由于缺乏一般均衡經(jīng)濟學的理論指導和適當?shù)臋C制設計，中國出現(xiàn)了教育投入?yún)^(qū)域間差距和貧困地區(qū)教育投入不足，以及地區(qū)內部居民受教育機會不均等和群分等現(xiàn)象。對這些現(xiàn)象與基礎教育財政的分權體制之間的關系，人們存在著許多誤解。本文將說明，基礎教育財政的分權體制不失為激勵地方政府提高教育供給質量和效率的有效機制，但是，應設計適當?shù)难a充機制，適度引入中央政府干預，緩解教育機會不均等和群分現(xiàn)象對低收入家庭人力資本積累的負面影響，促進基礎教育的機會均等，為勞動密集型制造業(yè)的可持續(xù)增長提供人力資本基礎。

　　關鍵詞：教育財政；
一般均衡；
效率；
公平

　　*本文完成于陸銘在加拿大女王大學訪學期間，特此感謝該校校長基金的資助。作者還感謝教育部全國優(yōu)秀博士論文基金課題的資助，感謝Steven F.Lehrer的討論，以及秦蓓、紀月梅和楊麗青的助研工作，感謝上海市寶山區(qū)、甘肅蘭州市和廣西百色市教育局各位領導和工作人員在調查研究中提供的幫助。

　　一、引言

　　在有關中國的教育產(chǎn)業(yè)化和基礎教育財政的討論中，由于缺乏一般均衡經(jīng)濟學理論的指導，產(chǎn)生了很多似是而非的論斷。人們注意到，中國自20世紀80年代中期進行了基礎教育財政改革以來，出現(xiàn)了地區(qū)間和城鄉(xiāng)間基礎教育投入嚴重不均等現(xiàn)象①，「Mun C.Tsang，IntergovernmentalGrant s and the Financing of Compulsory Education in China，working paper，TeachersCollege Columbia University ，2001.」同時，城市內部基礎教育資源的分配方式也發(fā)生了重大變化，伴隨著教育的市場化改革，城市內部出現(xiàn)了與收入、社會地位等分化相對應的聚居和擇校行為。②「Mun C.Tsang，School Choice in the Peopleps Republic of China ，working paper ，Teachers College Columbia University ，2001.」基礎教育的不均等和群分（sorting）現(xiàn)象③「在文獻中，"sorting"是指在個人的理性選擇之下，均衡的結果是類型相同（或接近）的人聚集在一起，而不同類型的人之間處于隔離狀態(tài)，我們借用"物以類聚，人以群分"的俗語將其翻譯為"群分".」已經(jīng)影響到低收入地區(qū)和家庭對教育資源（尤其是優(yōu)質教育資源）的獲取，如果不加以重視，就可能影響數(shù)量眾多的低收入家庭的人力資本積累，使得中國工業(yè)化進程中勞動力優(yōu)質低價的比較優(yōu)勢難以持續(xù)地發(fā)揮，同時也可能加快社會上教育、收入、社會地位等一系列分化的惡性循環(huán)。

　　不能否認，中國基礎教育發(fā)展中出現(xiàn)的一些消極趨勢的確在不同程度上與基礎教育的財政體制安排有關。人們曾簡單地認為，基礎教育的財政分權體制能夠激勵地方政府投入教育，因而是有效率的。人們還錯誤地認為公平和效率是相互沖突的目標，并將這種沖突視為經(jīng)濟學的觀點。事實上，公平和效率的沖突，以及在長期里公平能夠隨著效率的實現(xiàn)而實現(xiàn)，這些從來就不是經(jīng)濟學的一般原理，而只是在特定的制度和政策背景下可能出現(xiàn)的結果。然而，正是這些似是而非的認識引導著中國政府對教育財政體制的資源配置問題關注不足，未能采取適當?shù)恼�策來緩解與基礎教育財政分權體制有關的教育機會不平等問題。①「本文所說的教育不公平均指教育機會不公平，而不是教育在學歷、收入這些教育結果方面的不公平�！古c此相對照的另一種認識上的極端是，人們將教育機會不平等問題完全歸咎于基礎教育的財政分權體制和教育的市場化改革。針對現(xiàn)實中與此有關的認識和政策誤區(qū)，本文將通過一個用文字表述的有關基礎教育財政的一般均衡模型，來闡述基礎教育公平與效率的關系以及基礎教育的財政分權體制的作用。②「教育財政的一般均衡模型是近年來教育經(jīng)濟學的重大進展，本文可以視為基礎教育財政的一般均衡模型在中國實際問題中的首次應用�！贡疚膶⒄f明，基礎教育財政的分權體制不失為激勵地方政府提高教育供給質量和效率的有效機制，但是，應設計適當?shù)难a充機制，適度引入中央政府干預，緩解教育機會不均等和群分現(xiàn)象對于低收入家庭人力資本積累的負面影響，促進基礎教育的機會均等，為勞動密集型制造業(yè)的可持續(xù)增長提供人力資本基礎。從這一意義上來說，基礎教育的機會均等是促進人力資本積累和生產(chǎn)率提高的關鍵投入，基礎教育的公平與效率是不矛盾的。然后，我們將從這個一般均衡理論出發(fā)來討論中國對于基礎教育財政的若干認識上的誤區(qū)和政策上的誤操作，并在此基礎上提出中國基礎教育財政體制改革的政策建議。

