多，占一半以上。受文化程度的制約，青年農(nóng)民的整體素質(zhì)依然較低，適應(yīng)社會發(fā)展要求和市場抗衡能力不強(qiáng)，特別是“技術(shù)型”人才匱乏，導(dǎo)致大批既缺文化又缺技能的勞動力只能以“打工者”的身份在外謀業(yè)，且從事的也大多數(shù)是一些簡單勞動或低技能性的職業(yè)，這類群體占總外出人數(shù)的七成左右，極大制約了其自身發(fā)展。

　　留在農(nóng)村的青年情況。在當(dāng)前農(nóng)村勞動力大量外流的情況下，農(nóng)業(yè)規(guī)模產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營也吸引一批有志青年從事特色農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)。他們中有些是外出務(wù)工積累了資本和管理經(jīng)驗后回鄉(xiāng)的，成為當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“四種人”，其農(nóng)業(yè)商品化率占農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值比例逐年上升，這是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有生力量。一部分青年未能走出農(nóng)村是出于無奈，苦于沒有好的出路，一旦有機(jī)會他們就會走上外出務(wù)工的道路。這綜合體現(xiàn)出目前滯留在家青年農(nóng)民年齡結(jié)構(gòu)不合理、文化程度不高、致富帶頭人總量不多等問題。

　　安徽從2003年6月1日起，省委、省政府決定把糧食補(bǔ)貼方式改革擴(kuò)大到全省,財政原先補(bǔ)貼給糧食系統(tǒng)的錢，直接補(bǔ)貼到農(nóng)民的手里。農(nóng)民第一次既沒有出賣農(nóng)產(chǎn)品，也沒有出賣勞動力，就從國家財政拿到了錢，這是國家第一次直接給農(nóng)民發(fā)補(bǔ)貼。雖然每畝平均補(bǔ)貼只有25元，每個農(nóng)戶平均獲補(bǔ)貼180元，錢不多，但農(nóng)民兄弟還是喜出望外，因為國家發(fā)給的補(bǔ)貼實打?qū)嵉匕l(fā)到了他們手中�！爸毖a(bǔ)”在我國的首次出現(xiàn)，對于推動農(nóng)村變革，促進(jìn)社會穩(wěn)定有著深遠(yuǎn)的意義。也是政府解決“三農(nóng)”問題的一種方向。安徽省財政以前每年要拿出糧食補(bǔ)貼40億元，但只有4億元能進(jìn)農(nóng)民口袋。也就是說這糧食補(bǔ)貼只有1/10進(jìn)了農(nóng)民的口袋，這樣的比例是非常不公平、不合理的。“直補(bǔ)”的意義也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了糧改范圍。按WTO規(guī)則，價格支持屬于“黃箱政策”，受《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》限制；
直接補(bǔ)貼農(nóng)民屬于“綠箱”政策，不受協(xié)議限制。今后，直補(bǔ)將成為我國政府在WTO規(guī)則范圍內(nèi)，支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)的主要方式。向農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼可以降低農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本，提高農(nóng)業(yè)國際市場競爭力，增加農(nóng)民收入。無論是同發(fā)達(dá)國家的補(bǔ)貼水平相比還是用我國加入WTO協(xié)議衡量，我國都應(yīng)該增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平，以提高農(nóng)業(yè)競爭力和增加農(nóng)民收入。過去雖然也對農(nóng)業(yè)進(jìn)行了補(bǔ)貼，但都補(bǔ)給在流通領(lǐng)域，農(nóng)民得不到實惠，這種不合理的做法也挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。放開糧食收購價格，放開糧食收購市場，將國家通過保護(hù)價給農(nóng)民的間接補(bǔ)貼，調(diào)整為直接補(bǔ)貼，使農(nóng)民成了最大的受益者。這標(biāo)志著，國家財政對糧食經(jīng)濟(jì)的支持，完成了由城市消費(fèi)者到中間購銷企業(yè)，再從購銷企業(yè)到生產(chǎn)者農(nóng)民的最終轉(zhuǎn)移。

