今天我要講的主要內(nèi)容是中國政府治理。一年多以前，我在《外交事務(wù)》上發(fā)表的文章引起了許多關(guān)注，也給我?guī)砹艘欢ǖ穆闊�。我們拋開表面的問題，看一些深層次的社會(huì)矛盾，從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上來探討中國現(xiàn)在為什么要對整個(gè)政府的治理進(jìn)行調(diào)整，至少是進(jìn)行重新考慮。

　　眾所周知，目前的政治學(xué)理論大多來源于政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，而政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中經(jīng)濟(jì)學(xué)所占的比重又很大，所以一旦我們考慮政府治理的問題，可供借鑒的對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論就是公司治理。

　　政府治理和公司治理有十分相似的地方，但也存在根本的不同點(diǎn)。如果從這一思路著手，來審視政府治理，可以得到如下的一些觀察。

　　第一，政府治理的最主要目標(biāo)是使人民的福利實(shí)現(xiàn)最大化，而公司治理最主要的目標(biāo)是使公司的擁有者獲得最高的回報(bào)，為公司的投資者服務(wù)。

　　第二，由于公司擁有者不可能進(jìn)行直接治理，因此需要委派經(jīng)營者來管理企業(yè)，同樣在政府當(dāng)中需要委派官僚體系來代表政府。民主國家通過選舉代表實(shí)現(xiàn)，非民主國家也有一套相對完整的干部體系來執(zhí)行政府治理的具體工作，這樣就形成一個(gè)政府治理和公司治理中的關(guān)鍵問題。如何對代理人進(jìn)行管理？在公司治理中，可以看到在資本主義體系下已形成了相對獨(dú)立的董事會(huì)，由首席執(zhí)行官設(shè)定公司具體的經(jīng)營目標(biāo)，如果把這一模式套用在中國目前的政治體制中，也可以找到相應(yīng)的內(nèi)容。中國的政治局常委或政治局扮演了董事會(huì)或執(zhí)行委員會(huì)的角色，有等級(jí)型的由上而下的體系，也有類似首席執(zhí)行官的總書記，或國務(wù)院總理，在地方政府也有一把手，在各級(jí)政府中都可以找到類似的平行的體制。在公司治理中最容易出現(xiàn)的問題就是董事會(huì)喪失獨(dú)立性，在2001年新經(jīng)濟(jì)泡沫沒有破滅前，美國經(jīng)濟(jì)被認(rèn)為是世界經(jīng)濟(jì)的典范，但在泡沫破滅之后，世通、安然等一系列公司丑聞出現(xiàn)，導(dǎo)致公司破產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)損失巨大，使美國人也開始對自己的公司治理模式進(jìn)行反省，結(jié)果發(fā)現(xiàn)以前在理論上行得通的模式，在實(shí)際運(yùn)作當(dāng)中卻出現(xiàn)了巨大的問題，可以歸納為以下幾個(gè)方面。

　　首先，董事會(huì)完全喪失獨(dú)立性。從理論上講，董事應(yīng)作為公司擁有者的代言人，保護(hù)股民利益，而實(shí)際中他們卻被經(jīng)營者操縱，根本就沒有獨(dú)立性。在美國董事具有很多特權(quán)，至少每年有幾萬美元的董事費(fèi)。往往董事很珍惜這些特權(quán)，但他們又深知要獲得特權(quán)就必須為經(jīng)營者服務(wù)，而不是為理論的擁有者服務(wù)。最近一系列的公司丑聞暴露時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)那些公司的董事會(huì)在公司犯錯(cuò)誤的時(shí)候基本上起到的是橡皮圖章的作用，它根本沒有起到監(jiān)督、保護(hù)股民利益的作用。

　　其次，市場失靈。根據(jù)美國的公司治理理論，一方面有董事會(huì)的內(nèi)部監(jiān)督，另一方面還有市場機(jī)制的監(jiān)督，利用資本市場對公司價(jià)格的評估，對公司進(jìn)行硬監(jiān)督，一旦公司是被無能的經(jīng)營者經(jīng)營，它的業(yè)績肯定不好，就會(huì)引起股票下跌，市值縮水的現(xiàn)象。這就引進(jìn)了一個(gè)入侵機(jī)制，如果市場是完全有效的話，外部的投資者會(huì)獲悉這一資產(chǎn)有很大的潛力，它目前市值的低落只反映它暫時(shí)的經(jīng)營不良，股票價(jià)格沒有反映出它真實(shí)的價(jià)值，所以市場就會(huì)起作用，通過資本市場購進(jìn)股票，通過更換董事會(huì)和首席執(zhí)行官，替換不稱職的經(jīng)營者。但實(shí)際上美國的資本市場并不是十分有效，因?yàn)樵趯镜谋O(jiān)督過程中，散股根本沒有作用，基本上是機(jī)構(gòu)投資者，如退休基金、共同基金，對那些大公司進(jìn)行監(jiān)督。但要進(jìn)行有效監(jiān)督也存在很大問題，這里有兩個(gè)造成投資者不能有效監(jiān)督的機(jī)制，第一是他是寧愿用腳投票呢，還是花很大精力推進(jìn)公司改革呢？赫茨曼（Hirschman ）有一本很著名的書《退出，聲音和忠誠》，當(dāng)人們碰到比較困難的選擇時(shí)，退出的成本一旦低于斗爭成本時(shí)，他一定會(huì)選擇退出。對機(jī)構(gòu)投資者，一旦看到公司業(yè)績不好，他首先會(huì)拋售股票，而不進(jìn)行有效的監(jiān)督；
第二種情況是，即使機(jī)構(gòu)投資者抱成一團(tuán)，還涉及到一個(gè)集體行動(dòng)的成本，可見公司治理理論在實(shí)際運(yùn)行中困難重重。雖然美國具有相對完整的市場經(jīng)濟(jì)體制，也會(huì)出現(xiàn)公司治理失靈的現(xiàn)象，這就是我所要說的市場失靈。

