近年來(lái)大中城市市轄區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整事項(xiàng)增多，成為縣以上行政區(qū)劃調(diào)整變更的主要內(nèi)容，三年來(lái)國(guó)家共計(jì)審批縣以上行政區(qū)劃調(diào)整變更事項(xiàng)130余件，其中大中城市市轄區(qū)的調(diào)整變更事項(xiàng)80余件，接近占總數(shù)的三分之二。另外，目前各省上報(bào)待批的行政區(qū)劃調(diào)整事項(xiàng)還有20件，其中18件是大中城市市轄區(qū)調(diào)整事項(xiàng)。加上這些待辦件，比例超過(guò)了三分之二。由此可見(jiàn)大中城市市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整是當(dāng)前縣以上行政區(qū)劃調(diào)整的重點(diǎn)，認(rèn)真研究分析這些行政區(qū)劃調(diào)整變更事項(xiàng)，對(duì)于做好今后的行政區(qū)劃調(diào)整工作具有重要的參考價(jià)值。

　　一、調(diào)整變更的簡(jiǎn)要情況

　　目前縣以上行政區(qū)劃調(diào)整變更事項(xiàng)主要包括大中城市的市轄區(qū)調(diào)整、撤地設(shè)市、政府駐地遷移、政區(qū)更名等內(nèi)容，其中市轄區(qū)調(diào)整和撤地設(shè)市事項(xiàng)占了90%以上。大中城市市轄區(qū)調(diào)整多數(shù)在東中部省份，撤地設(shè)市完全集中在西部地區(qū)，反映了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡的特點(diǎn)。大中城市的市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整事項(xiàng)最多，調(diào)整的形式和內(nèi)容概括起來(lái)大約可分為三種類(lèi)型。

　　一是打破郊區(qū)包圍城區(qū)格局的調(diào)整。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，為保證大中城市的農(nóng)副產(chǎn)品供給，許多大中城市都設(shè)有郊區(qū)，郊區(qū)的地域范圍一般是在城區(qū)四周。但經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展，城區(qū)人口增加多了，城區(qū)建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大了，城市發(fā)展的地域空間被郊區(qū)以封閉型或半封閉型的形式包圍著，中心城區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展受到束縛，因而不得不撤銷(xiāo)郊區(qū)，把郊區(qū)的地域相對(duì)均勻地劃分給各個(gè)城區(qū)。這種類(lèi)型的調(diào)整中最成功的典型有：內(nèi)蒙古呼和浩特市郊區(qū)的調(diào)整、河南洛陽(yáng)市郊區(qū)的調(diào)整、安徽合肥市郊區(qū)的調(diào)整、廣西南寧市郊區(qū)和柳州市郊區(qū)的調(diào)整等。其中南寧和柳州的調(diào)整最值得推崇，既科學(xué)合理地重新劃分了市轄區(qū)，又精減了兩個(gè)縣級(jí)建制。

　　二是解決城區(qū)布局劃分不合理問(wèn)題的調(diào)整。由于歷史原因有些城市市轄區(qū)的劃分不很合理，有的區(qū)面積過(guò)大，有的區(qū)面積過(guò)小，而且布局犬牙交錯(cuò)，不利于城市建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃和城市管理，隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理任務(wù)的進(jìn)一步加重，矛盾和問(wèn)題越來(lái)越突出，不得不對(duì)原有行政區(qū)劃進(jìn)行必要的調(diào)整，或撤并規(guī)模過(guò)小的市轄區(qū)，或重新合理劃分各市轄區(qū)地域面積。這種類(lèi)型的調(diào)整中最成功的典型有：上海市黃浦區(qū)與南市區(qū)的合并、浙江溫州市區(qū)的調(diào)整、遼寧阜新市區(qū)的調(diào)整以及正在辦理中的廈門(mén)市市區(qū)的調(diào)整等。其中上海和廈門(mén)是減少建制的調(diào)整。上海市黃浦區(qū)、南市區(qū)合并前兩區(qū)面積都很小，黃浦區(qū)只有8平方公里，南市區(qū)只有4平方公里，兩區(qū)緊密相連，共計(jì)人口68萬(wàn)，與其它城區(qū)相比，規(guī)模過(guò)小，發(fā)展空間擁擠，管理成本偏高。2000年上海市將兩區(qū)合并，設(shè)立新的黃浦區(qū)，減少了一個(gè)地級(jí)建制。廈門(mén)市現(xiàn)設(shè)有七個(gè)市轄區(qū)，面積大小懸殊過(guò)大，最大的市轄區(qū)有1000多平方公里，最小的市轄區(qū)不足兩平方公里、人口不足兩萬(wàn)。最近福建省決定對(duì)廈門(mén)市行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整，撤并過(guò)小的市轄區(qū)，調(diào)小過(guò)大的市轄區(qū)，裁減一個(gè)副廳級(jí)建制。

