內(nèi)容提要

　　移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商之所以頻頻選擇資費(fèi)優(yōu)惠展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，一方面說(shuō)明現(xiàn)行移動(dòng)資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)存在著相當(dāng)大的利潤(rùn)空間，也表明降低資費(fèi)是廣大用戶的共同需求。

　　中國(guó)電信業(yè)資費(fèi)改革的方向是，減少政府定價(jià)，擴(kuò)大執(zhí)行政府指導(dǎo)價(jià)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的業(yè)務(wù)范圍，對(duì)已經(jīng)形成充分競(jìng)爭(zhēng)的電信業(yè)務(wù)，要把定價(jià)權(quán)交給市場(chǎng)和企業(yè)。

　　資費(fèi)市場(chǎng)的混亂局面實(shí)質(zhì)上是一種“價(jià)格實(shí)驗(yàn)”，讓電信企業(yè)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)，煥發(fā)活力，同時(shí)也摸一摸價(jià)格的“底線”。

　　七月初，信息產(chǎn)業(yè)部和國(guó)家發(fā)改委頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)電信資費(fèi)監(jiān)管工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》（即２０４號(hào)文件），從７月１日起聯(lián)手對(duì)電信資費(fèi)監(jiān)管實(shí)施更為嚴(yán)格的管制。與去年的國(guó)辦７５號(hào)文件不同，這一次集中在資費(fèi)方面，這是一年多來(lái)的第一次。２０４號(hào)文件的主要功能在于約束各大電信企業(yè)總公司，并通過(guò)總公司對(duì)各級(jí)分公司進(jìn)行管理，制止地方運(yùn)營(yíng)商的違規(guī)降價(jià)及不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)行為。監(jiān)管部門強(qiáng)化電信企業(yè)集團(tuán)責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)調(diào)集團(tuán)公司規(guī)范下屬企業(yè)的資費(fèi)行為，采取“打招呼”的傳統(tǒng)方法，似無(wú)不妥。

　　但是強(qiáng)調(diào)“各級(jí)電信企業(yè)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行２００２年９月出臺(tái)的《國(guó)家計(jì)委、信息產(chǎn)業(yè)部關(guān)于印發(fā)＜電信資費(fèi)審批備案程序規(guī)定＞?試行　的通知》，按照電信資費(fèi)管理權(quán)限，未經(jīng)審批或備案的電信資費(fèi)，各級(jí)電信企業(yè)不得宣傳和實(shí)施。”讓人對(duì)它“復(fù)活”行政審批，與《行政許可法》精神相背，表示擔(dān)心。

　　運(yùn)營(yíng)商采用價(jià)格手段謀求競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，說(shuō)明相對(duì)于目前的政府定價(jià)，基礎(chǔ)電信資費(fèi)的利潤(rùn)空間仍有很大的下降空間。干預(yù)下降的資費(fèi)，顯然與消費(fèi)者利益相左，招來(lái)９０％網(wǎng)民的反對(duì)聲。

　　至今，信息產(chǎn)業(yè)部的網(wǎng)站上，看不到２０４號(hào)文件。而輿論討論激烈。２０４號(hào)文件的政策效應(yīng)及其未來(lái)走向，仍不明朗。

　　職能轉(zhuǎn)變：從電信主管機(jī)構(gòu)到電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)

　　中國(guó)特色的電信管制歷史始于１９９８年政企分開(kāi)，成立具有復(fù)合職能的信息產(chǎn)業(yè)部。但管制目標(biāo)具有的多重性，影響了管制效果。當(dāng)前，中國(guó)電信業(yè)正處于電信市場(chǎng)監(jiān)管、國(guó)資管理、企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的過(guò)渡期、磨合期。２０４號(hào)文件反映了這個(gè)特殊時(shí)期，電信主管部門管制目標(biāo)多重性導(dǎo)致的矛盾。

　　各國(guó)電信管制機(jī)構(gòu)一般具有三大職能：資源配置職能即優(yōu)化資源配置以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；
市場(chǎng)監(jiān)管職能即強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管以維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)；
保障電信消費(fèi)者利益的職能。在電信業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不同階段，管制目標(biāo)及其重點(diǎn)有所差異：在政企合一、壟斷為主的發(fā)展階段，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展成為主要的管制目標(biāo)；
在政企分開(kāi)、引入競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展階段，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管成為主要目標(biāo)；
在政資分離、有效競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展階段，電信消費(fèi)者的利益成為首要目標(biāo)。