　　再次，激勵(lì)機(jī)制的失靈或被大大扭曲。這反映在代理人尋求自我利益的最大化，進(jìn)行內(nèi)部交易或獲取不正當(dāng)?shù)木揞~報(bào)酬，造成經(jīng)營方式與擁有者的目標(biāo)大不相同。

　　我之所以進(jìn)行大段的論述，是因?yàn)榉催^來看政府的治理，公司治理和政府治理幾乎可以相互套用，在政府治理過程中會(huì)出現(xiàn)相似的矛盾。第一個(gè)矛盾是自上而下的監(jiān)督。在民主國家的體制中，存在三權(quán)分立，可以保持相對的獨(dú)立性，所以民主國家治理能力與非民主國家的治理能力相比具有一定的優(yōu)勢，非民主體制中一個(gè)比較麻煩的問題是，如何對執(zhí)政黨進(jìn)行監(jiān)督。中國政府治理最大的問題還是出現(xiàn)在委托代理這一層面上，主要是監(jiān)督成本過高，在中國政府治理模式中采用自上而下的方式，缺乏平行監(jiān)督機(jī)制和由下而上的反饋，這時(shí)可以從行為方式上看出許多問題，如代理人以權(quán)謀私，做表面文章，特別是興建形象工程，以及公權(quán)私有化。這里舉一個(gè)例子，湖南的衡陽縣和衡山縣，兩個(gè)縣有很明顯的差別，衡山縣的縣委書記采取藏富于民的政策，在衡山縣我們可以發(fā)現(xiàn)縣城破破爛爛，沒有任何華麗的建筑，而一到鄉(xiāng)村普通農(nóng)民的家里，樓房和公路都修造得很好。原因在于縣委書記不相信形象工程那一套，所以對一農(nóng)民的稅費(fèi)比較寬松。但這個(gè)書記并沒有得到提升，因?yàn)樗麤]有業(yè)績，根據(jù)中國目前評估干部的體系，他根本沒有什么東西拿得出來，所以退居二線做了一個(gè)政協(xié)常委。衡山縣沒有農(nóng)民鬧事，因?yàn)樗揪蜎]有很緊張的干群關(guān)系。而到了衡陽縣，縣城氣派得不得了，但鄉(xiāng)下破爛得不得了，干群關(guān)系十分緊張�？墒歉鶕�(jù)目前的干部評估政策，衡陽縣的縣委書記得到了提拔，做了某市的市長或市委書記。從這兩個(gè)例子中可以看到，整個(gè)治理機(jī)制完全被扭曲了。在平時(shí)討論干部問題的過程中，我們都愿意討論素質(zhì)問題，但素質(zhì)是一個(gè)很虛化的概念，用教育水平無法衡量，用人是否聰明也無法衡量，像李真，絕對是個(gè)聰明人，最近一些涉及腐敗案件的官員中，博士、碩士也很多。主要因?yàn)槿耸呛苡欣硇缘模麄冡槍ΜF(xiàn)有的政治體制中的激勵(lì)和制做出理性的行為。假設(shè)把農(nóng)民說成股民，把衡山縣比做一個(gè)公司，它的辦公大樓破破爛爛，首席執(zhí)行官穿的也破破爛爛，但股民卻有10%到15%的收益，另外一個(gè)公司大樓是五星級(jí)的賓館，首席執(zhí)行官出入的坐騎是奔馳，但股民每年卻在賠錢。如果市場規(guī)律在起作用的話，這個(gè)首席執(zhí)行官會(huì)被趕走，但他卻上升了去管理一家更大的公司，反而是使股民獲利的首席執(zhí)行官被趕走。