　　三是撤縣（市）設(shè)立市轄區(qū)的調(diào)整。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市區(qū)人口的日益增多，有些大中城市的城區(qū)發(fā)展空間明顯不足，進(jìn)一步發(fā)展時(shí)受制于周邊的縣（市），或者與周邊的縣（市）在經(jīng)濟(jì)布局和市政建設(shè)上出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)雷同、重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)資源的問(wèn)題，市縣矛盾或大市與小市矛盾日益加劇。在市縣同城的地方，市縣矛盾更為突出，因而不得不撤縣（市）設(shè)立市轄區(qū)。這種類(lèi)型的調(diào)整中最為成功的典型有：廣東省撤番禺市和花都市設(shè)廣州市番禺區(qū)和花都區(qū)，撤南海市和順德市設(shè)佛山市南海區(qū)和順德區(qū)；
浙江省撤蕭山市和余杭市設(shè)杭州市蕭山區(qū)和余杭區(qū)，撤鄞縣設(shè)寧波市鄞州區(qū)，撤金華縣設(shè)金華市金東區(qū)；
江蘇省撤江寧縣設(shè)南京市江寧區(qū)、撤南京市浦口區(qū)和江浦縣設(shè)新的南京市浦口區(qū)、撤南京市大廠區(qū)和六合縣設(shè)新的南京市六合區(qū)、撤錫山市設(shè)無(wú)錫市錫山區(qū)、撤丹徒縣設(shè)鎮(zhèn)江市丹徒區(qū)。這些調(diào)整中最值得推崇的是江蘇南京市的浦口區(qū)與江浦縣、大廠區(qū)與六合縣的區(qū)縣合并、撤二設(shè)一，既科學(xué)合理地調(diào)整了行政區(qū)劃，又精減了兩個(gè)縣級(jí)建制。

　　除上述三種形式的市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整外，還有少數(shù)幾個(gè)市轄區(qū)一分為二或以開(kāi)發(fā)區(qū)為基礎(chǔ)設(shè)立新的市轄區(qū)的調(diào)整，因?qū)�這類(lèi)增加建制的調(diào)整實(shí)行嚴(yán)格控制的政策，三年只批了四件。

　　二、調(diào)整變更增多的主要原因

　　近三年來(lái)縣以上行政區(qū)劃調(diào)整變更事項(xiàng)三分之二以上是大中城市市轄區(qū)調(diào)整，比前幾年明顯增多。為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況呢？主要原因有三個(gè)方面，一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是城市化進(jìn)程加快的結(jié)果，二是原有市區(qū)行政區(qū)劃設(shè)置不合理，三是我國(guó)行政體制特點(diǎn)的影響。