　　為了取締農(nóng)村中小學(xué)不合理收費(fèi)項目，嚴(yán)格控制收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，我國農(nóng)村義務(wù)教育從2004年開始全面推行“一費(fèi)制”收費(fèi)辦法。“一費(fèi)制”收費(fèi)辦法是從2001年開始，僅在貧困地區(qū)農(nóng)村小學(xué)和初中試行，即對學(xué)雜費(fèi)、書本費(fèi)由中央有關(guān)部門規(guī)定一個最高收費(fèi)限額，除此之外，不再向?qū)W生收取任何其他費(fèi)用。2002年“一費(fèi)制”收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為：每個學(xué)生每學(xué)年農(nóng)村小學(xué)160元，農(nóng)村初中260元；
各地可根據(jù)實際情況適當(dāng)浮動收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，上浮范圍不得超過20%。目前，國家扶貧開發(fā)工作重點縣的農(nóng)村中小學(xué)，已普遍推行了“一費(fèi)制”收費(fèi)辦法。一些地方還對實行“一費(fèi)制”的學(xué)校，給予專項補(bǔ)助，彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)缺口，保障了“一費(fèi)制”學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)�！耙毁M(fèi)制”的實行對規(guī)范農(nóng)村中小學(xué)收費(fèi)管理、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、治理亂收費(fèi)起到了積極作用。

　　2003年底我國解決1560萬農(nóng)村人口飲水難問題，到2004年，全國5020萬農(nóng)村人口飲水難問題將成為歷史。2004年我國將基本解決5020萬農(nóng)村人口飲水難問題。

　　二 部分農(nóng)民失地失業(yè)

　　在城市化進(jìn)程中，需要征用大量原農(nóng)業(yè)用地，農(nóng)民失地后很容易陷入失業(yè)困境，生活失去出路。變著法兒地侵害失地農(nóng)民利益，如采用低價補(bǔ)償?shù)耐琳�策，或�(qū)⒏咚俟�路兩邊綠化帶不計為征用補(bǔ)償面積，或?qū)�農(nóng)民集體土地占而不補(bǔ)等。應(yīng)該完善農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)制度，明確土地產(chǎn)權(quán)代表。

　　從20世紀(jì)80年代起，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，我國的小城鎮(zhèn)開始繁榮。這與當(dāng)時的社會現(xiàn)實緊密相關(guān)。農(nóng)村工業(yè)化對于我們這個人口大國、農(nóng)業(yè)大國具有不可忽視的積極意義，但也帶來了農(nóng)村工業(yè)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，土地資源浪費(fèi)、分散發(fā)展阻礙技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級等弊端。計劃經(jīng)濟(jì)時期，國家征地給予適當(dāng)補(bǔ)償后，會安排被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)非、招工，享受市民、工人的福利待遇，征地后的長遠(yuǎn)生活基本可以得到保證，因此農(nóng)民一般能夠接受。市場經(jīng)濟(jì)條件下，傳統(tǒng)的安置辦法往往不可行，農(nóng)民失地后很容易陷入失業(yè)困境，造成生活無出路。因此，城市化進(jìn)程中，征地安置應(yīng)重點解決好失地農(nóng)民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和社會保障問題�，F(xiàn)階段，土地征用過程中侵犯農(nóng)民權(quán)益的表現(xiàn)形式有以下幾種：一些地方為了政績，任意擴(kuò)大征地范圍；
在征地過程中，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低；
自行制定土政策，侵害農(nóng)民利益，如高速公路兩邊綠化帶不計為征用補(bǔ)償面積，把農(nóng)田配套的溝、渠、路不以耕地面積計算補(bǔ)償費(fèi)，宅基地不給安置補(bǔ)助金；
對農(nóng)民集體土地占而不補(bǔ)，等等。其中，低價征地是最嚴(yán)重的問題，不少地方政府征用農(nóng)民土地都是低價征用。在此過程中，一方面城市擴(kuò)張，基礎(chǔ)設(shè)施供給充分，但農(nóng)民進(jìn)城的門檻費(fèi)反而攀升；
另一方面，失地農(nóng)民并未得到足夠補(bǔ)償，他們每畝僅能獲得1萬多元的安置費(fèi)用和1000元左右的青苗補(bǔ)償費(fèi)。這對于自謀職業(yè)的農(nóng)民無疑是杯水車薪。城市擴(kuò)張土地升值后，不僅沒有帶動更多的農(nóng)民進(jìn)城，反而連近郊農(nóng)民也因失去土地而難以生存。