　　另外一個(gè)問題是，一個(gè)治理不當(dāng)?shù)恼�，人民不可能從政府那里獲得紅利，而且還要向政府交稅。但人民畢竟要得到政府的公益品。其實(shí)這是一種變相的紅利。就像一個(gè)治理很差的公司一樣，股民拿不到紅利，對應(yīng)一個(gè)治理比較差的政府，則是人民得不到公益品，所以衡量治理是否好，很簡單的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，只要看政府提供的公益品是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，是否能夠滿足人民的需要，如教育、衛(wèi)生、公共安全，而不是GDP.如果出現(xiàn)一個(gè)治理不當(dāng)?shù)墓净蛘淖罱K結(jié)果會(huì)是什么？我們先來看公司，公司作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)體和政府作為一個(gè)主權(quán)實(shí)體的差別就出現(xiàn)了，公司它畢竟是一個(gè)國家體系中的部分，如果沒有政府補(bǔ)貼的話，如果它不是國有企業(yè)，經(jīng)營不善最終肯定會(huì)破產(chǎn)，因?yàn)橄褡捡Y的首席執(zhí)行官，他最后肯定會(huì)把股民的錢全花光，如果銀行把貸款終止，他只能破產(chǎn)，這就存在一個(gè)退出機(jī)制。但是政府不可能退出，政府畢竟還要存在。民主國家存在退出機(jī)制，它可以換政府，但不換體制，而在非民主國家，就不存在這樣的退出機(jī)制，要換政府就必須換體制，因此對非民主國家來說，它的治理就更成問題。這就是一般來說為什么民主國家提供公共物品的能力會(huì)超過非民主國家（非民主的社會(huì)主義國家例外）。在非民主國家一旦出現(xiàn)政府治理能力退化，政府的所有者，也就是人民會(huì)十分不滿意，就會(huì)出現(xiàn)政府和人民之間的矛盾激化，因此在衡陽縣會(huì)出現(xiàn)幾千農(nóng)民圍攻政府的現(xiàn)象，而在衡山縣則不會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象。

　　回過頭來看，目前中國政府的治理模式是從怎樣演化過來的，首先來回顧一下毛澤東時(shí)代的政府治理模式。早些時(shí)候，麥克法夸爾教授講到中國改革開放以前的政治，我也思考過這個(gè)問題，我經(jīng)歷過毛澤東時(shí)代，當(dāng)時(shí)有一套很獨(dú)特的治理模式，由四個(gè)具體組成部分。第一部分是有很強(qiáng)的意識(shí)形態(tài)感召力，人雖然是理性動(dòng)物，但人又可以由價(jià)值觀促使他們的行為發(fā)生變化，如果說我們回到50、60年代，雖然不是黃金時(shí)代，但至少在這個(gè)時(shí)代，共產(chǎn)主義的價(jià)值觀，特別是愛國主義、民族主義價(jià)值觀念，對許多干部的影響還是很深刻，他們對往事記憶猶新，特別是抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭、抗美援朝，所以這種精神的力量的確有作用。

　　在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中對這樣的變量十分難以量化，即使諾思這樣的大學(xué)者，也意識(shí)到在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中必須包含意識(shí)形態(tài)這一部分，但意識(shí)形態(tài)不能用數(shù)學(xué)模式來反映，在實(shí)際生活當(dāng)中，為什么在大躍進(jìn)的時(shí)候，人民會(huì)把自己家的鍋拿出來去煉鐵？這有可能是有強(qiáng)制力，但也有很大部分是自愿的，因此在毛澤東時(shí)代，意識(shí)形態(tài)的力量是制約干部行為的重要因素，可以制約他們的私利最大化。第二部分是政治精神領(lǐng)袖的作用，毛澤東本人是一個(gè)很有魅力和感召力，并把領(lǐng)袖地位與官方意識(shí)形態(tài)結(jié)為一體的很獨(dú)特的人物。他的作用可以比喻為公司里十分能干的首席執(zhí)行官，如中國海爾的張瑞敏，如果有這樣的領(lǐng)袖，其代理人的行為方式就會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。第三是部分在建國20多年當(dāng)中，國家組織體系是從革命戰(zhàn)爭年代演化而來的，所以有革命戰(zhàn)爭年代的組織凝聚力，大家都相互熟識(shí)，因此彼此之間有一種不成文的協(xié)定。所以看不到某個(gè)老干部開奔馳，因?yàn)樗X得那樣做是不對的。即使是這樣，毛澤東對中國整個(gè)的官僚體系還是不放心，他認(rèn)為這個(gè)體系如果不加以監(jiān)督，內(nèi)部肯定要出問題。他當(dāng)時(shí)面臨統(tǒng)治的并不是民主體制，并且又沒有制度化的機(jī)制來約束官僚體制的局面，毛澤東創(chuàng)造了群眾運(yùn)動(dòng)這個(gè)由下而上的監(jiān)督機(jī)制，但并不是規(guī)范的、體制化的，毛澤東認(rèn)為7、8年要來一次群眾運(yùn)動(dòng)，有很大的不確定性。打個(gè)比方，就等于首席執(zhí)行官鼓勵(lì)股民造反，現(xiàn)在看是不可思議的，但這就是毛澤東時(shí)代創(chuàng)造的獨(dú)特的監(jiān)督機(jī)制，對中國造成了很大損害，但對干部的監(jiān)督還是有效的，因?yàn)樵诿珴蓶|時(shí)代的干部真不知道哪一天會(huì)被手下管理的人拉出去批斗。一旦來一個(gè)運(yùn)動(dòng)，首當(dāng)其沖的就是干部。我在文革開始的時(shí)候，注意到大字報(bào)的主要內(nèi)容是關(guān)于干部腐敗、缺乏民主作風(fēng)、工作粗暴、工作失誤等，對于正常運(yùn)行的機(jī)制來說，這監(jiān)督任務(wù)不應(yīng)該是由群眾運(yùn)動(dòng)來承擔(dān)的，運(yùn)動(dòng)的代價(jià)十分高，但在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，的確是起到了約束、限制干部行為的作用，因此在毛澤東時(shí)代沒有過分的腐敗，當(dāng)然，毛時(shí)代腐敗是另外一種形式。反過來看，毛澤東時(shí)代有一個(gè)很不穩(wěn)定的政體，在政治學(xué)中把這種政府治理模式稱為政治運(yùn)動(dòng)型政府，這是以意識(shí)形態(tài)、最高領(lǐng)袖和群眾運(yùn)動(dòng)構(gòu)成一個(gè)三合一的政體，三者都很不穩(wěn)固。第一，意識(shí)形態(tài)本身很不穩(wěn)固，特別是中國的意識(shí)形態(tài)有許多外來成分；
第二，最高領(lǐng)袖畢竟是一個(gè)人，而不是一個(gè)神；
第三，群動(dòng)運(yùn)動(dòng)的暴力性很大，所以有文革這樣的災(zāi)難和動(dòng)亂。