　　（一）城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快對(duì)現(xiàn)行行政區(qū)劃設(shè)置提出了新的任務(wù)和要求。改革開(kāi)放以來(lái)由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，我國(guó)城市化進(jìn)程日益加快，特別是近幾年隨著城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度和農(nóng)民進(jìn)城政策的進(jìn)一步放開(kāi)，城市化速度明顯加快，城鎮(zhèn)人口大幅度增加，到去年底城鎮(zhèn)總?cè)丝诒雀母镩_(kāi)放初期接近增加了兩倍，由1.72億增加到5億多，全國(guó)城市化水平達(dá)到39.1%.特別是大中城市人口增長(zhǎng)速度更快一些，城市規(guī)模成倍擴(kuò)大。雖然過(guò)去我們一直倡導(dǎo)嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，但實(shí)際上并沒(méi)有控制住，過(guò)去20年大中城市人口增長(zhǎng)速度大大快于小城市和小城鎮(zhèn)。據(jù)第五次人口普查數(shù)據(jù)，大中城市的人口增長(zhǎng)速度是城鎮(zhèn)人口平均增長(zhǎng)速度的一倍以上，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)勁的廣州、深圳、溫州等城市人口，增長(zhǎng)率位居全國(guó)城市榜首，北京、上海等特大城市雖然采取了嚴(yán)厲的控制人口增長(zhǎng)政策，但增長(zhǎng)率仍高于全國(guó)城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)的平均水平。根據(jù)城市化一般規(guī)律，在城市化快速發(fā)展階段，一個(gè)城市人口增長(zhǎng)的速度是與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r越好，城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)速度越快，因?yàn)樵谶@里人們可以找到更多的就業(yè)崗位，可以創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)收益，這里的投資回報(bào)率比小城市和小城鎮(zhèn)要好得多。正是由于在這些方面的原因，無(wú)論是農(nóng)民還是小城鎮(zhèn)或小城市的人們都愿意流向大中城市。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，二十世紀(jì)九十年代以來(lái)從農(nóng)村轉(zhuǎn)移進(jìn)城鎮(zhèn)的勞動(dòng)力共有9948萬(wàn)人，其中到城市的累計(jì)有6233萬(wàn)人，到小城鎮(zhèn)的3715萬(wàn)人。江蘇省從1980－1999年城鎮(zhèn)人口增加了1618.31萬(wàn)人，其中小城鎮(zhèn)人口增加了568.88萬(wàn)人，占35.15%.（[1]）這就是說(shuō)，全國(guó)農(nóng)村轉(zhuǎn)移進(jìn)城的農(nóng)民中約有三分之二到城市，只有三分之一到小城鎮(zhèn)，即使小城鎮(zhèn)發(fā)達(dá)的江浙地區(qū)也是如此。而在各類(lèi)城市中又以地級(jí)以上城市的人口機(jī)械增長(zhǎng)速度最快，從近五年來(lái)全國(guó)人口遷移情況統(tǒng)計(jì)數(shù)字看，地級(jí)以上城市人口遷入率最高，平均凈遷入率在千分之八以上，而縣級(jí)市的凈遷入率不足千分之二[2].城市人口大量增加了，城區(qū)規(guī)模成倍擴(kuò)大了，原有地域空間和行政區(qū)劃格局必然會(huì)在一定程度上束縛著城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，因而不得不調(diào)整行政區(qū)劃、拓寬地域空間。所以今年《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)21世紀(jì)初可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》中明確指出，要適時(shí)、科學(xué)、穩(wěn)妥地調(diào)整行政區(qū)劃設(shè)置，構(gòu)建適應(yīng)我國(guó)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的體制框架。城市規(guī)模越大，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)越繁榮，社會(huì)生活越豐富，城市管理和服務(wù)的任務(wù)就越重，行政區(qū)劃設(shè)置與城市管理任務(wù)相適應(yīng)的要求也越緊迫，正因?yàn)槿绱私�三年�?lái)大中城市市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整事項(xiàng)主要集中在東部沿海地區(qū)，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、大中城市集中的江浙粵閩四省和京滬津三大直轄市。

　　（二）由于歷史原因我國(guó)許多大中城市原有市區(qū)行政區(qū)劃格局不能適應(yīng)新形勢(shì)的要求。主要是由兩個(gè)方面原因造成的，一是切塊設(shè)市模式造成的，二是改革開(kāi)放前行政區(qū)劃管理不規(guī)范造成的。我國(guó)今天的大中城市是由過(guò)去的中小城市發(fā)展而來(lái)的，在建市之初，很多城市的市區(qū)就是某個(gè)縣城或地區(qū)行政公署駐地，地域空間很小，這是我國(guó)早期設(shè)立的大中城市市轄區(qū)建制的共同特征。自上個(gè)世紀(jì)二十年代開(kāi)始設(shè)立市建制以來(lái)，直到八十年代初期，我國(guó)的設(shè)市模式都是這種切塊設(shè)市的模式，大多是將歷史上的州府駐地即后來(lái)的省政府和地區(qū)行署駐地的一小塊地域劃出來(lái)設(shè)市，駐地所在的縣仍然保留。由于歷史上的州府或行署駐地同時(shí)也是縣城駐地，因而設(shè)市后就出現(xiàn)了市縣同城的局面，有的縣城雖然從市區(qū)搬遷出去了，但市區(qū)只有一小塊，仍然被廣闊的縣域封閉或半封閉地包圍著，如：番禺市（即原番禺縣）包圍廣州市，歷史上先有番禺后有廣州，廣州是在番禺的地域上發(fā)展起來(lái)的；
南海市（即原南�？h）包圍佛山市，佛山市區(qū)原是南海縣的一個(gè)鎮(zhèn)，后切塊設(shè)市并逐步發(fā)展成地級(jí)市，管轄南海縣；
余杭市（即原余杭縣）和蕭山市（即原蕭山縣）包圍杭州市，先有余杭后有杭州，杭州城是在余杭縣的地域上發(fā)展起來(lái)的，紹興縣包圍紹興市，先有紹興縣后有紹興市，紹興市的市區(qū)原是在紹興縣城的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的；
鄞縣包圍寧波市區(qū)，先有鄞縣后有寧波市，寧波市區(qū)是在鄞縣縣城基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的；
吳縣市（即原吳縣）包圍著蘇州市，蘇州城的四周都是吳縣的地域；
錫山市（即原無(wú)錫縣）包圍無(wú)錫市，先有無(wú)錫縣后有無(wú)錫市，無(wú)錫市是在無(wú)錫縣城的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的；
江寧縣包圍著南京市，先有江寧縣后有南京城，南京市是在江寧縣的地域上發(fā)展起來(lái)的；
長(zhǎng)沙縣包圍長(zhǎng)沙市，先有長(zhǎng)沙縣后有長(zhǎng)沙市，市縣同駐一地。如此等等，不一而足。概括地講，改革開(kāi)放以前設(shè)立的地級(jí)市，包括一些省會(huì)城市，大多存在這個(gè)問(wèn)題。這些城市的進(jìn)一步發(fā)展受到行政區(qū)劃體制的制約時(shí)，自然就要求改變這種歷史上形成的行政區(qū)劃格局。所以國(guó)家“十五”計(jì)劃《城鎮(zhèn)化發(fā)展重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》對(duì)大中城市市區(qū)行政區(qū)劃問(wèn)題，有針對(duì)性地提出了明確而具體的要求，要“理順城市中心區(qū)和城市邊緣區(qū)行政區(qū)劃體制。對(duì)市縣同駐一地的要調(diào)整行政區(qū)劃�！�

