在政策取向上，以胡錦濤為國家主席、溫家寶為總理的中國新領(lǐng)導(dǎo)班子會與前任領(lǐng)導(dǎo)班子有什么不同？這是本文要探討的問題。

　　判斷政策取向，不能只看政策宣言，還要看財政資金的流向。中國有句話叫“口惠而實不至”。政府往往大張旗鼓地宣稱“重視”某個領(lǐng)域（如教育），但卻舍不得向那個領(lǐng)域投入財政資金。如果僅從政策宣言來判斷政府的政策取向，很容易看走眼。財政資金的流向卻是實實在在的。沒有一個政府的財政資金是完全充裕的，它必須在各類急需花錢的地方作出取舍和權(quán)衡。因此，資金的流向可以更準(zhǔn)確地揭示政府政策的輕重緩急。熊彼特曾經(jīng)作過的兩點觀察：政府所有的功能都需要財政支撐，政府的所有行為都會反映到財政上。這也正是我分析新班子政策取向的視角。[1]

　　背景

　　從1978年開始到九十年代中期，可以說中國只有經(jīng)濟政策，沒有社會政策。在此期間，改革的指導(dǎo)思想是“效率優(yōu)先、兼顧公平”。說是“兼顧”，其實是不顧。為了追求效率或整體經(jīng)濟增長速度的最大化，不僅沒有兼顧公平，也沒有兼顧生態(tài)環(huán)境和國防建設(shè)。不過，在八十年代，不僅政府忽略了公平問題，普通民眾對這個問題也不太重視。原因有三：

　　·改革以前，存在著鐵飯碗和大鍋飯帶來的效率低下問題。提出“效率優(yōu)先，兼顧公平”與人們的經(jīng)驗判斷不矛盾。

　　·在整個八十年代，由于大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格和實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性空前高漲，他們的收入水平也迅速上升。結(jié)果，城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距雙雙下滑（見圖一、圖二）。

　　·直到九十年代初，中國的改革是種全贏游戲（win-win game）。所有人都從改革受益，差別只是有些人受益多一點，有些人受益少一點。在這種情況下，既便城市內(nèi)部、鄉(xiāng)村內(nèi)部和地區(qū)內(nèi)部的收入差距有所擴大，只要差距不是過大，人們還可以接受。

　　進入九十年代，情況開始發(fā)生變化。如果說八十年代的改革還是全贏游戲的話，九十年代的改革越來越像一種“零和游戲”（Zero-sum game ）：亦即某些人受益是以其他人利益受損為代價的。到1992年，城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距已超過1978年的水平。此后，這兩類差距更是急劇擴大，尤其是東南沿海與中西部之間的地區(qū)差距大幅攀升，達到了前所未有的程度。與此同時，城市內(nèi)部和農(nóng)村內(nèi)部社會各階層之間的收入差距快速拉開。圖三是依據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)繪制的城鄉(xiāng)基尼系數(shù)變化圖，它清楚顯示了不平等擴大的趨勢。不過，大多數(shù)學(xué)者認為，統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)大大低估了中國不平等的實際水平。到九十年代中期，中國的總體基尼系數(shù)應(yīng)已上升到0.45的高度。根據(jù)國際通行的標(biāo)準(zhǔn)，基尼系數(shù)在0.35以下意味著社會中的收入分配比較平等；
在0.35與0.40之間表明收入差距較大；
在0.40至0.50之間標(biāo)志著不平等問題嚴(yán)重。據(jù)世界銀行估計，中國的基尼系數(shù)在改革開放前為0.16，是一個非常平等的社會。偏重效率、不顧公平的結(jié)果是，在不到二十年的時間里，中國從一個平均主義盛行的社會變成了一個嚴(yán)重不平等的社會。

　　國家統(tǒng)計局，“從基尼系數(shù)看貧富差距”，http://www.stats.gov.cn/gqgl/gqglwz/200104240017.htm