　　被征地農(nóng)民的就業(yè)現(xiàn)狀不容樂觀。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村研究中心調(diào)查了58個村，1999～2002年，這58個村中，除在校學(xué)生外，共有被征地適齡勞動力1.4萬人。幾年來已就業(yè)（包括臨時性非正規(guī)就業(yè)）8771人，屬勞動年齡段、有勞動能力且有就業(yè)愿望的失業(yè)人員有4783人，占了34.15%。這些失業(yè)人員主要集中在兩個年齡段:一是45～59歲的男性勞力;二是35～54歲的女性勞力。分別占失業(yè)人員的42.31%和44.07%。從調(diào)查情況看，被征地農(nóng)民就業(yè)面臨不少障礙。一是自身文化和技能素質(zhì)較低，就業(yè)能力弱。據(jù)統(tǒng)計，這些被征地農(nóng)民中小學(xué)以下文化占39.3%，初中文化占53.7%，高中、中專文化占11.18%。有一技之長的不多；
二是信息服務(wù)渠道不暢。農(nóng)村勞動力供給與市場崗位需求信息不能得到及時的反饋和對接，從而直接影響對被征地人員的就業(yè)指導(dǎo)與職業(yè)培訓(xùn)，影響城鄉(xiāng)一體化勞動力市場體系的形成；
三是就業(yè)激勵機(jī)制不健全。

　　保障失地農(nóng)民的利益，要注意三方面:第一，合理補(bǔ)償是關(guān)鍵，補(bǔ)償必須符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律�，F(xiàn)行法律規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)，是按照土地原用途的年產(chǎn)值倍數(shù)來測算的，沒有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價值，沒有考慮土地對農(nóng)民承擔(dān)的生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能，更沒有體現(xiàn)土地市場的供需狀況，不符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也不符合國際慣例。妥善安置是征地補(bǔ)償?shù)母�本，安置要給失地農(nóng)民提供長期穩(wěn)定的生活保障，重點解決好失地農(nóng)民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和社會保障問題。在上海、重慶等地，征地后失地農(nóng)民統(tǒng)一由政府勞動部門負(fù)責(zé)，統(tǒng)一進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，統(tǒng)一安排包括勞務(wù)輸出等就業(yè)方式。這種做法，由政府負(fù)責(zé)，農(nóng)民更放心。政府還應(yīng)該加強(qiáng)對農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓(xùn)，提高其素質(zhì)和就業(yè)能力。第二，政府可以用優(yōu)惠條件提供部分土地，按照規(guī)劃確定的用途，由被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶從事開發(fā)經(jīng)營。(點擊此處閱讀下一頁)

　　留用地隱含的地價是對征地補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)充，表現(xiàn)為留用地開發(fā)經(jīng)營帶來的長期收益或就業(yè)崗位，這不失為對失地農(nóng)民的一種有效安置方法。第三，要建立失地農(nóng)民的社會保障。一是納入城鎮(zhèn)社會保障體系。比如，浙江嘉興市對16周歲以上、符合社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌費(fèi)條件的被征地人員，由勞動部門為其設(shè)立社會保險個人賬戶，達(dá)到退休年齡的，按月發(fā)放養(yǎng)老金。二是參加商業(yè)保險。蘇州市對勞動力實行貨幣安置，并簽訂貨幣安置協(xié)議。勞動力的醫(yī)療保險費(fèi)由政府征地服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)向保險公司投保，給予約定的醫(yī)療保險費(fèi)至60周歲。對保養(yǎng)人員采用商業(yè)保險辦法實行保養(yǎng)安置，由負(fù)責(zé)征地的單位為保養(yǎng)人員統(tǒng)一向保險公司投保，由保險公司按月發(fā)放保養(yǎng)金。三是建立小城鎮(zhèn)社會保險。