　　二、基礎教育投入的一般均衡模型

　　中國的經(jīng)濟增長主要依賴于以優(yōu)質低價的人力資源為基礎的勞動密集型制造業(yè)的快速發(fā)展，與發(fā)展初期其他GDP 水平相當?shù)膰�家相比，中國的人力資源優(yōu)勢得益于建國以來大力發(fā)展基礎教育的一貫國策，具體體現(xiàn)在對高入學率和高普及率的追求。在工業(yè)化的進程中，這種比較優(yōu)勢是否可以保持，取決于基礎教育是否能夠為制造業(yè)發(fā)展提供所需要的人力資本。如果我們把受教育者在獲得基礎教育后所獲得的人力資本作為基礎教育產(chǎn)出，那么教育財政的配置效率目標就是通過不同地區(qū)、不同人群、不同教育種類、不同學校之間的資金分配達到教育總產(chǎn)出最大，而教育財政的生產(chǎn)效率目標則是實現(xiàn)教育生產(chǎn)單位（學校）在給定投入下的產(chǎn)出最大（或者給定產(chǎn)出下的投入最�。�。在中國，實現(xiàn)既定資源下教育總產(chǎn)出最大是社會共同認可的目標。

　　基礎教育財政投入的一般均衡理論，就是要研究相關各主體的行為如何影響著基礎教育目標的實現(xiàn)。

　　為了使討論有一個簡明而清晰的參照框架，我們首先建立一個包含一些假定的基礎教育財政分權模型。在這個模型里，我們先引入三個行為主體，即中央政府、基層（地方）政府和居民（家庭）。其中，中央政府代表著社會公眾，當社會公眾局限于一個省的地域之內的時候，這個"中央政府"也可以指省一級的地方政府，我們假定"中央政府"是通過普及基礎教育來追求經(jīng)濟增長目標的。居民（家庭）的效用取決于其獲得的消費和教育，教育投入在當期減少消費，但能夠獲得更多的人力資本積累，并提高未來收入和消費�；鶎诱�府的功能是提供當?shù)氐墓�共品，它的消費僅限于當?shù)鼐用瘢�超過當?shù)氐牡赜蚍秶�的居民則不能享有這種公共服務，最為典型的由基層政府提供的公共品就是基礎教育。①「這里的基層（地方）政府對應于英文中的"local government"的概念，這一概念并不包含對于政府級別和管轄范圍的限定，而只是說這一級政府提供著當?shù)鼐用窨梢韵硎�，而其他居民無法享受的公共產(chǎn)品和服務�！乖诮o定教育收益率的情況下，具有不同偏好的人群可以通過選擇居住地來獲得最滿意的教育服務。而基層政府在提供教育服務的時候需要支出一定的固定成本，這一成本將通過稅收的方式由所有享受當?shù)亟逃�服務的居民來分擔。在這個簡化的模型里，暫時不考慮不確定性和風險，惟一需要假定的是，中央政府不了解有關地方的信息，包括學校的生產(chǎn)函數(shù)以及居民的偏好等，事實上，如果不做出這一有關信息的假定的話，通過中央政府或者通過地方政府來配置教育資源就沒有任何的區(qū)別，也就沒有必要討論基礎教育財政分權的問題了。在中央政府信息不完全的條件下，雖然中央政府沒有辦法對基層政府進行完全的監(jiān)督，但是由于居民可以通過居住地的遷移來選擇對于公共產(chǎn)品的消費，實際上就形成了一種"用腳投票"的機制，這種機制形成了地方政府之間的競爭，如果一個地方的政府不提供優(yōu)質的教育服務，那么就會使得當?shù)鼐用瘢ㄓ绕涫歉辉５募彝ィ┌嶙撸�這直接地影響到當?shù)氐姆績r和人力資源水平，即使在很短的時期里，也足以對地方政府的財政收入產(chǎn)生影響，這就是Tiebout提出的財政分權和公共品提供模型的核心思想。②「Tiebout ，Charles，A Pure Theoryof Local Expenditures ，J ournal of Pol i tical Economy 64，1956，pp.416-424.」因此，基礎教育財政分權體制至少有三個方面優(yōu)點。首先，它增加了地方政府提高教育生產(chǎn)效率的激勵，如果是中央財政來辦基礎教育，那么，地方政府完全可能通過夸大教育成本的方式來增加中央的財政投入。

　　其次，地方財政辦基礎教育可以減少搭便車（f ree rider ）行為，在中央財政體制下，各地方政府都會盡力少投入教育，而等待中央補貼，這實際上就是地方政府之間相互搭便車的行為。第三，不同的人群對于教育的需求是不一樣的，地方政府可以更為靈活地面對當?shù)鼐用竦男枰�，提高教育資源的生產(chǎn)和配置效率。

上面這個基本模型雖然簡單，但已經(jīng)通過居民對居住地的選擇行為引入了對房地產(chǎn)市場的討論，具有了一般均衡模型的性質。正是因為居民對于居住地的自由選擇，以及房地產(chǎn)市場的存在，地方政府的教育投入和質量通過房地產(chǎn)市場被"資本化"（capitalize）了。③「如果收入完全來源于財產(chǎn)稅，就會出現(xiàn)教育資源質量的完全資本化�！乖诿绹�，一個地區(qū)的居民通過投票的方式?jīng)Q定財產(chǎn)稅的稅率，作為公共教育財政支出的基礎，而學生家長則通過居住地的變化選擇最適于自己需求的教育服務。由于教育財政的稅基是基于地方房產(chǎn)價值的財產(chǎn)稅，因此，教育的投入和質量就通過影響房產(chǎn)價值而與當?shù)氐慕?jīng)濟增長和政府的收入聯(lián)系起來了，因此，以財產(chǎn)稅為基礎的教育財政就成了一種激勵地方政府努力辦教育的最優(yōu)合同的執(zhí)行機制。④「Hoxby ，Caroline Minter，Is There an Equity2Efficiency Trade2Offin School Finance ？Tiebout and a Theory of the Local Public Goods Producer，NBERworking paper 5265，1995.」而在中國，雖然政府沒有將財產(chǎn)稅作為教育財政的收入，但由于居民通過變換居住地來選擇教育并影響房價的機制同樣存在，而房地產(chǎn)價格仍然影響著土地批租收入和房產(chǎn)交易稅，也影響著當?shù)鼐用竦氖杖牒褪芙逃�水平，這些都會直接或間接地影響地方經(jīng)濟的發(fā)展，從而激勵地方政府辦好教育。①「Tibout的公共品提供和地方政府競爭的模型中，政府的稅收是人頭稅，而中國的地方政府獲得的收入所得稅本質上也是人頭稅，這些稅收支持了地方的教育財政，因此，Tibout 模型的基本結論也同樣適用于中國�！股鲜瞿Ｐ蜑榈胤截斦�辦基礎教育的體制提供了理論的基礎。來自美國的經(jīng)驗研究發(fā)現(xiàn)，教育財政集權的確對提高教育的生產(chǎn)效率不利。②「參見Hoxby ，Caroline Minter，Is Therean Equity2Efficiency Trade2Off in School Finance？Tiebout and a Theory of the LocalPublic Goods Producer ，NBER working paper 5265，1995；
Peltzman ，Sam，ThePolitical Economy of the Decline of American Public Education ，J ournal of L awand Economics 36，1993，pp .1-2，331-370；
Peltzman ，Sam，Political Economyof Public Education ：Non2College Bound Student s，J ournal of L aw and Economics39，1996，pp .1，73-120.」(點擊此處閱讀下一頁)