　　三個(gè)職能對(duì)應(yīng)管制目標(biāo)的三個(gè)方面，其中保障消費(fèi)者利益是核心職能和中心目標(biāo)。

　　保障消費(fèi)者利益，需要產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合理布局，也需要公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，作為基礎(chǔ)。在第二階段，電信管制者同時(shí)承擔(dān)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的多重使命，電信消費(fèi)者的利益在后。與轉(zhuǎn)向第三個(gè)階段的趨勢(shì)相對(duì)應(yīng)，監(jiān)管重心應(yīng)逐步轉(zhuǎn)移到保護(hù)消費(fèi)者利益方面，這是衡量政府監(jiān)管職能是否到位的“試金石”。因?yàn)�，電信消費(fèi)者在電信市場(chǎng)中居于弱勢(shì)地位。保障電信消費(fèi)者知情權(quán)、選擇權(quán)和平等交易權(quán)，是電信市場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。作為電信消費(fèi)者的利益代言人和維護(hù)者，是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)，是大勢(shì)所趨。

　　但是，由于《電信法》尚未出臺(tái)，現(xiàn)在電信主管部門——信息產(chǎn)業(yè)部，仍難以確立電信監(jiān)管者的職能定位。主管部門由于管制目標(biāo)多重性，時(shí)不時(shí)擔(dān)心電信運(yùn)營(yíng)商的利潤(rùn)下滑。主觀上，過(guò)度留戀現(xiàn)有電信業(yè)的高利潤(rùn)，過(guò)度依賴缺乏競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的高利潤(rùn)的積累，迷信高利潤(rùn)的維持在增強(qiáng)企業(yè)迎接電信市場(chǎng)放開(kāi)的“資金”實(shí)力方面的意義，客觀上就會(huì)影響到電信業(yè)的市場(chǎng)化改革進(jìn)程，影響企業(yè)通過(guò)加強(qiáng)管理、降低成本、改善服務(wù)、促進(jìn)產(chǎn)品多樣化，滿足消費(fèi)者需求的動(dòng)力。

　　監(jiān)管背景：政資分開(kāi)

　�。玻埃埃衬辏乖拢瑖�(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了幾部委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)電信市場(chǎng)監(jiān)管工作的意見(jiàn)》（即國(guó)辦７５號(hào)文件）。這是我國(guó)電信市場(chǎng)監(jiān)管方面第一個(gè)法規(guī)性文件。它的出臺(tái)，進(jìn)一步完善了電信監(jiān)管框架，強(qiáng)化了政府監(jiān)管手段。這個(gè)文件也包含了國(guó)務(wù)院加強(qiáng)電信市場(chǎng)監(jiān)管的重要舉措。強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、行政等手段，對(duì)價(jià)格無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題進(jìn)行綜合治理，在整頓和規(guī)范電信市場(chǎng)秩序方面盡快取得明顯成效。

　�。玻埃埃衬陣�(guó)辦７５號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門要加強(qiáng)對(duì)電信企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為有可能危及國(guó)有資產(chǎn)安全、造成國(guó)有資產(chǎn)流失或侵害國(guó)有資產(chǎn)所有者權(quán)益的情況，應(yīng)及時(shí)向國(guó)務(wù)院匯報(bào)，考核評(píng)價(jià)結(jié)果要在一定范圍內(nèi)通報(bào)。這表明信息產(chǎn)業(yè)部從電信國(guó)企主管機(jī)構(gòu)身份開(kāi)始向電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，已經(jīng)拉開(kāi)帷幕。在實(shí)踐中，２００３年，５家全國(guó)性基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)商正式劃歸新成立的國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)管理，由其統(tǒng)一行使國(guó)有出資人職能以及國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理職能，２００４年初，鐵通也成為國(guó)資委直接管理的中央國(guó)有企業(yè)。

　　新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的建立，為未來(lái)《電信法》賦予電信監(jiān)管部門以新的職能，創(chuàng)造了條件，留下了空間。這個(gè)體制，促使６家電信運(yùn)營(yíng)商進(jìn)一步理清產(chǎn)權(quán)，轉(zhuǎn)變機(jī)制，塑造成具有獨(dú)立性的市場(chǎng)主體。這個(gè)體制，也迫使原來(lái)的電信主管機(jī)構(gòu)，逐步從政企不分、政資不分的傳統(tǒng)管理范式，轉(zhuǎn)向以保障消費(fèi)者權(quán)益為核心的監(jiān)管目標(biāo)上來(lái)。

　　低價(jià)格不一定是不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)：競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)