　　更為嚴(yán)重的是，九十年代中期以后，正規(guī)部門（指國有單位和城鎮(zhèn)集體單位）就業(yè)人數(shù)大幅度下降。此前的1978～1995年間，中國正規(guī)部門職工人數(shù)一直呈上升態(tài)勢，累計凈增就業(yè)人數(shù)4560萬人。但此后趨向驟轉(zhuǎn)：2001年全國國有單位在崗職工數(shù)比1995年減少了3546萬人，下降了32.4%；
城鎮(zhèn)集體單位減少了1835萬人，下降了59.7%.兩者合計減少5381萬人，下降了38.4％。既使扣除正常的離退休職工人數(shù)914萬人（其中企業(yè)為715萬人），下崗職工實際累計近4500萬人，相當(dāng)于韓國的總?cè)丝凇�[2]在人類歷史上，也許還沒有過一個國家在如此短的時間里這么大規(guī)模地裁減正規(guī)部門的就業(yè)人口。隨著大量人員下崗失業(yè)，城市貧困問題凸現(xiàn)出來。

　　在農(nóng)村，九十年代后期糧食和其它各類農(nóng)產(chǎn)品都出現(xiàn)供過于求的情況。“谷賤傷農(nóng)”，由此造成農(nóng)民收入總體增長緩慢。在相當(dāng)多的地區(qū)，農(nóng)民收入不是增長，而是下滑。與此同時，長期困擾中國農(nóng)村的“三亂”問題進一步加劇，多如牛毛的苛捐雜稅壓得廣大中部農(nóng)村居民透不過氣來，激化了農(nóng)民與政府之間的矛盾。

　　政策調(diào)整

　　以上問題是在中國經(jīng)濟快速增長的背景下出現(xiàn)的。從1979年到2002年二十三年間，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長9%以上。這么大的經(jīng)濟體能連續(xù)這么多年保持高速增長，在人類歷史上還沒有過先例。2002年中國的國內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)跨越十萬億元的新臺階，達到102398億元，人均也達到7972元，超過了當(dāng)年鄧小平設(shè)定的人均八百美元的小康標(biāo)準(zhǔn)。[3]為什么在綜合國力大大增強的同時，會出現(xiàn)嚴(yán)重的不平等問題呢？機械地堅持“效率優(yōu)先”大概是一個重要原因。不錯，鄧小平曾鼓勵一部分地區(qū)、一部分人先富裕起來。但他說得很清楚，“社會主義的目的就是要全國人民共同富裕，不是兩極分化。如果我們的政策導(dǎo)致兩極分化，我們就失敗了”。[4]他還警告過，“如果搞兩極分化……民族矛盾、區(qū)域間矛盾、階級矛盾都會發(fā)展，相應(yīng)地中央和地方的矛盾也會發(fā)展，就可能出亂子”。[5]

　　到九十年代末期，出亂子的跡像越來越多。它促使中國領(lǐng)導(dǎo)人不得不在堅持“效率優(yōu)先”的同時，開始花更大的氣力來“兼顧”公平。如果以前的“兼顧”只是說說而已，現(xiàn)在的“兼顧”終于有了些實質(zhì)內(nèi)容。從財政資金的流向看，在過去幾年里，中國政府的政策調(diào)整已經(jīng)跨出了兩大步，在新班子的領(lǐng)導(dǎo)下正在邁出第三大步。

　　加大對中西部省份的財政轉(zhuǎn)移支付

　　第一步是增大了中央政府對各省、尤其是中西部省份的財政轉(zhuǎn)移支付。1993年以前，中國的財政體制是“分灶吃飯”的包干制，各省財政收支的自主性很強。這種體制對東南沿海省份十分有利，因為它們的財政資源相對比較充裕，自主性強意味著它們不必與別省分享來自本地的稅收。但中西部省份的財政資源貧乏，沒有外來的財政轉(zhuǎn)移支付，它們難以為本地居民提供像沿海省份那樣的公共服務(wù)，更沒有能力像沿海省份那樣拓建基礎(chǔ)設(shè)施、投資產(chǎn)業(yè)項目。財政包干制的一個后果是地區(qū)差距日益擴大。更讓中央政府擔(dān)心的是，隨著“兩個比重”（財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重和中央政府財政收入占財政總收入的比重）持續(xù)下滑，它對全局的控制能力逐漸削弱�；�于這種擔(dān)心，中央政府在1994年對財政體制作出重大調(diào)整，將包干制改為分稅制。這次改革從根本上扭轉(zhuǎn)了“兩個比重”連續(xù)15年的下滑趨勢，增強了中央政府的財政汲取能力，為它加大對各省的財政轉(zhuǎn)移支付奠定了制度基礎(chǔ)。