　　在沿海地區(qū)，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的加速，因征地造成農(nóng)民生活水平急劇下降、就業(yè)沒有著落的事件時有發(fā)生。在一些地方存在強(qiáng)制性征地、克扣法定補(bǔ)償、推諉就業(yè)安置等問題。一些干部往往只把搞開發(fā)區(qū)、搞房地產(chǎn)當(dāng)做建設(shè)，反映到征地上，就是認(rèn)為剝奪農(nóng)民土地利益是應(yīng)該的、是城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的必然需要，否則就要耽誤發(fā)展、錯失機(jī)遇，因此不惜犧牲農(nóng)民利益，普遍以壓低地價的“優(yōu)惠政策競賽”來招商引資。還有的干部只講“為老板鋪路”，不講“為農(nóng)民服務(wù)”，寧可得罪農(nóng)民也不愿得罪投資商。在安徽省的一些地區(qū)，搞“廉地引商”，普遍低估農(nóng)民耕地的收入。國土資源部提供的數(shù)字表明，目前群眾反映征地糾紛、違法占地等問題的占信訪接待部門受理總量的73%，其中40%的上訪人訴說的是征地糾紛問題，其中又有87%反映的是征地補(bǔ)償安置問題。國家信訪局2002年受理土地征用的初信初訪達(dá)4116件，大部分聚焦在失地失業(yè)問題上。從地區(qū)分布看，浙、蘇、閩、魯、粵五省占了41%。這意味著城市化和工業(yè)化速度愈快，失地農(nóng)民難題就愈突出。貨幣化安置的通行做法不能使農(nóng)民“失地有業(yè)”，農(nóng)民也無法用這么低的補(bǔ)償去創(chuàng)業(yè)。因此，按市場機(jī)制配置土地資源，進(jìn)行征地制度創(chuàng)新，解決好失地失業(yè)農(nóng)民問題已刻不容緩。

　　國土資源部已發(fā)文督促落實法定征地補(bǔ)償和安置措施，解決征地安置補(bǔ)償費(fèi)用拖欠、挪用和截留問題，抓好征地補(bǔ)償費(fèi)的清欠工作。今后凡沒有征求被征地農(nóng)民集體組織和農(nóng)戶意見的征地方案，國土資源部門不予審批。

　　三 農(nóng)民工工作環(huán)境不容樂觀

　　中國已有1.2億個農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工是農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的主要渠道，是工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的必然趨勢，也是全面建設(shè)小康社會的必由之路。農(nóng)民工以自身廉價的勞動力、自己的辛勤汗水為城市的發(fā)展和繁榮做出了有目共睹的貢獻(xiàn)，成為全面建設(shè)小康社會的生力軍。近年來，農(nóng)民工合法權(quán)益遭受侵害的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，惡意拖欠和克扣工資、工作環(huán)境惡劣、勞動強(qiáng)度大、子女入學(xué)困難等問題相當(dāng)突出，農(nóng)民工以跳樓自殘等極端方式追討拖欠工資的事件此起彼伏。嚴(yán)格地講，對農(nóng)民工權(quán)益的保障問題并不存在明顯的法律空白�！秳趧臃ā菲鋵嵕褪钦{(diào)整企業(yè)用工關(guān)系和保障農(nóng)民工權(quán)益的最權(quán)威的法律。從法律的角度講，農(nóng)民工的權(quán)益保障問題不是一個立法問題而是執(zhí)法問題，是法律在執(zhí)行中是否失靈的問題。

　　“保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益”不僅對在城市打工的農(nóng)民重要，對在本地和異地打工的農(nóng)民也同樣重要。2003年農(nóng)民外出務(wù)工環(huán)境整體有所改善，2003年1月5日發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，就已明令取消對農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的種種不合理限制，并強(qiáng)調(diào)無論是農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民，都應(yīng)一視同仁。但是在2003年，農(nóng)民工外出就業(yè)環(huán)境在部分地區(qū)還是相當(dāng)惡劣。

　　重大事故頻繁出現(xiàn)。煤礦事故、煙花生產(chǎn)事故、重大火災(zāi)發(fā)生，造成農(nóng)民工人身傷亡。當(dāng)?shù)夭糠衷谄髽I(yè)入股干部和企業(yè)主隱瞞事故，破壞現(xiàn)場，大事化小的行為已經(jīng)觸犯了刑律。

　　民工權(quán)益遭受侵害，主要有十種類型：用人單位用工不簽勞動合同；
不為民工參保繳費(fèi)；
克扣或者無故拖欠工資；
低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)支付民工工資；
拒不支付延長時間的工作報酬；
解除合同后，不按規(guī)定給予民工經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；
違反規(guī)定向民工收取或者變相收取保證金、抵押金及其他不合理費(fèi)用；
扣押民工個人證件；
隨意延長民工工作時間；
違反有關(guān)規(guī)定，侵害民工中女職工和未成年工的合法權(quán)益。