　　上面這個簡單的一般均衡模型支持基礎教育財政分權模式，但當我們根據(jù)現(xiàn)實來修正上述模型的假設條件的時候，簡單的財政分權模式將難以保證基礎教育投入充足，也難以最優(yōu)化教育資源的配置效率和生產(chǎn)效率。即使是采取中央政府干預的方式，如果不注重干預政策的機制設計，也并不一定能夠實現(xiàn)基礎教育發(fā)展的社會目標。

　　首先，從財政體制相關主體的目標來看，地方政府和中央政府目標的不一致會導致教育資源配置的效率損失。在上述簡單模型中，我們假定中央政府和地方政府都追求經(jīng)濟增長的目標，現(xiàn)實中，如果說中央政府能夠追求整個社會的目標的話，地方政府往往只追求當?shù)氐哪繕�，甚至僅僅追求地方政府作為一個獨立主體的私利，例如地方政府的財政收入最大。如果簡單地采取中央政府財政轉移的方式來實現(xiàn)教育公平的話，那么地方政府完全有激勵通過夸大地方的教育成本來爭取更多的中央補貼，相應減少當?shù)卣�府的支出，而當�(shù)亟逃�投入的總量并不一定有效地增加�?/p>

　　第二，從行為主體家庭的教育投入行為來看，社會公眾存在異質性，一些風險規(guī)避和短視的人群可能對教育投入不足。在上述簡單的模型里，我們沒有考慮任何的風險和不確定性，也沒有討論時間偏好，現(xiàn)實的情況是，風險和不確定性是存在的，人也是有時間偏好的。行為經(jīng)濟學的研究發(fā)現(xiàn)，人往往表現(xiàn)出對于現(xiàn)在收益的更強烈的偏好，即通常所說的短視行為。當我們討論教育投入的時候，不難發(fā)現(xiàn)，正是那些教育程度相對較低的居民（家庭）在勞動力市場上面臨更大的風險，他們更容易失業(yè)并面臨收入的波動，同時，也是這些人更加短視。在中國，收入較低的家庭往往就是家長教育程度較低的家庭，他們在勞動力市場上處于弱勢，失業(yè)風險大，這很自然地影響到他們對子女的教育投資的看法。再以農(nóng)村居民為例，他們沒有城市戶口，進入城市工作、居住并加入城市的社會保障系統(tǒng)的難度較大，因此，農(nóng)村家庭往往會以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或現(xiàn)階段周邊地區(qū)簡單的制造業(yè)為人力資本投資的主要目標，不能適應中國工業(yè)化進程的趨勢。

　　第三，從相關主體的預算約束來看，資本市場不完善將導致低收入家庭或地區(qū)進行教育投資時面臨相對更緊的預算約束，從而導致私人部門對教育投資的不足。教育作為一種人力資本投資，其投資在當前，而收益則在未來，特別是對基礎教育來說，教育投資的收益期比較遠。

　　同時，作為教育成果的人力資本又是無形的，不像物質資產(chǎn)那樣可以直接作為抵押品。由于這些原因，使得基礎教育貸款市場難以形成。即使有貸款市場，由于教育貸款相對于物質資本貸款的風險較大，利率也相應更高。不完善的教育貸款市場首先排除的就是低收入家庭，但是，恰恰是這部分家庭最需要教育貸款。

　　第四，地區(qū)間的人口流動造成了基礎教育投資在地區(qū)間的外部性，將降低人口流出地投資教育的積極性。在上面的教育財政分權模型中，我們假定了當?shù)氐慕逃�投資所帶來的回報全部屬于當?shù)鼐用瘛，F(xiàn)實的情況是，由于地區(qū)之間存在人口流動，人口流入地雖然未對流動人口進行基礎教育投資，但卻享有了這部分人口的人力資本回報，而人口流出地的政府未能充分享有流出人口的人力資本回報，這就導致人口流出地的政府投資于教育的積極性不足。①「Hoxby 還指出，教育的私人收益低于社會收益，同時，社會保障體制會降低對低教育程度的人的"懲罰"，這兩方面因素也會降低私人投資教育的激勵，但這兩個在理論上成立的機制并沒有獲得實證研究的支持。參見Hoxby ，Caroline Minter，Are Efficiency andEquity in School Finance Substitutes or Complement s·J ournal of Economic Perspecti ves ，1996，vol.10，no.4，pp .51-72.」

　　在考慮了以上各種因素之后，簡單的教育財政分權模型便不能實現(xiàn)教育的有效率發(fā)展了。

　　在簡單的教育財政分權體制下，地方政府是教育的供給者，在缺乏適當?shù)臋C制設計和中央政府的適度干預的情況下，便產(chǎn)生了基礎教育投入的地區(qū)間不平衡，于是優(yōu)質教育資源（如老師）