　　從圖四可以看得很清楚，中央對各省的轉(zhuǎn)移支付近年來出現(xiàn)過兩次跳躍，一次是1994年，另一次是1999年。需要指出的是，第一次跳躍是虛跳。1994年那一跳表面上使轉(zhuǎn)移支付增加了2000億元，但其絕大部分是“稅收返還”。稅收返還是中央對東南沿海富省妥協(xié)的產(chǎn)物。1993年，為了說服這些省份接受分稅制，中央政府作出承諾，將自己日后每年多收的稅款返還給各省一部分，確保各省在實行分稅制后的財政收入不會低于以前的水平。換句話說，稅收返還是中央的義務(wù)，不能不還。而各省稅收返還的數(shù)額與它們的經(jīng)濟實力掛鉤，越富的省，得到的稅收返還越多�？鄢�稅收返還，其它轉(zhuǎn)移支付在1994－97年間只是些許有點增加，但規(guī)模十分有限。1999年以后的跳躍卻不同，幾乎是一年上一個大臺階。相對于1998年，到2002年，中央對各省的稅收返還的總額增加了不過一千億，但在同一時期其它轉(zhuǎn)移支付猛增了四千億。1999年成為轉(zhuǎn)折點，顯然與當(dāng)年中央政府正式宣布進行“西部大開發(fā)”是相關(guān)聯(lián)的。

　　從表一可以看出，中央財政轉(zhuǎn)移支付扶助的重點是中西部比較貧困的省份。比較各省人均財政收入和財政支出的情況，我們發(fā)現(xiàn)，后者的差異系數(shù)比前者的差異系數(shù)要小很多。這說明，富省的人均財政收入比窮省的人均財政收入要高出很大一截，但人均財政支出的差別卻沒有那么大。之所以出現(xiàn)這種情況，是因為中央對窮省轉(zhuǎn)移支付的力度比對富省要大得多。另一點需要注意的是，雖然在這些年里，人均財政收入的差異系數(shù)不斷擴大，人均財政支出的差異系數(shù)卻在1997年后顯示出收縮的趨勢。這證明，近年來中國中央政府對中西部省份的加大了轉(zhuǎn)移支付的力度。圖四顯示，2003年預(yù)算中，中央對各省的轉(zhuǎn)移支付會在2002年的基礎(chǔ)上再增加600億元，這表明新班子應(yīng)該會繼續(xù)沿著這個方向前進。

　　加大對城市社會救濟和社會保障的投入

　　第二步是加大對城市社會救濟和社會保障的投入。1998年以前，中國財政中用于社會救濟和社會保障的投入只有一大項“撫恤和社會福利救濟費”，總量微乎其微，1997年只有區(qū)區(qū)不到150億元，占整個財政支出的1.5%左右，相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.2%.[6]這個情況在1998年發(fā)生了巨大的變化。次年三月，全國人大審核1998年國家財政決算案時，細心的人發(fā)現(xiàn)支出欄里多出了一個事先沒有列入預(yù)算的新項目――“社會保障補助支出”，總額達150億元。這說明，政府在1998年中緊急追加了這個項目。1999年以后，“社會保障補助支出”變成了財政預(yù)算的固定項目，當(dāng)年預(yù)算168.15億元，但年末決算時，該項支出翻了一番，達343.64億元。不僅如此，這一年，中央政府又追加了另一個財政支出項目――“中央社會保障專用基金”（次年改名為“全國社會保障基金”），一上來就投入280億元。[7]到2002年，“撫恤和社會福利救濟費”、“社會保障補助支出”和“全國社會保障基金”三項支出的總額已高達1716.5億元，是1997年的11.5倍，占財政總支出的比重從1997年的1.5%升至7.8%，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從0.19%升至1.68%（見圖五）。