　　另外，改革開(kāi)放前行政區(qū)劃管理不規(guī)范、不科學(xué)也是造成大中城市市區(qū)行政區(qū)劃格局不適應(yīng)新形勢(shì)要求的重要原因。建國(guó)初期大中城市的市轄區(qū)設(shè)置不需經(jīng)中央政府批準(zhǔn)，也沒(méi)有具體標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)市設(shè)多少個(gè)市轄區(qū)，市轄區(qū)的面積應(yīng)該多大，都由各市自己確定，這樣就導(dǎo)致有的城市市轄區(qū)設(shè)得過(guò)多，有的城市設(shè)得偏少，有些人口規(guī)模相近的城市，市轄區(qū)的數(shù)量相差一倍以上。1955年6月頒布實(shí)施的《國(guó)務(wù)院關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》規(guī)定：市的郊區(qū)不宜過(guò)大；
市轄區(qū)和鎮(zhèn)的建制的設(shè)置和變更由省人民委員會(huì)、自治區(qū)自治機(jī)關(guān)自行決定。這兩條規(guī)定對(duì)以后大中城市市區(qū)行政區(qū)劃設(shè)置的格局影響很大。特別是“文化大革命”期間，各地行政區(qū)劃設(shè)置更加混亂。市轄區(qū)的設(shè)置更是非常隨意，有的城市一會(huì)設(shè)立東、西、南、北區(qū)，一會(huì)改為一、二、三、四、五、六區(qū)，尤其是在各市轄區(qū)布局上，沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，規(guī)模大小懸殊、地域犬牙交錯(cuò)、一個(gè)礦點(diǎn)設(shè)一個(gè)區(qū)等等問(wèn)題很多城市普遍存在，給城市規(guī)劃、建設(shè)和管理留下了很多隱患。改革開(kāi)放以后所有縣級(jí)以上行政區(qū)劃建制調(diào)整變更的審批權(quán)收歸國(guó)務(wù)院了，包括市轄區(qū)在內(nèi)的縣級(jí)以上行政區(qū)劃設(shè)置逐步規(guī)范，但郊區(qū)包圍城區(qū)、市轄區(qū)設(shè)置混亂等歷史遺留問(wèn)題沒(méi)有徹底解決，隨著城市規(guī)模的成倍擴(kuò)大，矛盾越來(lái)越突出，現(xiàn)在不得不進(jìn)行必要的調(diào)整。這是近年來(lái)大中城市市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整事項(xiàng)增多的又一個(gè)重要原因。

　�。ㄈ�）現(xiàn)行行政體制對(duì)市轄區(qū)的調(diào)整也有很大影響。我國(guó)是單一制國(guó)家，不同級(jí)別、不同類(lèi)別的行政建制享有不同的管理職權(quán)，有的問(wèn)題只能通過(guò)行政手段解決，有的問(wèn)題則是通過(guò)行政手段解決比通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段來(lái)解決更有效益。這一點(diǎn)與地方自治制不一樣。比如市縣同城和縣包圍市的矛盾，在地方自治體制下通過(guò)協(xié)商機(jī)制就可以比較好的解決，但在單一制體制下通過(guò)行政區(qū)劃手段來(lái)解決更容易一些，也更有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。而且目前我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不完善，通過(guò)協(xié)商機(jī)制解決市縣矛盾的難度更大，因此通過(guò)調(diào)整行政區(qū)劃來(lái)解決市縣矛盾或大市與小市矛盾，既是一個(gè)不得已而為之辦法，也是一個(gè)較為可行的辦法。