　　反過來看毛澤東時(shí)代的四種治理機(jī)制現(xiàn)在又怎么樣？

　　第一，傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)。那肯定不存在了，至少是前蘇聯(lián)經(jīng)典馬列主義的傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)，雖然正在官方宣傳中還經(jīng)常引用，但實(shí)際對行為約束的作用可以說是幾乎沒有或得不到重視。

　　第二，政治精神領(lǐng)袖的作用來看，到了鄧小平時(shí)代，他仍然是個(gè)政治強(qiáng)人，但到了鄧后時(shí)代，中國已處于后強(qiáng)人時(shí)代了，中國沒有一個(gè)很有感召力的領(lǐng)袖，大家可以想象，海爾進(jìn)入了后張瑞敏時(shí)代的情形是如何的。在美國一旦一個(gè)很有建樹的經(jīng)營者離開公司，業(yè)績馬上會(huì)發(fā)生變化，即使是在任何條件都不改變的情況下。

　　第三，革命戰(zhàn)爭年代的組織凝聚力。為什么老干部之間的個(gè)人關(guān)系非常好，因?yàn)楫吘顾麄円黄饏⒓討?zhàn)爭，現(xiàn)在就很不一樣，組織的凝聚力基本沒有了，取而代之的是個(gè)人與個(gè)人之間的關(guān)系網(wǎng)，或是通過某種權(quán)錢交易形成的個(gè)人關(guān)系，所以對代理人的約束能力也沒有了。

　　第四，群眾運(yùn)動(dòng)在十一屆三中全會(huì)撥亂反正后，沒有“四大”（大鳴、大放、大辯論、大字報(bào)），股民不可能再造反，由上而下的群眾運(yùn)動(dòng)的機(jī)制沒有了，所以現(xiàn)在基本處于治理機(jī)制真空的狀態(tài)。但并不是說一點(diǎn)也沒有治理機(jī)制，這主要是靠經(jīng)濟(jì)增長唯一論，考察干部時(shí)完全根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長，我認(rèn)為這是對鄧小平“發(fā)展是硬道理”的錯(cuò)誤理解，現(xiàn)政府把發(fā)展過分地、狹隘地理解為經(jīng)濟(jì)增長，因此在考察干部時(shí)只看報(bào)上來的指標(biāo)是多少。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　形成了許多問題，一個(gè)就是造假，像安然公司造假帳，公司拿不到預(yù)期的利潤、收益，只能造假，我們說“官出數(shù)字，數(shù)字出官”，安然那里是“經(jīng)營者出數(shù)字，數(shù)字出巨額報(bào)酬”，這是同樣的一個(gè)機(jī)制。另外就是把所有指標(biāo)都變成一個(gè)硬性的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，我正在看最近一期的《南方周末》，如果要悟出中國政府治理有什么的問題的話，就應(yīng)該看這里的一個(gè)例子，這里面講浙江湖州市如何評價(jià)官員，以往是GDP 一票否決制，而且經(jīng)常發(fā)生變化，有時(shí)是計(jì)劃生育，有時(shí)是法輪功。今年是招商指標(biāo)，每個(gè)鄉(xiāng)都設(shè)定指標(biāo)，從外人看來不可思議，給一個(gè)小小的鄉(xiāng)下達(dá)招商1700萬美元的指標(biāo)。這個(gè)數(shù)字是怎么出來的，我猜想可能是上一級(jí)，中央不可能給他分，省委書記或省長考慮如何使自己的表現(xiàn)更突出一點(diǎn)。最荒謬的一點(diǎn)是，指標(biāo)落實(shí)到人，鄉(xiāng)里的一個(gè)組織官員分到了100萬美元的招商任務(wù)，組織官員平時(shí)很少接觸外商，如果組織可以把官賣到外面，可能也是一個(gè)招商的途徑，這說明用經(jīng)濟(jì)硬指標(biāo)來考察干部，弊端很多。

　　回顧中國治理遇到的挑戰(zhàn)，為什么中國的形象工程這么多？許許多多腐敗的問題中都存在形象工程，跟公司做假帳一樣，一旦不能真正的創(chuàng)造沒水分的經(jīng)濟(jì)增長，質(zhì)量比較高的經(jīng)濟(jì)增長，不能夠用政府手中創(chuàng)造的資源來提供公益品，干部肯定會(huì)做表面文章。公益品的投資周期特別長，今天造個(gè)學(xué)校，明天雇傭比較好的教師，等到收獲的時(shí)候至少是一代人以后。