　　中國政府對社會救濟和社會保障重視程度的迅速提高可以從其對城市貧困問題態(tài)度的轉(zhuǎn)變看得很清楚。城市貧困人口問題引起人們的關(guān)注是最近的事。此前，大多數(shù)中國人一直以為，貧困只是一種農(nóng)村現(xiàn)象。但隨著下崗失業(yè)問題在九十年代中期以后日趨嚴(yán)重，城市貧困逐漸凸顯。

　　上海市在1993年率先建立了城市居民的最低生活保障制度。1997年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，開始在全國范圍內(nèi)推行城市低保制度。但當(dāng)時的緊迫感并不太強烈，以至于連負責(zé)協(xié)調(diào)的民政部救災(zāi)救濟司對于這年的低保對象也沒有精確統(tǒng)計。此后的三年多里，全國低保對象的人數(shù)增加緩慢，1998年底為184萬人，1999年底為257萬人，2000年底為403萬人，2001年6月底為458萬人。[8]

　　2001年下半年，轉(zhuǎn)折點出現(xiàn)了，中央要求擴大對國有大中型企業(yè)特困職工低保的覆蓋面。到當(dāng)年年底，低保對象在六個月里翻了一番，增加到1170萬人。2002年2月4日，中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議，專門部署安排好困難群眾生產(chǎn)和生活的工作。國家主席江澤民在會上要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須更好地為廣大人民群眾服務(wù)，更好地為最需要幫助的困難群眾服務(wù)。會后，國家副主席胡錦濤專門利用春節(jié)假期，到城市貧困問題比較嚴(yán)重的黑龍江省督辦扶貧幫困工作。3月份，在全國人民代表大會上，國務(wù)院總理朱镕基明確提出要關(guān)心和幫助弱勢群體。此后，中央政府對全國民政系統(tǒng)進行了總體動員，發(fā)動上百萬人參加對全國所有低保對象的集中排查，力爭對各地城市貧困人口做到“應(yīng)保盡�！�。9月份，中央政府還派出由勞動保障、民政、財政、經(jīng)貿(mào)委和全國總工會等部委組成的8個聯(lián)合檢查組，分別對全國18個省區(qū)市進行了社會保障政策落實情況大檢查。結(jié)果，各地政府不敢怠慢，低保對象人數(shù)逐月攀升，到2003年2月底，總數(shù)已達2116.4萬人，基本上將全國符合條件的低保對象都納入保障范圍（見圖六）。[9]

　　資料來源：http://www.mca.gov.cn/news/dibao

　　本來按照國務(wù)院的規(guī)定，城市居民最低生活保障制度應(yīng)由地方各級人民政府負責(zé)，城市居民最低生活保障所需資金，由地方人民政府列入財政預(yù)算，納入社會救濟專項資金支出項目，專項管理，專款專用。但是，由于各地方財政的實際困難以及主觀認識方面的原因，在1997年和1998年兩年里，低保資金幾乎沒有什么增長。在這種情況下，中央政府不得不雙管齊下，一方面敦促地方政府投入更多的財力，一方面自己也拿出一筆錢來補助低保開支。1999年，中央政府投入4億元，第二年翻一番達8億元，2001年增加到23億元，2002年再翻一番達46億元。在中央政府帶動下，地方政府對低保的投入也快速增長，到2002年達59.3億元，比2001年幾乎增加了一倍（見表二）。

　　中央財政對各省低保的補助撥款主要流向比較窮、困難比較大的省份（見表三）。在2001－2002兩年里，北京、上海、江蘇、浙江、廣東五省市沒有收到中央任何補助。中央補助的大戶是諸如遼寧、吉林、黑龍江、山西、陜西、河南、湖北、湖南、四川、重慶等老工業(yè)基地。

　　2001年下半年以來，在中央的敦促和支持下，城市低保的覆蓋面迅速擴大，基本上做到了應(yīng)保盡保。但問題是，低保覆蓋面擴大的速度遠遠快于低保資金增加的速度。結(jié)果，在覆蓋面擴大的同時，人均低保補助水平卻下降了。2002年人均低保補助只有513元，不到城鎮(zhèn)居民人均可支配收入7703元的十五分之一。這個水平的低保確實有點太低了。