　　競(jìng)爭(zhēng)分為價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)與非價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)。過(guò)度的競(jìng)爭(zhēng)，既可能是價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)即不斷趨于下降的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，也可能是非價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，即產(chǎn)品與服務(wù)的差異化、廣告投入等方面的競(jìng)爭(zhēng)。

　　低價(jià)格可能是由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)、效率提高導(dǎo)致成本下降，引起的；
也可能是企業(yè)策略性的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)行為；
還可能是由于經(jīng)營(yíng)者追求控制權(quán)最大化，追求短期業(yè)績(jī)最大化，甚至是由于其道德風(fēng)險(xiǎn)的敗德行為。

　　效率提高導(dǎo)致的低價(jià)格，對(duì)政府監(jiān)管者、企業(yè)、消費(fèi)者三方而言，都是喜訊。唯有低效率的廠商，很痛苦，面臨被淘汰的命運(yùn)。

　　企業(yè)策略性的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)行為導(dǎo)致的“低價(jià)格”現(xiàn)象，僅僅是在掠奪性定價(jià)的意義上才是不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，屬于反壟斷法管制的對(duì)象。但低于成本、排擠對(duì)手的掠奪性定價(jià)，是有限定條件的：只有廠商最終趕走競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手成為優(yōu)勝者，獲得價(jià)格制定的主導(dǎo)權(quán)，才能以壟斷性的高價(jià)獲得壟斷利潤(rùn)；
從經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)提供的激勵(lì)而言，也就是廠商未來(lái)收益的現(xiàn)值必須大于價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)的損失，掠奪性降價(jià)才合算，降價(jià)才有利可圖。

　　經(jīng)營(yíng)者追求控制權(quán)最大化，追求短期業(yè)績(jī)最大化，甚至是由于其道德風(fēng)險(xiǎn)的敗德行為，導(dǎo)致的低價(jià)格局面，應(yīng)通過(guò)強(qiáng)化企業(yè)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)來(lái)解決。依靠國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管、企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的改善、企業(yè)財(cái)務(wù)信息的披露等約束手段來(lái)解決。與企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)行為的市場(chǎng)監(jiān)管無(wú)關(guān)，與電信監(jiān)管者的職責(zé)關(guān)系不大。

　　價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)是否過(guò)度，取決于產(chǎn)權(quán)約束。如果說(shuō)管理部門管的都是國(guó)有公司的話，實(shí)際上是‘老子管兒子’這種關(guān)系。從電信主管部門轉(zhuǎn)向電信監(jiān)管部門，就是要逐步割斷“老子”與“兒子”的利益聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管者與獨(dú)立的市場(chǎng)主體在監(jiān)管格局中的“雙方歸位”。做好監(jiān)管的前提，是通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有電信公司的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，加強(qiáng)國(guó)有電信公司的預(yù)算約束，強(qiáng)化出資人約束，真正讓電信公司成為獨(dú)立的法人或是股份公司。通過(guò)資產(chǎn)、業(yè)績(jī)、利潤(rùn)的考核來(lái)制止非理性的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)方式。

　　非價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)是否有效，取決于消費(fèi)者的購(gòu)買即消費(fèi)者的貨幣選票。它蘊(yùn)涵了來(lái)源于技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)品差異化競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的消費(fèi)者福利提高。但非價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)如果是以最終獨(dú)占市場(chǎng)為目的，又有可能淪為維持壟斷利潤(rùn)的手段，表現(xiàn)為壟斷利潤(rùn)向社會(huì)成本的轉(zhuǎn)化，因而是資源的浪費(fèi)。

　　資費(fèi)套餐等產(chǎn)品創(chuàng)新，只要讓消費(fèi)者擁有足夠的知情權(quán)、選擇權(quán)和平等消費(fèi)權(quán)，讓消費(fèi)者放心消費(fèi)，明白消費(fèi)，就應(yīng)該鼓勵(lì)。但是，由于電信行業(yè)特殊的技術(shù)門檻，運(yùn)營(yíng)商與消費(fèi)者存在著典型“信息不對(duì)稱”，間接造成了兩者在市場(chǎng)交易中的地位不平等，消費(fèi)者與運(yùn)營(yíng)商之間的議價(jià)能力非常懸殊。運(yùn)營(yíng)商新的資費(fèi)套餐不斷出現(xiàn)，有些促銷手段模糊或者故意模糊，使消費(fèi)者難以把握，常常理解錯(cuò)誤，而被誤導(dǎo)。套餐服務(wù)中，網(wǎng)內(nèi)網(wǎng)外實(shí)行“差別定價(jià)”已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，其中有的地區(qū)移動(dòng)公司的網(wǎng)外通話費(fèi)用價(jià)格高達(dá)網(wǎng)外通話３倍之多，這種行為事實(shí)上是在構(gòu)筑價(jià)格壁壘，嚴(yán)重妨礙了自由競(jìng)爭(zhēng)。