　　我們這一代是托了老人家的福，在毛澤東時(shí)代雖然對干部的監(jiān)督采用的是比較粗暴、不確定的方式，但卻道使干部在公共投資方面有相當(dāng)大的投入。從現(xiàn)在可以看出，目前干部的任期一般是5年，但在基層做滿5年的很少，一旦在任期越短的時(shí)間中，獲得的政績越大，提升的就可能越快，所以造成整個(gè)考察干部的體制是鼓勵(lì)把本來應(yīng)該用于公共投資的資源來做表面文章。造個(gè)柏油路，上面派下來視察的干部，他不可能呆的時(shí)間很長，一路平穩(wěn)走馬觀花只會(huì)看表面的現(xiàn)象，所以會(huì)出現(xiàn)大做表面文章的情況。還有一個(gè)最大的問題是一旦監(jiān)督機(jī)制失靈，特別是從上而下，缺乏平行監(jiān)督機(jī)制，則肯定會(huì)造成腐敗，而且不是一般性的腐敗，我并不是想說貪官貪污多少，生活多么糜爛，我講的是腐敗的性質(zhì)，這種腐敗是勾結(jié)腐敗，這類腐敗很危險(xiǎn)，實(shí)際上是把政府的公權(quán)小集團(tuán)化了。最新的一期《南方周末》，湖北的襄樊市一個(gè)案件中70多個(gè)官員集體涉案，里面牽扯到縣市一把手30多人，我們設(shè)想，海爾的張瑞敏之后，新任的一把手是個(gè)吃里扒外的經(jīng)營者，每個(gè)車間主任都與他串通一氣，損害股民的利益，這種公司就不可能是好公司。襄樊城區(qū)不到50萬人口，近年來卻好大喜功地興建了或擴(kuò)建了10多個(gè)城市廣場，如諸葛亮廣場、東門廣場、西門廣場，僅諸葛亮廣場就投資近億元人民幣，雖然這里面沒有講公益品投入如何，我想到這個(gè)市的小學(xué)、中學(xué)去看看，校舍中危房一定是很多。

　　中國目前發(fā)展機(jī)會(huì)十分難得，全球化對中國是有利的趨勢，一個(gè)政府如果缺乏足夠的治理能力，而且這種治理能力的缺乏是結(jié)構(gòu)性的，而不是周期性或人為的，那么就會(huì)出現(xiàn)很大的問題，這就是一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的問題。胡鞍鋼教授在一年多前寫的文章《繁榮背后的社會(huì)不穩(wěn)定》，我們可以看到經(jīng)濟(jì)繁榮后的社會(huì)赤字，我不想用治理危機(jī)這么一個(gè)聳人聽聞的字眼，暫且稱為治理赤字。中國25年經(jīng)濟(jì)增長的成就功不可沒，世界上沒有一個(gè)這么大的國家發(fā)展這么快，但是反過來看，她積累了很多赤字，赤字是隱性的，就等于公司的債務(wù)一樣，看一個(gè)公司的增長率，如果靠借債來增長，那它不可能維持下去。最近我們看到，新的領(lǐng)導(dǎo)人提出教育、衛(wèi)生、環(huán)境等，這其實(shí)就是把社會(huì)赤字這樣的政治議題提上了臺(tái)面，如果說不解決社會(huì)赤字的問題，中國的可持續(xù)性發(fā)展肯定會(huì)受到威脅。

　　那么如何提高政府治理能力，我簡單地來講有四個(gè)想法。

　　第一是引入新的監(jiān)督機(jī)制。很明顯25年來，毛澤東的那套思想不能再用，因?yàn)槲覀儾幌牖氐轿母飼r(shí)代，但又沒找到行之有效的替代品，同時(shí)在改革開放年代，由上而下靠硬性經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來監(jiān)督也被證明是無效的，我們應(yīng)該引進(jìn)平行的監(jiān)督機(jī)制，或是自下而上的監(jiān)督機(jī)制，通過民主參與來實(shí)現(xiàn)。平行監(jiān)督機(jī)制并不是講三權(quán)分立，但至少要加強(qiáng)法制建設(shè)，加強(qiáng)人大的作用，現(xiàn)在有哪幾個(gè)人大對政府提出的預(yù)算進(jìn)行提問，幾乎沒有。在美國等一些公益品提供比較豐富的國家，政府只能提出預(yù)算，而最后通過預(yù)算是由立法體系來完成的，因此這里面是平行監(jiān)督機(jī)制。

　　第二是媒體監(jiān)督機(jī)制。我想在中國幸虧有南方周末、焦點(diǎn)訪談、財(cái)經(jīng)等這樣比較敢說敢做的媒體，起到了很大的作用。但我們必須看到，在地方土皇帝控制的區(qū)域，連人民日報(bào)都不讓發(fā)，這就很成問題，因此一定要引入媒體監(jiān)督。