　　新班子上任后應(yīng)會加大對低保的支持力度。2002年12月9日至10日，胡錦濤主持召開了中央經(jīng)濟工作會議，強調(diào)要加強就業(yè)和社會保障工作，努力提高人民生活水平，做好“兩個確保”（確保國有企業(yè)下崗職工基本生活費和確保離退休人員基本養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放）和“三條保障線”（國有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險、城市居民最低生活保障制度）的銜接工作。12月12日，胡錦濤同志又主持召開中央政治局常委會議，部署加強社會保障、確保困難群眾生活的工作。2003年3月，在十屆人大第一次會議上，中央政府公布了2003財政年度預(yù)算案，決定將中央投入的低保資金再翻一番，提高到92億元。[10]如果地方政府也如此跟進的話，低保資金總投入可望在2003年越過200億元大關(guān)。假設(shè)低保人數(shù)不再大幅增加，人均低保補助應(yīng)會在2003年重上1000元的水平。果真如此，有利于進一步緩解城市貧困問題帶來的巨大政治壓力。

　　加大對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的支持力度

　　中國政府正在邁出的一步是加大對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的支持力度。城市貧困問題固然麻煩，但更嚴(yán)重的貧困問題存在于農(nóng)村。按照中國官方的標(biāo)準(zhǔn)（人均年收入625元），九億農(nóng)民中，約有三千萬沒有擺脫絕對貧困。如果換用聯(lián)合國的標(biāo)準(zhǔn)（一天一美元），生活在絕對貧困水平以下的農(nóng)民則有一億人以上。既使擺脫了絕對貧困，農(nóng)民的生活水平仍然很低。如圖一所示，到2002年，城市居民的人均收入是農(nóng)村居民人均收入的3.11倍。假如再加上城市居民獨享的種種福利待遇，前者的實際生活水平大概是后者的5－6倍。

　　從九十年代中期開始，三農(nóng)問題慢慢被提上議事日程。最近幾年，中國政府一直在強調(diào)減輕農(nóng)民負擔(dān)、提高農(nóng)民收入的重要性。不過從圖七、圖八看，直到2001年以后，這個政策目標(biāo)才真正落實到財政收支上。

　　圖七告訴我們，1982年以來，中國農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的份額便不斷下降，其占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從33.3%下滑到15.2%.但在1982－1996年間，各種農(nóng)業(yè)稅收（包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅、耕地占用稅和契稅）占財政總收入的比重卻不降反升，從2.4%攀升到5.0%.1996年以后，農(nóng)業(yè)各稅占財政收入的比重開始回落，可是在2000年以前，水平仍高于1982年；
2001年才首次低于1982年。換句話說，既使不算苛捐雜稅，農(nóng)民的正稅負擔(dān)在很長時期里也太重了一點。

　　圖八描述財政對農(nóng)業(yè)的支持情況。中國財政預(yù)算中有一個開支項目，名曰“支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和各項農(nóng)業(yè)事業(yè)費”，包括“農(nóng)林水利氣象等事業(yè)費”、“農(nóng)業(yè)發(fā)展專項資金”和“支援農(nóng)村生產(chǎn)支出”。就絕對數(shù)額而言，政府財政中的支農(nóng)資金一直在增加，從1978年的77億元上升到2002年的1088億元。但相對于財政總支出，在整個九十年代，中國財政對農(nóng)業(yè)的支援水平實際上一直在滑落，到2000年達到1978年以來的最低點。這個下滑的趨勢到2001年才剎住。2002年，支農(nóng)水平自1996年以來第一次微弱回升。

　　當(dāng)然圖七、圖八并不表明中國政府完全忽略了三農(nóng)問題，但它們至少說明，到2001年為止，在政策排序上，三農(nóng)問題始終沒有被放到重中之重的位置。這從歷年財政部長向人大提供的預(yù)算報告中也能看出端倪（見表四）。在2000年和2001年的預(yù)算中，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村根本沒有排在優(yōu)先支出的前三位。2002年，向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民傾斜才第一次排入了前三位，但還不是第一位。只有到中國新一代領(lǐng)導(dǎo)班子走向前臺后，在2003年的財政預(yù)算中，支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展才被確定為重點支出項目的首位。