　　以上是近年來(lái)大中城市市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整事項(xiàng)增多的主要原因。除此之外，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的行政區(qū)劃格局不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的需要也是一個(gè)重要原因。

　　三、調(diào)整變更中的不足之處

　　從近幾年大中城市市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整的動(dòng)因、調(diào)整的方案及調(diào)整后的效果看，總體上看調(diào)整是必要的，絕大多數(shù)調(diào)整方案是好的，調(diào)整后的效果也是明顯的，從行政區(qū)劃上解決了束縛生產(chǎn)力發(fā)展的體制問(wèn)題，促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是極大地促進(jìn)了中心城市的發(fā)展。據(jù)有關(guān)資料顯示，廣州、南京、蘇州、無(wú)錫、杭州、寧波、溫州等城市區(qū)劃調(diào)整后，減少了內(nèi)耗，整合了資源，強(qiáng)化了合力，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是市政建設(shè)都呈現(xiàn)出良好的勢(shì)頭，當(dāng)?shù)仄毡榉从承姓�區(qū)劃調(diào)整效果很好。但近幾年大中城市市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整中也存在一些問(wèn)題，在今后的行政區(qū)劃調(diào)整中應(yīng)該引起進(jìn)一步重視和注意。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　一是有的地方行政區(qū)劃調(diào)整的整體規(guī)劃工作做得不夠好，有的調(diào)整事項(xiàng)基本是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，沒(méi)有從長(zhǎng)遠(yuǎn)、從全局上去考慮某項(xiàng)行政區(qū)劃調(diào)整。如有的市在調(diào)整規(guī)模過(guò)大的城郊市轄區(qū)時(shí)沒(méi)有統(tǒng)籌考慮中心城區(qū)市轄區(qū)面積過(guò)小的問(wèn)題，區(qū)劃調(diào)整后有的中心城區(qū)的市轄區(qū)仍然只有幾平方公里或十幾平方公里的面積，這些市轄區(qū)的發(fā)展空間過(guò)小的問(wèn)題仍然沒(méi)有得到解決，準(zhǔn)備過(guò)兩年再次對(duì)市區(qū)行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整。再如有的市三年搞兩次行政區(qū)劃調(diào)整，一會(huì)撤郊區(qū)，一會(huì)撤縣，一會(huì)進(jìn)行市轄區(qū)更名，這樣或多或少地影響了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的穩(wěn)定。因此，今后行政區(qū)劃調(diào)整一定要著眼全局，整體規(guī)劃，通盤(pán)考慮全省大中小城市及各大中城市市轄區(qū)的科學(xué)設(shè)置，而不能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，調(diào)整方案要有前瞻性和全局性，使區(qū)劃調(diào)整既能解決當(dāng)前的突出矛盾，又能適應(yīng)較長(zhǎng)時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。從各地調(diào)整事項(xiàng)比較看，上海、江蘇、浙江、廣東、廣西等�。▍^(qū)）較好地做到了這一點(diǎn)。南京、無(wú)錫、溫州、汕頭、梅州、江門(mén)、南寧、柳州等大中城市的行政區(qū)劃調(diào)整，不是簡(jiǎn)單地撤縣（市）設(shè)區(qū)或撤并郊區(qū)，而是在撤縣（市）設(shè)區(qū)或撤并郊區(qū)的同時(shí)對(duì)中心城區(qū)劃分不合理的地方進(jìn)行了調(diào)整，統(tǒng)籌整個(gè)市區(qū)地域重新劃分各市轄區(qū)的范圍，從而為各個(gè)市轄區(qū)提供了可供較長(zhǎng)時(shí)期發(fā)展的空間，可以適應(yīng)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。從各地成功的經(jīng)驗(yàn)看，有利于市區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的比較好的市轄區(qū)結(jié)構(gòu)模式是扇形放射式。過(guò)去很多城市市區(qū)設(shè)置多采用同心圓模式，即中心區(qū)、次中心區(qū)和郊區(qū)包圍城區(qū)模式。實(shí)踐證明這種模式不利于城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和發(fā)展，也不利于各區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)。相對(duì)于同心圓模式而言，扇形放射模式更好，各市轄區(qū)既有中心城區(qū)，也有外圍郊區(qū)，都有可以進(jìn)一步向外發(fā)展的空間。