　　分布在全國各地的9000多萬名進(jìn)城務(wù)工人員中的工資拖欠問題，已引起黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人、各級政府乃至全社會的共同關(guān)注。溫家寶總理還親自為農(nóng)民追討工資。

　　總理為農(nóng)民工追回欠款反映了拖欠民工工資已經(jīng)成為一個社會問題。相當(dāng)一部分民工被長期拖欠工資。目前民工欠薪有兩類情形：一種是惡意欠薪，包工頭故意坑害民工，有錢也不給。湖北一位農(nóng)民工彭紅平在2003年7月3日至10月24日的115天中，共為11個老板打過工，但沒有一個老板與他簽訂過用工合同，也沒有一個老板真正兌現(xiàn)在勞務(wù)市場上的承諾條件。另一種就是因為建設(shè)單位欠款導(dǎo)致民工欠薪，也就是制度欠薪。制度欠薪的背后是債務(wù)糾紛。統(tǒng)計表明，目前民工欠薪問題一半以上發(fā)生在建筑工地。而建設(shè)單位欠款導(dǎo)致民工欠薪又占了相當(dāng)大的比例。

　　建設(shè)單位、建筑商與民工形成了三角關(guān)系、相互依托，在整個鏈條中民工始終處于弱勢地位。為此，北京市2003年出臺嚴(yán)厲舉措：①今后，無論是北京的還是外地的勞務(wù)企業(yè)惡意欠付農(nóng)民工工資，造成惡劣社會影響的，市建設(shè)委員會就有權(quán)以一票否決制把這些企業(yè)逐出本市建筑市場，不許其繼續(xù)經(jīng)營。②由于建設(shè)單位未按合同約定支付工程款，或由于總包單位未按合同約定支付分包價款，導(dǎo)致企業(yè)拖欠勞動者工資的，建設(shè)單位或總包單位要為民工先行墊付工資。③由于建筑工程施工企業(yè)或勞務(wù)分包企業(yè)其他原因造成拖欠勞動者工資的，不僅勞動部門要責(zé)令他們限期為勞動者支付工資，建設(shè)行政主管部門還要對其企業(yè)資質(zhì)和承包資格做出相應(yīng)處理，并記入北京市企業(yè)信用信息系統(tǒng)。④今后，建設(shè)工期不足一年的工程，到位資金不得少于工程合同價的50％；
工期超過一年的，到位資金不得少于工程合同價的30％。如果資金不落實，有關(guān)部門不為其發(fā)放施工許可證。如果是因為建設(shè)單位未按合同約定支付工程款，或由于總包單位未按合同約定支付分包價款，導(dǎo)致企業(yè)拖欠勞動者工資的，建設(shè)單位或總包單位要為民工先行墊付工資。而且規(guī)定了資金不落實，不能為其發(fā)放施工許可證。河北省在全省建筑企業(yè)內(nèi)推行工程款抵押民工工資制。這樣的辦法有利于從源頭解決問題。

　　湖南已開始對全省政府投資項目拖欠工程款情況進(jìn)行全面清理，規(guī)定凡是未能制訂切實可行計劃妥善解決政府投資工程款的地方，不得新建政府工程項目；
同時在2004年3月底以前，對拖欠農(nóng)民工工資的情況進(jìn)行全面清查，并責(zé)令限期補(bǔ)發(fā)，否則將依法嚴(yán)肅處理。政府帶頭“清欠\"的行為，不僅會對全社會的誠信建設(shè)產(chǎn)生一定的示范效應(yīng)，而且有助于樹立政府自身負(fù)責(zé)而守信的良好形象。在深圳寶安，有一支280人組成的工資監(jiān)控員隊伍，他們定期收集企業(yè)工資表，及時監(jiān)控企業(yè)的工資發(fā)放情況，防欠薪于未然。

　　四 農(nóng)村組織建設(shè)和干群關(guān)系

　　2003年農(nóng)村基層組織建設(shè)有兩個明顯特點:一是新一屆村委會換屆選舉后富人當(dāng)選村委會委員的人數(shù)明顯增加;二是一些地區(qū)農(nóng)村干群關(guān)系緊張。