　　也在收入的吸引下向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)聚集，例如中國出現(xiàn)的東北地區(qū)的教師"南下"等現(xiàn)象。從消費者角度來看，由于優(yōu)質教育資源總是非常稀缺的，于是，消費者會競爭這些優(yōu)質教育資源。

　　一方面，人們會在好學校附近聚居，并且導致周圍的房價上漲，另一方面，那些不居住在好學校附近的家庭也往往愿意花費額外的成本讓子女上好學校接受教育，這就是擇校行為。兩種行為的結果都是使得收入較高和社會資源豐富的家庭有更強的實力獲得優(yōu)質教育資源，最終形成不同家庭的子女按照收入和擁有的社會資源來進行教育群分的現(xiàn)象，并且在居住方面表現(xiàn)出不同收入水平、職業(yè)和社會地位的社區(qū)之間的相互隔離（residential segregation），按居住地段入學的政策大大加快了聚居和群分的現(xiàn)象。

　　教育的群分和教育機會的不平等在人力資本生產(chǎn)上是沒有邊際效率的，同樣的資源在邊際上如果能夠更多地投向低收入家庭中的高能力孩子，顯然將提高社會總的人力資本積累，有利于經(jīng)濟可持續(xù)增長的實現(xiàn)。同時，教育機會的不平等也將進一步加劇社會的階層分化，并有可能使某些特殊的人群始終處于社會的底層，成為社會難以醫(yī)治的痼疾。在美國，一些大城市內部貧民窟的社會問題與教育群分現(xiàn)象聯(lián)系緊密，一些低收入的家庭（特別是黑人家庭）難以讓他們的子女獲得優(yōu)質教育資源，已經(jīng)形成了低收入-低教育-低收入的惡性循環(huán)。②「Fern·ndez和Rogerson的研究發(fā)現(xiàn)，群分現(xiàn)象的加劇將顯著地提高收入不平等狀況。參見Fern·ndez，Raquel and Richard Rogerson ，Sorting and Long －Run Inequality，Quarterl y J ournal of Economics，Nov.2001，pp.1305-1339.」

　　盡管不同收入和社會資源擁有量的家庭在獲取教育資源時的群分現(xiàn)象是基于消費者市場選擇的結果，但是仍然可能通過一些機制來促進教育公平的實現(xiàn)。Epple 和Romano證明，在一個同時存在公立學校和私立學校的教育市場上，如果學校間的競爭充分的話，至少存在著兩種機制可以改善教育的機會公平。首先，對不同收入家庭的孩子實行價格歧視。由于受教育者之間存在著同學相互影響的同群效應（peer effect s ），③「教育中的同群效應被很多實證研究所證實，Ding 和Lehrer發(fā)現(xiàn)，在中國的高中教育中也顯著地存在著非線性的同群效應。參見Ding，Weili，and Steven F.Lehrer ，Do Peers Affect Student Achievementin Chinaps Secondary Schools，working paper ，School of Policy Studies ，QueenpsUniversity，2005.」私立學校有激勵去競爭那些好學生，提高本校學生的平均質量，其競爭的結果就是學校將有激勵給予好學生獎學金，同時對高收入家庭的子女收取較高的學費，這就會大大提高低收入家庭子女獲取優(yōu)質教育資源的機會。第二，可以引入教育券（voucher）來加強消費者的選擇。如果教育券在不同學生之間是沒有差別的，那么，實行教育券的結果是使得低收入家庭的高能力子女獲取優(yōu)質教育資源的機會提高，成為受益最多的社會群體。但是，這也使得公立學校的好學生更多地流失。如果將獲取教育券的數(shù)額與學生的能力相聯(lián)系，讓高能力的學生獲得更多的教育券，那么，低收入家庭的高能力子女將獲益更多，同時，在均一教育券之下一部分學校的好學生流失問題也可得到解決。①「參見Epple ，Dennisand Richard E.Romano ，Competition between Private and Public Schools ，Vouchers ，and Peer2Group Effect s ，A merican Economic Review，1998，vol.88，no.1，pp .33-62；
Epple，Dennis and Richard E.Romano ，Educational Vouchers andCream Skimming，NBER working paper 9354，2002.」

　　基于以上的分析，我們不難得出這樣的理論結論：基礎教育的公平與效率是不矛盾的，基礎教育的機會公平是社會人力資本積累和勞動生產(chǎn)率（生產(chǎn)效率）持續(xù)提高的"投入品".如果在理論上不認識到這一點，簡單地實施基礎教育的財政分權體制，就有可能導致教育的機會不公平，從而影響社會的人力資本積累和經(jīng)濟發(fā)展，這些都有賴于適度的政府干預和相應的機制設計來加以修正。

　　三、中國基礎教育的公平與效率：認識與政策的誤區(qū)

　　上面的一般均衡模型說明，社會最優(yōu)的基礎教育財政模式是在分權的基礎上采取適當?shù)模ㄖ醒耄┱�府干預來糾正分權體制的負面作用，這也是近年來國際上教育經(jīng)濟學研究取得的一個基本結論。反觀中國，由于缺乏經(jīng)濟學理論的指導，人們對基礎教育財政體制長期存在著一些認識上的誤區(qū)，并導致了一些政策上的誤操作。

　　（一）認識上的誤區(qū)