　　第三要引入公民、社會(huì)的監(jiān)督，比如環(huán)保組織那些有公益性的機(jī)構(gòu)。其次要在體制內(nèi)制定新的干部評估體系，因?yàn)槲覀冎滥壳罢卫砟芰Φ乃ト跖c干部是如何被評定有很大的關(guān)系，因此今后要考核干部一定引入治理系數(shù)，進(jìn)行綜合考察，并不是看GDP 數(shù)字、招商數(shù)字，而要看教育投入多少，失學(xué)率有多少，當(dāng)?shù)氐呢毨粲卸嗌伲h(huán)保怎么樣，公共衛(wèi)生怎么樣，一定要引入這些體制性的因素，同時(shí)對形象工程要扣分。如果哪一天中央領(lǐng)導(dǎo)到了某地，看到又一個(gè)像天安門城樓的地方，就要提出很大的置疑，為什么這么窮的地方會(huì)建這樣的建筑，并責(zé)成組織干部對當(dāng)?shù)馗刹窟M(jìn)行扣分，改革激勵(lì)機(jī)制，我想采用這樣的辦法對干部進(jìn)行評估肯定會(huì)奏效，但可能周期會(huì)比較長，最終卻會(huì)改變目前的情況。

　　第四要建立政治問責(zé)體制�，F(xiàn)在一個(gè)干部只要不觸犯上級(jí)，他基本就沒有丟官的可能，這種干部往往只會(huì)討好上級(jí)，而不會(huì)討好下級(jí)，一定要讓直接受政府服務(wù)的人民具有對政府提供公共服務(wù)進(jìn)行打分的機(jī)會(huì)，我并不是說一定要引入選舉機(jī)制，在中國目前的情況下這么做存在困難，但還是要引進(jìn)對干部的評議，中國很多地方在搞，如南京，最差的干部不能當(dāng)干部。我想在探討如何改進(jìn)中國政府治理能力方面這是一個(gè)比較好的思路。

　　提問與回答

　　任建明：我對制度經(jīng)濟(jì)學(xué)非常感興趣，對公司治理有一定的了解，裴教授從公司治理比對到政府治理，用一個(gè)非常簡單的框架把我們中國治理的變遷和目前在治理方面存在的問題非常清楚的告訴大家。我個(gè)人從這個(gè)講座里受到的啟發(fā)非常深，過去我們在廉正方面的研究比較多，主要集中在微觀層面上，今天的講座給了我們許多宏觀上的啟發(fā)，對我們的研究是十分有益的。我想問裴教授一個(gè)問題，政府治理和公司治理有許多差別，今天通過您的講座發(fā)現(xiàn)它們之間可以進(jìn)行類比，在對政府績效進(jìn)行研究的過程中，一方面是研究制度改革如何更合理，另一方面也想建立一套指標(biāo)體系來評價(jià)政府，有別于20年來形成的以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的評價(jià)體系，盡管后來也考慮到黨的建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我們也有一些各個(gè)地方政府評估的指標(biāo)體系，這種評價(jià)方式帶來的問題是十分嚴(yán)重的，我想在新的指標(biāo)體系方面得到裴教授更多的指導(dǎo)。

　　裴敏欣：現(xiàn)有的指標(biāo)中有一個(gè)指標(biāo)可以做些調(diào)整，可以作為今后評估各個(gè)省份的系數(shù)，這就是人文發(fā)展指標(biāo)。把人文發(fā)展指標(biāo)根據(jù)地方的GDP 進(jìn)行調(diào)整，可以得出個(gè)治理指標(biāo)，如果它們說窮的地方人文發(fā)展指標(biāo)相對高，就說明這個(gè)地方的治理系數(shù)相對高，這種方法可以推廣到市縣，如果他做假帳，那沒辦法，但如果數(shù)字可信度一定的情況下，我想這是一個(gè)很好的方法�？词澜绺鲊闹卫砟芰�，最能說明問題的是聯(lián)合國的人文發(fā)展指標(biāo)，而不是世界銀行的發(fā)展指標(biāo)。

　　問題：你提到中央政治局是代理人，這有許多問題，如何看待中國的黨政不分。

　　裴敏欣：我并不是把政治局說成代理人。它具有一個(gè)董事會(huì)的性質(zhì)，代理人的體系是整個(gè)官僚體系條條塊塊的代理體系。中國的黨政不分，因此用公司治理這么一個(gè)模式來套政府治理有局限性，因?yàn)樵诠纠餂]有黨和政之分。公司里面，以功能為主，都是管理階層。中國的公司治理有黨政之分，但在經(jīng)典的公司治理理論中是沒有黨政之分的。我想黨政不分還是一個(gè)權(quán)力問題，西方黨歸黨，政歸政，黨控制政權(quán)的唯一途徑是通過人民授予權(quán)力的形式，也就是選舉，在我們沒有選舉的途徑給政府授權(quán)，我們只能處于一個(gè)黨政不分的階段。

　　問題：目前的城鄉(xiāng)差距非常大，在同一地區(qū)當(dāng)農(nóng)民還在為溫飽奮斗時(shí)，城鎮(zhèn)居民卻向小康進(jìn)軍，地方領(lǐng)導(dǎo)人大搞形象工程，在一定程度上也是為了滿足城鎮(zhèn)居民提高生活水平的要求，是否可以將形象工程理解為政府忽略了農(nóng)村的利益，將城市的利益置于首位。