　　新一屆村委會干部中選舉富人比例增加。在浙江一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的農(nóng)村，不少私營企業(yè)主積極競選村委會主任。義烏市民政局干部稱，“老板村官”現(xiàn)象在該市已十分普遍。浙江省新當(dāng)選的13.32萬名村委會成員中，“先富起來的群體”約占30%。浙江省民政廳2003年上半年專門組織專家到農(nóng)村調(diào)查，結(jié)果顯示，富人爭當(dāng)村官現(xiàn)象日益普遍，其中義烏市2726名村委會成員中，富人當(dāng)選比例?高達(dá)?60%；
而在新當(dāng)選的421名村委會主任中，比例更高達(dá)65%。瑞安市上訪辦事處的統(tǒng)計表明，幾十個村剛選出的村委會的成員，30%是辦廠、經(jīng)商者。此外在永康、東陽、瑞安、樂清等地，富人當(dāng)選村委會成員的比例都在60%左右。

　　所謂“先富群體”，主要指企業(yè)主、工商戶或種養(yǎng)殖大戶等農(nóng)村相對富裕階層。調(diào)查顯示，富人參選動機(jī)不外乎3類：謀求經(jīng)濟(jì)利益,謀求政治利益,為民辦事。第一類人中又有兩種：“為個人撈一把”和“保護(hù)既得利益”。前者較少，因為他們覺得自己經(jīng)濟(jì)實力已足夠，犯不著上去撈錢。第二類人的動機(jī)相對復(fù)雜，既有保護(hù)既得利益的潛在動機(jī)，也有求名的社會心理，各種動機(jī)相互交織。富人往往希望通過村委會結(jié)識地方黨委、政府以及有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)，更好地保護(hù)和擴(kuò)大既得利益。此外，當(dāng)村官也可以光宗耀祖、出人頭地。第三類人則出于公心，調(diào)查發(fā)現(xiàn)這類有錢人確實是為改變家鄉(xiāng)落后面貌和造福鄰里而甘愿做經(jīng)濟(jì)上的犧牲。他們經(jīng)歷多年商海競逐，確實較一般農(nóng)民有更強(qiáng)的實際能力，帶領(lǐng)村民開拓市場等方面頗具實際操作經(jīng)驗。2003年村委會選舉競爭激烈，常出現(xiàn)富人將經(jīng)濟(jì)手段套用在村選上，頻繁請客送禮、派發(fā)實物等。在瑞安、義烏等地，不少富人紛紛打出“當(dāng)選后不要報酬”、“興辦公益事業(yè)”、“個人掏錢增加村民福利”、“以個人資產(chǎn)抵押發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)”等競選承諾拉票。吉林省一位個體私營企業(yè)老板參加村委會主任競選，三年前因為“太有錢了”沒有競爭過村里的一位“道德權(quán)威”。三年后，村民們的選票卻讓這位德才兼?zhèn)涞摹敖?jīng)濟(jì)能人”勝出。江蘇射陽縣政府要求“當(dāng)村干部須年收入10萬元”在當(dāng)?shù)匾惨�發(fā)了爭議。

　　部分地區(qū)農(nóng)村干群關(guān)系緊張，農(nóng)民自殺事件突出。2003年7月，位于陜西省安康市旬陽縣境內(nèi)的涌泉村,在五天之內(nèi)，連續(xù)發(fā)生了三起農(nóng)民自殺事件。原因在于村民退耕還林的地屬于享受國家退耕還林政策補(bǔ)助的地塊。從1999年開始，按照國家改善大西北生態(tài)環(huán)境，防止水土流失，改善農(nóng)民生活的方針，涌泉村實施了退耕還林計劃。根據(jù)國家的政策，退耕還林的實施以政策引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合為原則，對于退耕還林者國家按照核定的退耕還林實際面積，向土地承包經(jīng)營權(quán)人提供糧食補(bǔ)助、種苗造林補(bǔ)助費(fèi)和生活補(bǔ)助費(fèi)。

　　五 結(jié) 論

　　增加農(nóng)民收入是一個需要長期努力解決的問題。首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本特點是農(nóng)民收入低、提高慢的產(chǎn)業(yè)性根源。其次，人地比例失調(diào)，是我國農(nóng)民收入低、提高慢的資源性根源。再次，長期以來我國實行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)政策、忽視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，是農(nóng)民收入低、提高慢的政策性根源。關(guān)鍵還是要促進(jìn)和幫助農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不能以農(nóng)村的停滯、農(nóng)民的利益作為促進(jìn)城市發(fā)展的必然代價。