　　二是市轄區(qū)調(diào)整沒(méi)有具體標(biāo)準(zhǔn)，不利于精減市轄區(qū)數(shù)量，也不利于科學(xué)合理地設(shè)置市轄區(qū)。一般而言，各地上報(bào)申請(qǐng)調(diào)整市轄區(qū)的事項(xiàng)，絕大多數(shù)都是經(jīng)過(guò)反復(fù)慎重研究的，都有其合理性。但橫向比較起來(lái)，有的地方市轄區(qū)規(guī)模偏小。特別是由于改革開(kāi)放前市轄區(qū)設(shè)置由各省（自治區(qū)）自行審批，導(dǎo)致有些中等城市的市轄區(qū)數(shù)量太多，一個(gè)幾十萬(wàn)人口的城市設(shè)了幾個(gè)市轄區(qū)，最多的設(shè)了十幾個(gè)市轄區(qū)，平均一個(gè)市轄區(qū)只有幾萬(wàn)人。由于沒(méi)有市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)歷史上規(guī)模過(guò)小的市轄區(qū)進(jìn)行撤并就沒(méi)有過(guò)硬的法定依據(jù)，因而在審批各地上報(bào)的行政區(qū)劃調(diào)整事項(xiàng)時(shí)，對(duì)原有規(guī)模過(guò)小的市轄區(qū)只得仍然按照市里的意見(jiàn)繼續(xù)保留。因此，為了進(jìn)一步規(guī)范市轄區(qū)的調(diào)整，科學(xué)合理地設(shè)置市轄區(qū)，有必要制定實(shí)施市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。

　　三是在大城市市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整中確有個(gè)別地方追求機(jī)構(gòu)升格、干部升級(jí)的問(wèn)題。一般而言，由于直轄市的市轄區(qū)相當(dāng)于正地級(jí)建制，而所轄縣大多數(shù)享受副地級(jí)待遇，因此撤縣設(shè)區(qū)后，無(wú)論是機(jī)構(gòu)的等級(jí)還是干部的職級(jí)都升了半格。副省級(jí)城市的市轄區(qū)一般享受副地級(jí)待遇，而所轄縣則仍是正處級(jí)，縣改區(qū)后機(jī)構(gòu)和干部也會(huì)升半格。不過(guò)，目前無(wú)論是直轄市的縣還是副省級(jí)市的縣，大多已經(jīng)機(jī)構(gòu)高設(shè)、干部高配，特別是主要縣領(lǐng)導(dǎo)與區(qū)領(lǐng)導(dǎo)可以平行交流。縣改區(qū)后，機(jī)構(gòu)升格和干部升級(jí)問(wèn)題主要體現(xiàn)在縣副職領(lǐng)導(dǎo)和各局委辦機(jī)構(gòu)及其干部身上。由于有這方面的利益驅(qū)動(dòng)，在近年的直轄市和副省級(jí)市的撤縣設(shè)區(qū)中，確實(shí)有個(gè)別可改可不改的縣或城市化水平不高的縣也改區(qū)了。

　　四是少數(shù)大中城市把調(diào)整行政區(qū)劃作為解決市縣矛盾或大市與小市矛盾的主要措施甚至唯一措施，過(guò)于依賴(lài)通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整來(lái)解決跨行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和市政建設(shè)中出現(xiàn)的問(wèn)題，而沒(méi)有從轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)管理方式以及調(diào)節(jié)工作關(guān)系等方面去努力，從而導(dǎo)致頻繁調(diào)整行政區(qū)劃的問(wèn)題。如前文所述，調(diào)整行政區(qū)劃是在現(xiàn)行行政體制下解決跨行政區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)矛盾的一種不得已而為之的辦法，但不是唯一辦法，更不是全部辦法。從行政體制創(chuàng)新的根本要求出發(fā)，解決跨行政區(qū)城市建設(shè)和管理中出現(xiàn)的矛盾和問(wèn)題，更重要的是要轉(zhuǎn)變政府管理職能，改進(jìn)行政管理和公共服務(wù)的機(jī)制和方式，更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和協(xié)商機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)市縣矛盾，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

　　四、需要進(jìn)一步深入研究的幾個(gè)重要問(wèn)題

　　今后十幾年是中國(guó)城市化速度最快、規(guī)模最大的時(shí)期，大中城市市區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整變更仍是行政區(qū)劃工作的一個(gè)重點(diǎn)，如何科學(xué)合理地調(diào)整好大中城市市區(qū)行政區(qū)劃是行政區(qū)劃工作的一個(gè)重大課題，更是事關(guān)一個(gè)個(gè)大中城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大體制變更問(wèn)題。國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志最近深刻指出，行政區(qū)劃調(diào)整好了，是投入最少、見(jiàn)效最快的改革。在大中城市市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整方面，當(dāng)前特別需要進(jìn)一步深入研究解決好以下幾個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。