　　裴敏欣：我完全同意這種看法。但這只看到了一個(gè)表面現(xiàn)象，根本原因還是政治權(quán)力的分布。因?yàn)橹袊麄�(gè)的治理機(jī)制中的問責(zé)機(jī)制不是由下而上的，只是對上負(fù)責(zé)。對整個(gè)政權(quán)來講，還是看主要社會(huì)力量，在中國目前的形勢下，由于農(nóng)民本身的特點(diǎn)，農(nóng)民是一個(gè)弱勢群體，即使在毛澤東時(shí)代，農(nóng)民的利益也并沒有得到照顧，由于農(nóng)民居住的比較分散，集體行動(dòng)的能力非常弱。城市居民為什么獲利相對多呢？一方面有城市干部、政府會(huì)為他們提供服務(wù)的主觀動(dòng)機(jī)，但主要的是中國的政府還是更注意到城市的穩(wěn)定，農(nóng)村不穩(wěn)定的地方很多。

　　一旦城市出了事情，政府馬上會(huì)花很大的精力去解決，因?yàn)樵诔鞘性诰S持整個(gè)政局的穩(wěn)定起了關(guān)鍵的作用。

　　問題：您如何評價(jià)美國議會(huì)監(jiān)督和我國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)督。

　　裴敏欣：我想最大的差別是美國的議會(huì)是選出來的，而中國的人大常委會(huì)目前還不是選出來的，雖然人大是通過間接選舉產(chǎn)生的。選出來和不選出來，他的權(quán)力來源和基礎(chǔ)完全不一樣，在美國很明顯可以看到，一個(gè)議員可以讓總統(tǒng)很難堪，總統(tǒng)要通過一個(gè)法案，還要打電話給議員請他支持，在我們看來是不可思議的，議員可以對總統(tǒng)說不，因?yàn)樽h員并不是總統(tǒng)任命的，參議員每隔6年要到自己州的選民那里去說我為你們做了什么？甚至可以把和總統(tǒng)的抗?fàn)幾鳛樽约哼x舉的資本，說我是為你們說話，而并不是聽總統(tǒng)的話行事。中國目前，人大理論上有監(jiān)督的權(quán)利，有憲法的權(quán)利，但是由于人大常委會(huì)、人大代表沒有獨(dú)立的權(quán)力基礎(chǔ)，那么在體系內(nèi)部進(jìn)行權(quán)力沖突和平衡時(shí)，他往往是弱者，中國的人大是行政部門提名的，所以他不可能有獨(dú)立性。

　　胡鞍鋼：我去年提出來人大改革的問題，人大變成了黨政干部，特別是高級(jí)干部的出口，1982年的時(shí)候，副部級(jí)是60歲退休，正部級(jí)是65歲退休，實(shí)際上在鄧小平時(shí)代已經(jīng)這么做了，但后來我估計(jì)是政治上妥協(xié)，65歲就換個(gè)位置，去人大了。第二個(gè)因素是，《選舉法》規(guī)定，農(nóng)村人口是96萬人選舉一個(gè)名額，城市人口是24萬人選舉一個(gè)代表，是1比4的比例，像這種情況從憲法上看是民主的，但是我們把他理解為是理論上的，所以改革的目的是把理論變成現(xiàn)實(shí)的。

　　裴敏欣：在西方發(fā)達(dá)國家，為什么農(nóng)民是獲益者呢？這完全是跟它們的政治體制有關(guān)的，在日本，農(nóng)民的一票等于城市居民的三票，這就是為什么日本的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格這么高。在美國，小州大多是農(nóng)業(yè)州，它們得到許多政府的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，完全是因?yàn)槠洮F(xiàn)在的體制。即使是小州100萬的人口，也有兩個(gè)參議員，在加州3000多萬人口，也只是兩個(gè)參議員，因此美國通過憲法體制的安排保障了小州的利益，當(dāng)然這憲法是200多年前制定的，但小州恰好是農(nóng)業(yè)州，這是一個(gè)巧合問題。中國今后真正要解決農(nóng)村得不到足夠的公益品，農(nóng)民的利益得不到保障，我看思路不僅是從政策上調(diào)整，還主要是從政治體制上進(jìn)行調(diào)整，我講到人大，在中國搞全國人大的直接選舉，恐怕難度比較大，地方的治理是更大的問題，在地方搞縣人大委員的直接選舉，北京以前曾經(jīng)搞的海淀區(qū)人大直接選舉，在技術(shù)上完全是能行得通的，今后中國要搞民主改革方面的試驗(yàn)，這是值得考慮的一條途徑。

　　問題：加強(qiáng)橫向監(jiān)督，加強(qiáng)地方權(quán)利，無疑會(huì)加強(qiáng)地方的權(quán)力，這可能在中央與地方的關(guān)系上引發(fā)2000多年以來最大的變動(dòng)，請問這種變動(dòng)的成本會(huì)有多高？