　　1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》提出了中國教育體制全面改革的戰(zhàn)略目標，并明確了將發(fā)展基礎教育的責任交給地方，實行基礎教育由地方負責、分級管理的原則。1986年4月六屆人大四次會議通過的《中華人民共和國義務教育法》將義務教育"實行地方負責，分級管理"以法律形式確定下來。這之后，實際上形成了縣、鄉(xiāng)、村三級辦學，縣鄉(xiāng)兩級管理的格局。②「這些理論研究與美國的教育市場比較接近，但其理論結論是具有一般性的。對于教育券的研究是教育經(jīng)濟學研究的一個前沿方向，有興趣的讀者不妨參閱Neal和Ladd的綜述，相關文獻是Neal，Derek，How Vouchers Could Change the Market for Education ，J ournal of Economic Pers pecti ves ，2002，vol.16，no.4，pp.25-44；
HelenF.Ladd ，School Vouchers：A Critical View，J ournal of Economic Pers pecti ves ，2002，vol.16，no.4，pp.3-24.Tsang提供了一個非常好的有關中國教育發(fā)展的歷史回顧。Mun C.Tsang，Education and National Development in China since 1949：OscillatingPolicies and Enduring Dilemmas，China Review ，2000，pp.579-618.」回顧中國教育財政的改革，政府之所以將基礎教育交給縣鄉(xiāng)兩級財政去辦，是因為在當時的歷史背景之下，僅有基礎教育程度的勞動力流動性不強，似乎基礎教育的收益都是當?shù)刂苯荧@得的。相比之下，高等教育的收益似乎是全社會共同享有的，因為接受過了高等教育的人在地區(qū)間的流動性比較強，于是國家財政和省一級財政承擔了高等教育的財政支出。經(jīng)過二十年的發(fā)展，現(xiàn)實已經(jīng)發(fā)生了重大的變化，現(xiàn)在中國地區(qū)間勞動力流動規(guī)模非常大，其中大量是只接受過基礎教育的農(nóng)村勞動力，這一現(xiàn)象恰恰符合中國工業(yè)化進程中對于普通勞動力的巨大需求，反映了中國在國際分工體系中的比較優(yōu)勢。

由于存在上一節(jié)中討論的幾點原因，再加上地方政府普遍以GDP 的增長為政府工作的首要目標，而教育投入對經(jīng)濟發(fā)展的效應卻不是立即見效的，(點擊此處閱讀下一頁)因此，教育的財政分權體制并不能保證地方政府有足夠的激勵來增加教育支出。所以說，關于基礎教育財政體制的最根本的認識誤區(qū)就是，只要實行分權體制，地方政府就有足夠的激勵來投入基礎教育。與此相對照的是，有很多人極端地把中國基礎教育投入不足的問題都歸咎于分權體制。下面，我們就對相關的認識誤區(qū)一一進行討論。

　　首先，人們錯誤地認為效率與公平是矛盾的，分權是以犧牲公平為代價來追求效率，或者認為只要效率實現(xiàn)了，暫時的不公平也會隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而自然實現(xiàn)。從上一節(jié)的一般均衡模型來看，由于信貸市場的不完善，人的短視和風險規(guī)避，以及基于收入和社會資源的社會分化等原因，社會上總是存在著一部分低收入者，他們的教育需求難以被滿足，甚至由于供需兩方面的原因可能根本就不存在針對這部分人的教育服務。例如，在中國的農(nóng)村，特別是在那些城市化進程較快的農(nóng)村，技術培訓是農(nóng)民的需要，但他們卻可能沒有能力支付這種教育投資，或者缺乏有遠見的教育投入需求，導致此類教育在中國農(nóng)村長期缺乏。近年來，雖然也開始有一些地方政府為外出打工的農(nóng)民提供技能培訓，但仍然不普遍。此外，一旦社會出現(xiàn)基于收入和社會資源的教育群分，并沒有什么機制來自動地緩解這種分化的趨勢，如果沒有有效的措施進行治理，就很可能形成低收入-低教育-低收入的惡性循環(huán)，而按地段入學等措施可能會加劇這樣的惡性循環(huán)。

　　第二，人們片面地認為中國經(jīng)濟較落后地區(qū)和農(nóng)村的基礎教育支出不足是錢的問題，而背后的原因就是基礎教育的財政分權體制，中央收權就能夠改善基礎教育的財政預算約束。我們想指出的是，中國基礎教育財政的問題不只是錢的問題，簡單地寄希望于通過中央收權來解決基礎教育支出的問題并不是治本之策。在上一節(jié)中已經(jīng)指出，相對于中央集權的財政體制而言，分權體制和地方間的競爭能夠提高公共品提供的效率。一個地方的公共品需求是隨著當?shù)鼐用袷杖胨�平的提高而提高的，當收入上升時，居民們將通過投票支持更高的公共品支出，所以，在這一分析框架中，不能支持分權體制必然造成地方政府的公共品支出不足的觀點，也不能支持通過中央收權來解決基礎教育財政的預算約束問題。雖然在我們的一般均衡分析框架中，當上文所說的一系列條件難以成立的時候，中央政府有條件的干預是非常必要的，但這并不是說需要中央政府出面直接解決教育支出總量不足的問題。事實上，人們所感受到的基礎教育支出不足問題主要發(fā)生在中國的農(nóng)村和相對貧困地區(qū)，在這些地區(qū)，教育投入不足和當?shù)鼐用竦牟粷M有非常復雜的原因，其中，有三方面原因可能是重要的。（1）在Tibout模型中，稅收是人頭稅，而且是累進的。表面上來看，在累進的稅收之下，富人在公共品服務中補貼了窮人，但實際上，由于公共品的提供有一筆固定成本，收入水平不同的人共同分擔這一固定成本，使富人不需要獨自承擔固定成本，對他們也是有利的。但是，在中國的農(nóng)村，教育經(jīng)費的籌措是按人頭計算的均一稅收，富人并沒有補貼窮人，這樣，就有可能使低收入家庭難以承擔對他們來說過高的教育經(jīng)費支出，顯得教育經(jīng)費不足。（2）需要注意的是，在戶籍制之下人口的地區(qū)間流動是非常受限制的，一部分相對收入較高的人可能教育的需求也更高，但卻受到戶籍制的限制，不能流動到教育供給水平更高或者質量更好的地區(qū)，而在當?shù)�，他們的教育需求可能又遠高于一般人的教育需求。（3）中國在計劃經(jīng)濟體制下是由國家辦教育的，因此，中央財政可能曾經(jīng)支持了一個高于與欠發(fā)達地區(qū)收入水平相適應的教育基礎設施。而當教育產(chǎn)業(yè)引入市場機制和地方財政分權體制后，就可能導致歷史上遺留的教育基礎設施超過與地方人均收入水平相適應的實際需求。所以，不能簡單地認為中國的基礎教育支出不足是一個錢的總量問題，更不能簡單地將這一問題的出現(xiàn)歸咎于基礎教育財政的分權體制，也正因此，我們不能簡單地寄希望于中央政府的收權來解決原本就不只是錢的問題的問題，而忽視中央集權的教育財政體制的弊端。