　　（一）如何對(duì)待縣（縣級(jí)市）改區(qū)的問(wèn)題�？h（市）改區(qū)是近幾年行政區(qū)劃調(diào)整變更的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題，總體上看改區(qū)后的效果是好的，但也存在一些問(wèn)題，突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是大面積農(nóng)區(qū)戴上了市區(qū)的帽子，在一定程度上存在假性城市化問(wèn)題；
二是由于部分縣改區(qū)后機(jī)構(gòu)升格和干部升職，在一定程度上增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此去年6月，國(guó)務(wù)院決定暫停一段時(shí)間的縣（市）改區(qū)審批工作。應(yīng)該說(shuō)，這對(duì)于控制少數(shù)地方縣（市）改區(qū)過(guò)多過(guò)亂的勢(shì)頭是有利的。但從一些要求縣改區(qū)的地方實(shí)際情況看，有的大中城市市區(qū)面積確實(shí)過(guò)小，特別是市縣同城的地方，城區(qū)沒(méi)有進(jìn)一步發(fā)展的空間，中心城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受到了嚴(yán)重的束縛。如果將市區(qū)周邊縣（縣級(jí)市）的地域劃一部分給市區(qū)，市區(qū)面積自然就擴(kuò)大了，但同時(shí)會(huì)帶來(lái)兩個(gè)問(wèn)題：其一，某個(gè)縣臨近市區(qū)的地方一般都是“肥肉”，常常是全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最好的地方，一旦劃給市區(qū)，縣域經(jīng)濟(jì)將大大削弱，縣的發(fā)展將會(huì)很困難；
如果是市縣同城，還有個(gè)縣城搬遷問(wèn)題，還得增加一筆財(cái)政開(kāi)支；
其二，從縣里劃出部分地域給市區(qū)后，市區(qū)的地域和人口都增加了，常常不得不要求增設(shè)新的市轄區(qū)，從而就會(huì)整建制地增加機(jī)構(gòu)編制。所以在大中城市的市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整模式中，與部分分割縣的地域形式相比，整縣改區(qū)還更有利一點(diǎn)。特別是地級(jí)市的縣改區(qū)，縣或縣級(jí)市改區(qū)后既沒(méi)有機(jī)構(gòu)升格的問(wèn)題，也沒(méi)有干部升職的問(wèn)題，改區(qū)前后都是縣處級(jí)，而且一般而言，縣的自主權(quán)比市轄區(qū)還要大，之所以要縣改區(qū)，完全是為了中心城市發(fā)展的需要。所以對(duì)縣（市）改區(qū)問(wèn)題如何科學(xué)處理好，還需要進(jìn)一步深入專(zhuān)題研究。

　�。ǘ�）如何對(duì)待一市一區(qū)的問(wèn)題。目前我國(guó)共有地級(jí)城市260個(gè)（不含副省級(jí)城市），其中95個(gè)城市只設(shè)一個(gè)市轄區(qū)。這種一市一區(qū)的模式一般是源于地改市。在地改市時(shí)為了不增加縣級(jí)建制，同時(shí)也為了減少撤地設(shè)市工作的難度，就將原地區(qū)所在地的縣級(jí)市（縣）整建制改為一個(gè)市轄區(qū)。而這些縣級(jí)市或縣作為該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、行政中心，一般都規(guī)模較大，人口較多，特別是地改市后中心市區(qū)的人口增長(zhǎng)加快，一個(gè)縣級(jí)建制的市轄區(qū)管轄的人口上百萬(wàn)，面積上千平方公里，加上市轄區(qū)體制的局限性，管理起來(lái)確實(shí)難度很大。如四川遂寧市中區(qū)人口150萬(wàn)，面積1800多平方公里；
安徽宿州埇橋區(qū)人口169萬(wàn)，面積2800平方公里。有關(guān)地方政府多次強(qiáng)烈要求將這些規(guī)模過(guò)大的市轄區(qū)一分為二，或分為兩個(gè)市轄區(qū)，或分為一區(qū)一縣。由于增加機(jī)構(gòu)，這類(lèi)行政區(qū)劃調(diào)整屬?gòu)膰?yán)控制。長(zhǎng)期下去對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展肯定是有不利影響的。但如果所有一市一區(qū)都一分為二，全國(guó)就要增加95個(gè)市轄區(qū)，這顯然不符合精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的精神。所以，對(duì)一市一區(qū)問(wèn)題還是應(yīng)該分類(lèi)指導(dǎo)，區(qū)別對(duì)待。具體如何操作，需要研究制定具體標(biāo)準(zhǔn)和措施。