　　十屆人大第一次會議結(jié)束后，在首次亮相會見中外記者時，新總理溫家寶坦率地承認，當(dāng)前擺在中國政府面前的主要問題有五個，第一便是“農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后，農(nóng)民收入增長緩慢”。他接著談到新一屆政府計劃推進的四項改革，第一項便是農(nóng)村改革，包括農(nóng)村稅費改革，糧食購銷體制改革，對農(nóng)民補貼方式的改革，農(nóng)村金融體制改革和農(nóng)村醫(yī)療制度改革。最后他將新一屆政府的任務(wù)概括為24個字：“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、東西互動、內(nèi)外交流、上下結(jié)合、遠近兼顧、松緊適度”。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)擺在首位。根據(jù)他的解釋，“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，就是要把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作作為重中之重，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”。

　　新班子講把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作作為重中之重看來不是空話。這從新一屆政府準(zhǔn)備的2003年財政預(yù)算看得很清楚。一、它明確規(guī)定“除重點支出項目外，其他各項一般性支出原則上維持2002年的水平，實行零增長”。二、它把“大力支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展”放在重點支持項目的第一位，并將這個決定與“維護改革發(fā)展穩(wěn)定大局”和“確保國家長治久安”聯(lián)系在一起。三、它要求將財政新增教育、科技、衛(wèi)生、文化事業(yè)支出的主要部分用于農(nóng)村。[11]

　　另外，十屆人大第一次會議結(jié)束后，新班子的后續(xù)動作也清楚表明，它將進一步加大對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的支持力度。

　　·決定今年農(nóng)村稅費改革試點工作在全國范圍推開。

　　·決定中央和省兩級財政的轉(zhuǎn)移支付，重點向農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)特別是糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。

　　·決定在大部分地區(qū)取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。少數(shù)地區(qū)一時取消不了的，要縮小征收范圍，降低稅率，逐步取消。

　　·規(guī)定農(nóng)業(yè)稅及其附加不準(zhǔn)超過國家設(shè)定的稅率上限，確保稅費改革后每個農(nóng)戶的負擔(dān)水平都有所減輕。[12]

　　·要求有條件的地方逐步擴大農(nóng)村義務(wù)教育收費“一費制”實施范圍，并開始研究免費提供農(nóng)村義務(wù)教育的可行性。[13]

　　·決定把建立農(nóng)村最低生活保障制度作為社會救助體系的基礎(chǔ)性和主體性工程。開始對農(nóng)村特困人口進行全面排查，為建立農(nóng)村居民最低生活保障制度提供政策依據(jù)。[14]

　　·開始探索建立農(nóng)村大病醫(yī)療救助制度，計劃設(shè)立獨立的農(nóng)村醫(yī)療救助基金，中央財政將通過專項轉(zhuǎn)移支付形式支持各地開展醫(yī)療救助工作，各地政府也將采取多種形式加大醫(yī)療救助資金的投入。建立農(nóng)村醫(yī)療救助制度的目的是減輕農(nóng)村大病患者的醫(yī)療負擔(dān)，有效解決農(nóng)民因病致貧、因病返貧問題。[15]

　　小結(jié)

　　1978年秋，中國共產(chǎn)黨召開的第十一屆三中全會開啟了一次偉大的歷史性轉(zhuǎn)變。從此，共產(chǎn)黨拋棄了“以階級斗爭為綱”的左傾錯誤方針，將其工作重心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化經(jīng)濟建設(shè)上來。在改革開放的頭二十年里，“效率優(yōu)先”是一切工作的指導(dǎo)思想。中國政府一直堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，試圖抓住一切機遇加快發(fā)展，用發(fā)展的辦法解決前進中的問題。在這些年里，雖然談到“效率優(yōu)先”時總會加上一句“兼顧公平”，但在實踐中，各級政府（包括中央政府）的主要注意力集中在經(jīng)濟發(fā)展或經(jīng)濟增長上。發(fā)展一直被看作硬道理，其它一切，包括公平都變成了可以被犧牲的軟道理。然而，隨著時間的推移，片面強調(diào)效率、發(fā)展和經(jīng)濟增長的惡果逐漸凸顯出來：在社會財富大量涌現(xiàn)的同時，各種不穩(wěn)定的因素也在快速增加，使得上上下下都感到中國面臨著重重危機�，F(xiàn)在，越來越多的人認識到，效率也好，發(fā)展也好，經(jīng)濟增長也好，它們無非都是提高人們福祉的手段；
我們不能本末倒置，把手段當(dāng)作目的來追求。更準(zhǔn)確地說，經(jīng)濟增長的成果必須由最廣大的人民群眾分享，而不應(yīng)被一小部分人獨享；
經(jīng)濟改革的成本必須由社會各階層分擔(dān)，而不應(yīng)僅僅落到普通工農(nóng)的肩頭。