　　弱勢群體的民生問題，永遠(yuǎn)是一個崇尚公平與正義的社會必須正視的問題，農(nóng)民工的權(quán)益保障問題已經(jīng)成為全社會關(guān)注的焦點。要制止惡意欠薪，更要下功夫的是制止制度欠薪。這需要在審核發(fā)包方的資質(zhì)，在承包工程中制定并執(zhí)行規(guī)則，引入競爭機(jī)制，將惡意欠薪者逐出勞務(wù)市場。特別要防止政府作為發(fā)包方的拖欠。也要注意重視企業(yè)的安全生產(chǎn)和勞動保護(hù)。

　　現(xiàn)在農(nóng)村中新當(dāng)選村委會成員中富人比例明顯增加，這一現(xiàn)象引人注目，也確實需要社會關(guān)注。富人當(dāng)村官是農(nóng)村發(fā)展中社會結(jié)構(gòu)變化的一個重要信號，對于農(nóng)村未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定有重要影響。不能簡單地評價富人當(dāng)村官好不好、應(yīng)該不應(yīng)該，一定要結(jié)合參選動機(jī)、群眾監(jiān)督、社會的公共管理幾方面綜合來評判。

　　富人爭當(dāng)村官而且經(jīng)過合法選舉程序能夠當(dāng)上村官，這種現(xiàn)象有深刻內(nèi)涵，反映了農(nóng)村社會的整合機(jī)制多元化。這是市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展的一個重要成果。富人首先是證明自己有能力致富的人，如果沒有受到司法調(diào)查和法律制裁，那么在公共評價上就應(yīng)當(dāng)肯定，他們是合法致富的人。應(yīng)當(dāng)看到，有的富人在當(dāng)村官以前，通過發(fā)展農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)、股份制經(jīng)濟(jì)已經(jīng)在村中的產(chǎn)供銷方面，在資源開發(fā)、市場組織方面居于重要地位，并惠及部分鄉(xiāng)鄰，他們成為帶動和組織農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)頭人，成為原有資源開發(fā)并與市場銜接的開拓者。能夠給鄉(xiāng)親們帶來持續(xù)的收入增長，能夠帶領(lǐng)鄉(xiāng)鄰們開拓就業(yè)門路，解決了村民最揪心的問題，自然會提高這些帶頭人在村落社區(qū)的聲望，同時村民也希望和要求他們帶動和促進(jìn)社區(qū)發(fā)展。這就超出了農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)和企業(yè)經(jīng)營范疇，提升到關(guān)系村落發(fā)展、村落資源開發(fā)、村落資源保護(hù)等社區(qū)公共權(quán)力層面。這時的村委會（特別是村委會主要干部）有兩種不同方向的選擇：一種是響應(yīng)村民的要求，支持協(xié)助這些富人，給他們更大的舞臺，此后的發(fā)展,這些富人既可能替代現(xiàn)任村官，也可能由于小氣候內(nèi)良好的制度環(huán)境而繼續(xù)安心于企業(yè)經(jīng)營；
第二種選擇就是看不慣這些人的財富、聲望和社會影響日益擴(kuò)大，(點擊此處閱讀下一頁)

　　職位危機(jī)感和紅眼病并發(fā)，技術(shù)措施就是處處牽制、時時發(fā)難，結(jié)果是影響了富人發(fā)展，影響了村民發(fā)展，也影響了村落發(fā)展，村民自然不答應(yīng)。村民這種在日常生活中長期積累起來的情緒必然在村委會選舉中表現(xiàn)出來，形成村委會權(quán)力更替。應(yīng)當(dāng)說村民這樣的選擇是理性的選擇，也是合法的選擇。這說明村委會干部在農(nóng)村發(fā)展中的地位日益重要，標(biāo)志著村委會干部類型正在由道德權(quán)威型向經(jīng)濟(jì)能人型轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變不是簡單的后者否定前者，而是揚(yáng)棄，即后者包含了前者，內(nèi)容比前者更豐富。在村民選擇的意義上看，這是主流，是農(nóng)村社會發(fā)展的一個方向。