　　第三，人們簡單地認為，在基礎教育投入方面，地方財政有利于效率，中央財政有利于公平，只要中央政府實施財政轉移，就可以緩解地區(qū)間的基礎教育支出不均等現(xiàn)象。實際上，從我們提供的一般均衡模型來看，問題遠遠不是這么簡單。一方面，在存在基于收入和社會資源的教育群分現(xiàn)象的情況下，地方財政和中央財政的區(qū)別不大，關鍵在于政府的財政支出是否能夠有效地改善低收入階層的受教育狀況，如果不能做到這一點，中央財政支出也并不一定促進公平。另一方面，在中央財政支出模式下，地方政府作為追求本地利益最大化的行為主體也會有相應的反應。例如，地方政府可能故意減少教育支出，爭取被中央政府作為補貼對象，這樣的話，中央集權的教育財政體制甚至可能造成教育總支出下降。即使中央財政能夠實現(xiàn)公平的教育支出，也可能不利于提高教育（學校）本身的"生產(chǎn)效率".①「Hoxby ，Caroline Minter ，Is There an Equity －Efficiency Trade2Off in School Finance？Tiebout and a Theory of the Local Public Goods Producer ，NBER working paper 5265，1995.」此外，如果不注重機制設計或者過度追求公平，雖然政府的轉移支出可以實現(xiàn)均等化目標，但卻可能使得好學校周圍的住房價值下降，減少教育財政的稅基。②「Hoxby ，CarolineMinter，All School Finance Equalizations are not Created Equal ，Quarterl y Journal of Economics ，Nov.2001，pp.1189-1231.」Hoxby 和Kuziemko以美國德克薩斯州的例子說明了簡單的均等化措施所導致的得不償失的后果。德州的教育均等計劃開始于1994年，每年動用的資金達到300億美元之巨。但是，這一計劃較少使用相對有效的一次性總額再分配手段，而過于依賴高額的邊際稅率。結果是，雖然這一計劃成功地將富裕地區(qū)和相對貧困地區(qū)的生均支出差距減少了500美元，但卻損失了生均27000美元的財產(chǎn)財富�，F(xiàn)在，這項計劃已經(jīng)趨于破產(chǎn)而被放棄。③「Hoxby ，Caroline Minter，and Ilyana Kuziemko ，Robin Hood and His Not－So－Merry Plan：Capitalization and the Self－Dest ructionof Texasp School Finance Equalization Plan，working paper，Harvard University ，2004.」這些研究提醒我們，在實施中央政府的財政轉移時，必須注重經(jīng)濟學分析和相應的機制設計。雖然中國的地方政府并不以財產(chǎn)稅作為教育財政支出的基礎，但過度追求公平的政策仍然會使不滿的富裕家庭遷走，從而降低房價和當?shù)氐娜司�收入，這同樣會減少地方政府的稅收，并降低地方的教育支出。要認識到，在地方政府的教育供給和消費者對于教育服務的選擇都以收入為基礎時，就必然導致低收入地區(qū)或城市內部的低收入群體難以獲得高質量的教育服務。

　　在地方的公共品消費中，群分現(xiàn)象是居民理性選擇的結果，其存在是有一定合理性的。中央政府只能通過合理的機制設計適度地增進教育機會的公平，特別是提高低收入家庭的高能力孩子獲取優(yōu)質教育資源的機會。如果中央政府過度地追求公平，特別是在未采取適當?shù)臋C制條件下，只是通過增加投入來追求公平，則不僅并不一定能夠提高基礎教育的配置效率和生產(chǎn)效率，還有可能使社會的教育總支出下降。

　�。ǘ�）政策上的誤操作

　　從根本上來說，存在于人們思想中的一系列的有關基礎教育財政的認識誤區(qū)，是因為中國缺乏對于基礎教育財政的一般均衡經(jīng)濟學分析，因此難免在政策上導致了一些誤操作。這些政策誤操作的集中體現(xiàn)就是，以前中國的優(yōu)質教育資源是通過考試配置給了高能力的學生，而現(xiàn)在的以減輕學生考試負擔為目標的按居住地入學的方式，則是通過聚居和擇校的方式配置給了高收入高社會資源的家庭，教育機會的不均等狀況大大加劇。