　　順應(yīng)民心的變化，最近幾年中國政府及時對自己的政策進行了調(diào)整。如果說改革開放頭二十年中國政府只有經(jīng)濟政策、沒有社會政策的話，現(xiàn)在中國政府已經(jīng)開始將更大的注意力轉(zhuǎn)移到社會政策上來，并將更多的資源投入這個領(lǐng)域。本文以財政收支作為切入點，探討中國政府的政策取向在哪些方面、做了多大程度的調(diào)整。數(shù)據(jù)表明，九十年代末期以來，中國政府的政策調(diào)整已經(jīng)邁出了兩大步，即加大了對中西部省份的財政轉(zhuǎn)移支付，加大了對城市社會救濟和社會保障的投入。我們有理由相信新一屆政府會沿著這兩個方向繼續(xù)走下去。同時，新一屆政府正在邁出關(guān)鍵性的第三大步，即加大對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的支持力度。這三方面的政策調(diào)整有利于緩解由地區(qū)差別、城鄉(xiāng)差別和階級差別引發(fā)的種種社會矛盾。毫無疑問，新班子會堅持三個代表，但強調(diào)的重點似乎已從代表先進生產(chǎn)力和先進文化轉(zhuǎn)到代表最廣大人民的利益。確實，作為一個執(zhí)政黨，最重要的是得到最廣大人民的支持；
發(fā)展先進生產(chǎn)力和先進文化只能作為贏得最廣大人民群眾支持的工具。

　　2003年4月10日星期四

　　[1]除非另外注明，本文所引數(shù)據(jù)主要來源于歷年《中國統(tǒng)計年鑒》，《中國財政年鑒》和《地方財政統(tǒng)計資料》。

　　[2]《中國統(tǒng)計摘要2002》，第38頁。

　　[3]《中華人民共和國2002年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》

　　[4]《鄧小平思想年譜》，北京：中央文獻出版社，第311頁。

　　[5]同上，第453頁。

　　[6]除財政部掌握的資金外，勞動和社會保障部還掌管著社會保險基金（包括基本養(yǎng)老保險、工傷保險、生育保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險）。2000年社保基金收入達2645億元，支出達2386億元，積累節(jié)余為1328億元。

　　[7]財政部預(yù)算司編，《國家預(yù)算決算輯要，1991－2000》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2000.

　　[8]《中國統(tǒng)計摘要2002》，第176頁。

　　[9]關(guān)于低保工作進展情況，參見民政部關(guān)于低保工作的網(wǎng)頁http://www.mca.gov.cn/news/dibao.

　　[10]項懷誠，“關(guān)于2002年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2003年中央和地方預(yù)算草案的報告”新華網(wǎng)，2003年3月6日。

　　[11]項懷誠，“關(guān)于2002年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2003年中央和地方預(yù)算草案的報告”新華網(wǎng)，2003年3月6日。

　　[12]《人民日報》2003年4月3日。

　　[13]《武漢晨報》2003年4月4日。

　　[14]見http://www.mca.gov.cn/news.目前，中國享受農(nóng)村低保待遇的人口總共只有406萬，大量特困戶尚未得到保障，基本生活難以維持。

　　[15]目前，針對農(nóng)村大病人口的醫(yī)療救助已在部分地區(qū)開展起來。上海市2002年累計對8707人次實施了不同程度的救助，投入醫(yī)療救助資金850多萬元。

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