　�。ㄈ�）開(kāi)發(fā)區(qū)改成市轄區(qū)的問(wèn)題。八十年代初期國(guó)家就開(kāi)始設(shè)立各種各樣的開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、科技園區(qū)，其中國(guó)家級(jí)的就有150多個(gè)。這些機(jī)構(gòu)本來(lái)只有經(jīng)濟(jì)職能，只管經(jīng)濟(jì)事務(wù)，但隨著發(fā)展也有不少開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)逐步管了很多社會(huì)事務(wù)，省市政府逐步賦予其管理一定地域和人口的行政職能，開(kāi)發(fā)區(qū)變成了準(zhǔn)行政區(qū)，有的規(guī)模還相當(dāng)大，不斷要求改為行政區(qū)。但什么情況下該改，什么情況下不能改，目前沒(méi)有明確標(biāo)準(zhǔn)，需要進(jìn)一步研究。

　　（四）市轄區(qū)調(diào)整中增加建制的問(wèn)題。無(wú)論什么形式的城市行政區(qū)劃調(diào)整都有可能出現(xiàn)增設(shè)建制的要求，因?yàn)槌鞘腥丝谠龆嗔耍��?guī)模擴(kuò)大了，管理的任務(wù)自然就加重了，自然就要有相應(yīng)的管理建制。但每增設(shè)一個(gè)行政區(qū)劃建制就要增加一套機(jī)構(gòu)，增加行政管理成本。因此近年來(lái)對(duì)增加建制的行政區(qū)劃調(diào)整，采取了嚴(yán)格控制的政策，這是完全正確的。但是，是不是每一項(xiàng)行政區(qū)劃調(diào)整都不能增加建制則值得研究。實(shí)際上三年來(lái)也增設(shè)了四個(gè)市轄區(qū)的建制，但總量沒(méi)有增加，而且還有所減少，全國(guó)縣級(jí)政區(qū)由1999年的2863個(gè)減少到去年底的2860個(gè)，這是在全國(guó)總?cè)丝谠黾恿?000萬(wàn)情況下的成果，應(yīng)該說(shuō)是相當(dāng)不容易的。今后，對(duì)待增設(shè)建制的行政區(qū)劃調(diào)整，仍然應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持從嚴(yán)控制的原則。但貫徹這個(gè)原則要體現(xiàn)實(shí)事求是的精神，既要考慮機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的總體情況，又要從實(shí)際出發(fā)，考慮個(gè)別地方的實(shí)際困難，具體問(wèn)題具體分析，做到有增有減、減多增少、總量平衡，不搞一刀切。同時(shí)，為了使確實(shí)需要增設(shè)的建制能夠設(shè)立，還可以撤并一些規(guī)模過(guò)小的縣級(jí)政區(qū)。另外，由于市轄區(qū)與縣的職能任務(wù)不一樣，市轄區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置可以比現(xiàn)有模式更精簡(jiǎn)一些，人大、政協(xié)及有些局委辦可否不設(shè)，力爭(zhēng)做到市轄區(qū)的數(shù)量雖略有增加，但全市總編制增加不多。

　　上述幾個(gè)問(wèn)題都與市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)密切相關(guān)，因而我們應(yīng)盡早制定實(shí)施這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)設(shè)置市轄區(qū)的人口、面積、經(jīng)濟(jì)總量等提出具體要求，使市轄區(qū)的調(diào)整設(shè)置更為科學(xué)合理。同時(shí)，還要根據(jù)新形勢(shì)下城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的新特點(diǎn)新要求，研究探索城市內(nèi)部行政建制和行政管理體制創(chuàng)新的新思路，打破市→市轄區(qū)→街道辦事處→居民委員會(huì)的傳統(tǒng)模式，本著精簡(jiǎn)效能原則，根據(jù)不同規(guī)模城市的管理特點(diǎn)進(jìn)行機(jī)構(gòu)職能重組，減少市區(qū)管理層次。對(duì)此，筆者曾在拙著《中國(guó)市制》一書(shū)中進(jìn)行過(guò)專(zhuān)題論述。

　�。�1）轉(zhuǎn)引自《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2002年第9期

　　[2]參見(jiàn)公安部編《中華人民共和國(guó)全國(guó)分縣市人口統(tǒng)計(jì)資料》

　　作者為民政部區(qū)劃地名司司長(zhǎng)。原載《行政區(qū)劃與地名》2003年第2期

　　來(lái)源：http://www.xzqh.org/files/list.asp?id=84

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