　　在簡單地實施了教育財政分權體制之后，中國事實上形成了村辦小學、鄉(xiāng)辦初中、縣辦高中、省和國家辦大學的格局，中央財政對基礎教育的投入較少。由于缺乏適當?shù)臋C制設計和適度的政府干預，這一體制使得教育支出的地區(qū)間差距得以逐漸凸現(xiàn)。在財政分權的同時，中國對基礎教育實施了按居住地劃分，就近入學的政策。這項政策的一個初衷是減輕學生考試負擔，另一個初衷可能是想讓居民平等地獲取教育資源。在住房商品市場沒有得以發(fā)育，居民難以選擇居住地的情況下，就近入學的確可能促進教育機會的公平。但是，由于缺乏對住房分配市場化改革進程的判斷，以及對于優(yōu)質教育資源的價值在住房商品上的"資本化"的估計，實際上這一政策在中國加劇了教育按家庭收入和社會資源群分的現(xiàn)象，將大量低收入群體排除出了優(yōu)質教育資源的服務對象。自20世紀90年代初以來，中國出現(xiàn)了越來越多的擇�，F(xiàn)象，教育政策的制定者在一定程度上默認著這種擇�，F(xiàn)象，認為這符合教育資源市場化配置的原則，而且在教育財政分權體制下，好學校也有激勵通過收取擇校費來擴大收入。①「Mun C.Tsang，School Choice in the Peopleps Republic of China，working paper ，Teachers College Columbia University，2001.」在廣泛的擇校行為之下，高收入家庭有相對較高的能力支付"贊助費"或"擇校費"來獲取優(yōu)質教育資源，進一步加劇了以收入為基礎的教育群分現(xiàn)象。

　　與就近入學相配合的另一項政策是，小學升初中的考試被取消了，盡管在很多地方，一些好學校仍然在通過考試的方式招收學生，但學生的考試成績對于小學來說的意義還是比以前下降了。按片劃分、就近入學的方式實際上弱化了學校之間的競爭，如果競爭有利于提高人力資本產(chǎn)出效率，那么小學之間競爭的減少就不利于生產(chǎn)效率的提高。進一步地，由于學校越來越強調素質教育，而作為影響人一生前途的高考并沒有充分地與素質教育目標相配合，于是，學校內部在強調"減負"和素質教育，而家長和學生從學校外尋求校外輔導，學校的教師將部分精力轉向校外，形成了由學生和在校老師，以及退休和辭職的教師，加上做家教的大學生共同組成的龐大的校外家教和補課市場。這個校外市場的形成是改進了教育資源的配置，提高了學生的人力資本質量，還是減弱了基礎教育追加投入的積極性，造成了大量資源的配置低效率？

　　這一問題非常值得深入研究。

在教育產(chǎn)業(yè)市場化的過程中，另一項操作不當?shù)恼�策是學校的私有化和民營化。政府將一部分學校實行私有化和民營化可能有兩個初衷，一是解決基礎教育財政分權體制下的投入不足問題，二是加大教育市場的競爭。但是，由于缺乏完備的制度，部分學校私有化和民營化之后卻并不能有效地實現(xiàn)政府預期的目標。在Epple 和Romano的教育市場模型里，由于市場存在充分競爭，私立學�？梢愿鶕�(jù)學生的家庭收入和能力對學生實行價格歧視，它們通過為好的學生提供獎學金來吸引學生，提高本校的學生質量。雖然這在市場競爭中會使公立學校失去一部分好學生，但卻同時提高了低收入家庭的高能力學生獲取優(yōu)質教育資源的機會。②「Epple ，Dennis and Richard E.Romano ，Competition between Private and PublicSchools ，Vouchers ，and Peer2Group Effect s，A merican Economic Review，1998，vol.88，no.1，pp .33-62.」實際上，私立學校在競爭過程中也同時通過為高能力學生提供獎學金的形式回報了社會。這一市場均衡結果是以市場的完全競爭為前提的，相比之下，中國在實行部分學校的私有化和民營化以后，(點擊此處閱讀下一頁)不僅沒有形成充分競爭的市場格局，也沒有相應的法規(guī)和制度來約束私立學校，其結果就是學校的民營化和私立學校的引入并沒有增進社會福利，甚至可能使社會福利下降。首先，學校民營化以后，學費明顯提高，但由于這些學校的前身往往是比較好的學校，因此仍然吸引了大量的學生。

　　結果是，學生支付的學費增加了，但同時，富裕家庭的孩子獲取優(yōu)質教育資源的機會大大提高，低收入家庭的孩子獲取優(yōu)質教育資源的機會卻有所下降。由于學校是逐利的，在市場競爭并不充分的情況下，它們沒有激勵為好學生提供獎學金，低收入家庭的高能力學生可能失去進入這些學校的機會，這些學校的平均學生質量也有所下降。對于那些進入私立學校讀書的學生來說，他們交納的學費增加了，但其獲得的同群效應卻可能反而下降了。在這一過程中，最終獲利的只有私立學校的所有者和少量在原有體制下無法進入好學校的富裕家庭的低能力學生。從另一方面來看，教育事業(yè)的巨大固定成本是由公立部門來承擔的，這其中包括政府對培養(yǎng)教師和培養(yǎng)好生源投入的資金，以及形成學校的品牌的支出，而民營化后的學校吸引了高收入家庭的子女，卻只支付了教育發(fā)展的邊際成本，并沒有將其收入的一部分用于回饋公共教育。從這一意義上來說，學校民營化和私立學校的發(fā)展并沒有解決原有體制下的教育預算問題，也沒有提高低收入家庭的福利，甚至加劇了公立學校面臨的預算約束。從市場競爭的角度來看，由于沒有充分的制度和法規(guī)來規(guī)范私立學校的行為，同時公立學校的投入也并沒有與其生源質量相結合，如此發(fā)展下去，非�？赡軐е陆逃�市場完全的分割，富裕家庭將成為高質量的私立學校的服務對象，收入較低的家庭則成為一般公立學校的服務對象，而私立學校和公立學校之間并沒有形成實質性的競爭。這樣，只會引發(fā)教育資源在公私部門之間的再分配，而不能實現(xiàn)由競爭而導致的優(yōu)質教育資源的總量擴大。

　　四、兼顧公平與效率的教育政策

　　本文通過一個用文字表述的基礎教育投入的一般均衡模型解釋了為什么簡單的分權模式可能帶來很多低效率現(xiàn)象。但是，這并不是要從根本上否定教育財政的分權模式，而是為采取包括中央財政轉移在內的可能的政策調整提供理論基礎。本文的主要目的是澄清一些認識和政策上的誤區(qū)。最后，我們也探索性地提出一些政策思路，力圖使中國的教育政策向最優(yōu)的教育發(fā)展目標靠近，而不是在公平與效率之間顧此失彼甚至兩盤皆輸。