　　裴敏欣：這的確是一個(gè)革命性的變動(dòng)，中國幾千年來改革遇到的最大問題就是大一統(tǒng)的問題，像一個(gè)房子的地基形成了，要改變結(jié)構(gòu)，成本非常高，特別是在中國這種情況下，這種風(fēng)險(xiǎn)的確存在，而且還很大，其他大一統(tǒng)的國家，一旦要分權(quán)，很可能會(huì)經(jīng)受巨大的震蕩，甚至?xí)迮_(tái)，比如前蘇聯(lián)。在中國問題上，如何走出這個(gè)兩難處境？第一是現(xiàn)有的機(jī)制肯定會(huì)影響中國今后的現(xiàn)代化，但另一方面如果引入一個(gè)從理論上來看比較行得通的機(jī)制，成本肯定很大，特別是轉(zhuǎn)型代價(jià)很高，不做不行，做也不行。根據(jù)前蘇聯(lián)垮臺(tái)，我們吸取教訓(xùn)，應(yīng)該從下而上，從上而下，把中間暫時(shí)穩(wěn)住，由下而上到了縣市這一級(jí)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　基本上不會(huì)出現(xiàn)國家分裂，因?yàn)榭h市這一級(jí)還是相對小的行政級(jí)，開放到省、直轄市一級(jí)要十分謹(jǐn)慎，前蘇聯(lián)的問題是中央一層領(lǐng)導(dǎo)人的合法地位沒有得到確認(rèn)之前，就超前地給共和國一級(jí)選舉權(quán)，形成了地方議會(huì)和主要行政長官都有了民主合法地位，同時(shí)戈?duì)柊蛦谭虿皇且粋�(gè)直接選出的，沒有獨(dú)立的合法地位，所以葉利欽可以開個(gè)會(huì)就把他架空。中國今后應(yīng)該走的模式，先促進(jìn)地方人民代表大會(huì)選舉，但到省一級(jí)要特別謹(jǐn)慎，如果要進(jìn)一步推廣民主化，應(yīng)該利用共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的優(yōu)勢，在全國選國家主席，我可以斷定，如果胡錦濤出來競選國家主席，肯定高票當(dāng)選，這毫無疑問，因?yàn)闆]有任何一個(gè)政治組織和領(lǐng)袖任務(wù)可以和執(zhí)政黨的資源，特別是知名度、媒體資源相比。如果說采取這個(gè)模式，在中央層先搞，使中央政府得到強(qiáng)烈的民意基礎(chǔ)，合法地位，同時(shí)在基層搞由下而上的民主，在中間緩慢，可以避免形成中央地方矛盾激化的情況。

　　問題：分散的處于劣勢的農(nóng)村農(nóng)民有什么方法可以獲得政府的主動(dòng)關(guān)注，中國現(xiàn)行的選舉方式是否可以使農(nóng)民的力量可以得到體現(xiàn)。

　　裴敏欣：目前農(nóng)民不能通過現(xiàn)有的政治機(jī)制參與來保護(hù)自己的利益，現(xiàn)在關(guān)于農(nóng)村問題的討論也很多，究竟是去鄉(xiāng)、去鎮(zhèn)這種討論很多，我想思路一定要很清楚，農(nóng)民最主要的問題是農(nóng)民的政治權(quán)利問題，近年來也搞了許多鄉(xiāng)村民主選舉，特別是村委會(huì)選舉，我的理解是他所得到的成果并不是很明顯，我想今后要搞的還是鄉(xiāng)一級(jí)的直接選舉，把農(nóng)民引入更大范圍的參與，另外要把農(nóng)民組織起來，成立農(nóng)民民間組織，使他們有集體行動(dòng)能力，否則會(huì)把農(nóng)民逼上兩條路，一條是有組織的反抗政府，這很危險(xiǎn)，第二條是移民之路，農(nóng)民也會(huì)用腳投票，他們不再住農(nóng)村，而是蜂擁到北京、上海、深圳。他們畢竟是中國公民，不可能用建立柏林墻的機(jī)制把自己的公民擋在外面，如果農(nóng)村的治理得不到改善，我想在5年10年后會(huì)看到幾千萬農(nóng)民的流動(dòng)。中國的農(nóng)民是最善良的，看他們平時(shí)享受的待遇，我們都覺得很內(nèi)疚。實(shí)際上他們還是有弱者的武器，由此帶來的政府治代價(jià)將很大。

　　胡鞍鋼：恐怕用腳投票也有問題，在東莞，鎮(zhèn)上有3萬注冊人口，但實(shí)際上有50萬，但他們被排斥在選舉之外，而且社區(qū)服務(wù)、公共服務(wù)也不一樣，這也涉及到今后是按注冊人口，還是按實(shí)際人口，在美國只要在區(qū)內(nèi)一租房子，就能獲取相關(guān)的公共服務(wù)。

　　裴敏欣：這里還涉及到一個(gè)觀念轉(zhuǎn)變問題，中國城市居民對農(nóng)村有歧視的看法，但目前這種歧視最終的結(jié)果是兩敗俱傷，一個(gè)很簡單的例子，農(nóng)村來的移民，得不到公共服務(wù)，小孩不能上學(xué)，這些孩子以后可能會(huì)犯罪，肯定會(huì)影響到城鎮(zhèn)居民，如果城鎮(zhèn)居民理性、現(xiàn)實(shí)、長遠(yuǎn)地接受這個(gè)問題，就會(huì)說這樣做對自己有害，他們會(huì)通過自己的力量去影響政府，來改變目前的局面。

　　版權(quán)信息：本文版權(quán)為卡內(nèi)基國際和平基金會(huì)所有。

　　作者簡介：裴敏欣（Minxin Pei）是卡內(nèi)基國際和平基金會(huì)中國項(xiàng)目的主任和高級(jí)研究員。

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