　　因為村委會選舉是直接選舉，不存在收買代表問題，因此不能簡單地說向村民分發(fā)東西就是賄選。如果是收買選舉委員會成員有程序上的違法另當(dāng)別論。不能因為現(xiàn)在的村干部或者沒有能力、或者沒有興趣、或者既沒有能力也沒有興趣開拓創(chuàng)新，造福于村民，就指責(zé)富人有能力惠及村民就是收買或者賄選。

　　在肯定富人有資格當(dāng)選，村民有權(quán)利也有識別能力選富人的前提下，要特別注意兩種傾向：第一種涉及富人的當(dāng)選動機(jī)。以富民為當(dāng)選目標(biāo)是高尚的，自己企業(yè)發(fā)展、自己贏利擴(kuò)大如果能與村民的收入增長、就業(yè)機(jī)會增多結(jié)合起來，這也無可非議。如果當(dāng)選目標(biāo)只是為了自己贏利，不顧甚至損害村民的利益、社區(qū)的公共利益，這就需要警惕、確定和能夠有效制止。村民自治的制度供給包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四個方面，這四方面的有機(jī)結(jié)合和有效操作保證了村民自治的完整性。不能只是懷疑富人的當(dāng)選動機(jī)就阻止富人參選和當(dāng)選，也不能在富人組閣后由于是合乎程序的民主選舉就否定合乎程序的民主監(jiān)督的必要性。如果說村委會民主決定的是村內(nèi)事務(wù)，村委會建設(shè)中的四個民主能否實現(xiàn)則是國家意志的體現(xiàn)，需要政府有效的管理。

　　第二種傾向就是要注意富人當(dāng)選村官后的社區(qū)管理行為，要特別注意農(nóng)村社區(qū)管理中的三種違規(guī)類型。第一,是富人當(dāng)選后結(jié)黨營私，肥了小團(tuán)伙，損害大多數(shù)村民的合法權(quán)益，或者為了村內(nèi)多數(shù)人的利益，就通過村委會或者村民大會的民主表決形式侵犯少數(shù)村民的合法權(quán)益。村內(nèi)的公共事物可以民主投票決定，但是即使是多數(shù)村民表決同意也不能認(rèn)為就是具備了合法性來剝奪少數(shù)村民的合法權(quán)益。第二,是雖然能夠給大多數(shù)村民帶來收益增長，但是以社區(qū)公共資源的破壞為代價，危及社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，如開山取石、毀地?zé)�磚、毀壞森林、污染水源。第三,是不損害社區(qū)的自然資源，也可以帶來社區(qū)總福利增長，但是以國家即全民利益的重大損壞為代價，如攔河奪水、鑿管偷油、走私販毒。第一種類型的表現(xiàn)形式可能是賄選，實質(zhì)則是暴力威脅破壞村民的民主選舉和選舉后的村民自治；
后兩種類型有可能在一個短時間內(nèi)的村委會選舉中獲得多數(shù)村民的支持和投票。但是，這三種都屬于明文規(guī)定的違紀(jì)違法行為，已經(jīng)超出了村民自治管理事務(wù)的范疇。這也需要地方政府的有效管理，特別要制裁那些以“法不責(zé)眾”為借口的組織者和最大受益團(tuán)伙。

　　地方政府如果在村委會建設(shè)程序的合法上放任自流，實際上是一種公共管理缺位，是一種行政瀆職行為。至于縣級黨委政府規(guī)定“沒有10萬元年收入，別想當(dāng)村官”則有越權(quán)之嫌，這樣的限制侵犯了村民的被選舉權(quán)。村民的選舉權(quán)、被選舉權(quán)和當(dāng)選資格是已經(jīng)在《村民委員會組織法》中明確規(guī)定了的。地方急于尋找精英帶動農(nóng)村發(fā)展應(yīng)當(dāng)是好意，也可以有所引導(dǎo)啟發(fā)，地方政府及其官員有責(zé)任為民做主，但是沒有權(quán)力替民做主，經(jīng)濟(jì)增長也不能以侵犯法律的公正原則為代價。農(nóng)村發(fā)展包括了經(jīng)濟(jì)增長和社會公正兩個方面，權(quán)衡這兩個方面最終投票表決的只能是村民自己。

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