　　首先，地方教育的籌資機制和支出體制要進行改革，保證地方的教育投入。一方面，中央政府應該采取一些措施來監(jiān)督地方政府的教育支出，以防止地方政府激勵不足而造成的教育支出不足�？梢钥紤]的措施是，將教育經(jīng)費在政府財政支出或GDP 中的比重通過立法的形式加以確定，也可以根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，制定生均經(jīng)費底線，差額由省級財政補足。另一方面，要徹底改革中國農(nóng)村按人頭進行教育經(jīng)費分攤的體制，應以收入累進稅為基礎，由政府在財政收入中劃撥當?shù)鼗�礎教育經(jīng)費的支出。對一些特別貧困的地區(qū)，則應采取中央政府補貼的形式保證教育經(jīng)費充足。

　　第二，中央財政應以項目的形式，對于特定的人群或地區(qū)進行補貼。"九五"期間教育部、財政部聯(lián)合實施的"國家貧困地區(qū)義務教育工程"就屬于這類項目。中央財政更多地以項目的形式支出，�？顚Ｓ茫�也是美國的教育財政出現(xiàn)的趨勢①�！窰oxby ，Caroline Minter ，Are Efficiency and Equity in School Finance Substitutes or Complement s ？

　　J ournal of Economic Pers pecti ves ，1996，vol.10，no.4，pp.51-72.」從中國的情況來看，針對農(nóng)村基礎教育和技能教育的財政補貼，以及對城市低收入者的補貼是急需實施的政策措施。對于城市低收入階層（特別是對于低收入家庭的高能力學生）的補貼可以采取有針對性的教育券形式，這不失為一種有效的對教育財政分權體制的不足進行修正的措施。為了防止地方政府通過夸大困難而獲得超額的中央財政補貼，中央可以考慮在進行具體項目時要求地方財政按比例配套。

　　第三，可以在中央一級財政建立基礎教育和技能教育的專項基金，用于地區(qū)間和城鄉(xiāng)間的財政轉移。財政轉移可以以一個地方的勞動力流出數(shù)量為基礎，對于勞動力凈流出的地方，可以給予補貼，以克服勞動力流動導致地方政府興辦教育的積極性下降的問題。相應地，對于勞動力凈流入�。ㄊ谢虻貐^(qū)），則應該從中央在該地區(qū)的財政收入中劃撥一部分作為落后地區(qū)的教育發(fā)展基金，通過這種形式讓人口凈流出地獲得教育投資的收益。為了防止人口流出地的地方政府通過談判來爭取更多的中央財政支出，或者人口流入地的地方政府通過談判來減少對于教育發(fā)展基金的貢獻，轉移支付的規(guī)則需要通過立法的形式加以確定，而作為轉移支付數(shù)額計算基礎的數(shù)據(jù)（例如勞動力流動數(shù)據(jù)），應由中央相關部委通過調查來提供，而不是簡單地由地方政府來上報。事實上，中國的較發(fā)達省份已經(jīng)開始根據(jù)國務院和教育部的要求對西部省份進行教育支援，這種省與省之間的教育支援計劃的方向和數(shù)量也應該遵循以勞動力流動數(shù)量為核算標準的實施原則。

　　第四，省一級財政也可以考慮成立�？顚Ｓ玫慕逃�基金，用于地方教育（特別是基礎教育和技能教育）的發(fā)展。地方教育基金的使用可以采取一些具體的教育發(fā)展計劃�？梢愿鼜V泛地實施由較發(fā)達地區(qū)向較落后地區(qū)，以及由城市向農(nóng)村地區(qū)提供的"支教"政策，也可以采取類似的"支教"方式在城市和農(nóng)村推行免費的社區(qū)基礎教育和職業(yè)技能教育，并且鼓勵大學生參與"支教"項目，給予項目參加者在就業(yè)（如公務員錄用）、深造等方面的優(yōu)先權。特別需要強調的是，此類項目既體現(xiàn)了對勞動力流出地區(qū)的回報，又能夠發(fā)揮當?shù)厝肆�資源的優(yōu)勢，進一步提升勞動力素質，對當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展也有利，因此其實施不能以戶口作為接受對象的條件。政府提供的技能培訓項目還可以與企業(yè)的需求結合，不妨學習美國一些地方的經(jīng)驗，將政府辦技能教育作為招商引資的條件。

　　第五，應加強立法建設，規(guī)范教育市場和私立學校的發(fā)展，讓私立學校更好地服務于社會目標。私立學校雖然可以有一定的利潤目標，但是從本質上來說，學校應該屬于非盈利性的非政府組織。在市場競爭不規(guī)范的背景下，可以實施的政策措施包括：（1）應規(guī)定私立學校必須有對社會的回饋，壯大非盈利性私立學校在私立學校中的比例，對盈利性的私立學�？梢詫嵭懈�高的稅收；
（2）可以規(guī)定私立學校必須將其收入的一部分上繳政府，用于補償公共教育在師資、生源和學校品牌等方面所遭遇的負外部性；
（3）可規(guī)定私立學校必須設立一定數(shù)量或比例的獎學金，提高低收入家庭的高能力學生獲取私立學校的優(yōu)質教育資源的可能性；
（4）應規(guī)范私立學校對于生源的選擇行為，私立學校對于學生的選擇不能是無限的，必須以有利于公立和私立學校之間的良性競爭為原則。

　　丁維莉，1973年生，經(jīng)濟學博士，加拿大女王大學（Queenps University）政策研究學院助教授（金士頓）；
陸銘，1973年生，經(jīng)濟學博士，復旦大學經(jīng)濟學系副教授（上海200433）。

　　來源：《中國社會科學》2005年第6期

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