　　因此，不干預(yù)電信企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)行為，而是加強(qiáng)電信用戶權(quán)益保護(hù)，這恰恰是電信監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)。

　　電信資費(fèi)走勢(shì)：趨于降價(jià)的未來(lái)市場(chǎng)

　　移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商之所以頻頻選擇資費(fèi)優(yōu)惠展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，一方面說(shuō)明現(xiàn)行移動(dòng)資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)存在著相當(dāng)大的利潤(rùn)空間，也表明降低資費(fèi)是廣大用戶的共同需求。

　　目前，我國(guó)移動(dòng)電話用戶達(dá)２．５億戶，規(guī)模越來(lái)越大，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，運(yùn)營(yíng)商的運(yùn)營(yíng)成本越來(lái)越低。從現(xiàn)象上觀測(cè)，國(guó)內(nèi)電信運(yùn)營(yíng)商還處于高發(fā)展和高盈利的狀態(tài)，員工的工資水平高居各行業(yè)之首。由此判斷，無(wú)論從企業(yè)規(guī)模、成本、還是從利潤(rùn)著手，電信資費(fèi)降低不僅有空間，而且是不可逆轉(zhuǎn)的潮流。２００３年電信主管部門在電信資費(fèi)管理方式上，一方面沒(méi)有出臺(tái)重大的資費(fèi)結(jié)構(gòu)性調(diào)整方案，另一方面沒(méi)有廣泛干預(yù)電信企業(yè)間此起彼伏的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)行為。這似乎表明信產(chǎn)部逐步放開(kāi)基礎(chǔ)電信資費(fèi)監(jiān)管的思路。

　　中國(guó)電信業(yè)資費(fèi)改革的方向是，減少政府定價(jià)，擴(kuò)大執(zhí)行政府指導(dǎo)價(jià)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的業(yè)務(wù)范圍，對(duì)已經(jīng)形成充分競(jìng)爭(zhēng)的電信業(yè)務(wù)，要把定價(jià)權(quán)交給市場(chǎng)和企業(yè)。隨著電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的逐步擴(kuò)大，政府定價(jià)的合理性逐步消失。管制機(jī)構(gòu)必須從微觀的價(jià)格管制行為中脫離出來(lái)，大幅減少政府定價(jià)的范圍，擴(kuò)大政府指導(dǎo)價(jià)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的比重，積極推進(jìn)電信資費(fèi)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的價(jià)格形成機(jī)制。未來(lái)，電信運(yùn)營(yíng)商將享有更大的價(jià)格自主權(quán)，而消費(fèi)者也可以盡快從技術(shù)進(jìn)步和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中真正受益。

　　預(yù)期與展望：２０４號(hào)文件的市場(chǎng)效果

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，２００３年基礎(chǔ)電信企業(yè)業(yè)務(wù)的市場(chǎng)比重為：中國(guó)移動(dòng)３７％，中國(guó)電信３０．７％，中國(guó)網(wǎng)通１６．２％，中國(guó)聯(lián)通１４．５％。這是一個(gè)多寡頭競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。寡頭間的競(jìng)爭(zhēng)，既有相互排擠、相互傾軋的一面，也有相互依賴、相互保持默契的可能。一旦降價(jià)之戰(zhàn)打響，雙方會(huì)拼個(gè)你死我活；
但市場(chǎng)條件轉(zhuǎn)變后，又會(huì)雨過(guò)天晴，在價(jià)格、服務(wù)等方面維持現(xiàn)狀、心照不宣，按市場(chǎng)比例坐享壟斷利潤(rùn)。寡頭間絕對(duì)堅(jiān)守“和則兩利”的信條，厭惡低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的“雙輸”結(jié)局。

　　過(guò)去，地方電信運(yùn)營(yíng)商死守自己地盤和市場(chǎng)份額，想守住既得的利益。同時(shí)，上級(jí)公司又不斷施加壓力要求業(yè)務(wù)絕對(duì)上升。于是，只能通過(guò)各種形式得“優(yōu)惠”活動(dòng)，鞏固老客戶，搶占新地盤，不得已進(jìn)行價(jià)格戰(zhàn)。

　　現(xiàn)在利潤(rùn)指標(biāo)由上級(jí)公司定，資費(fèi)方案由上級(jí)審批。增加了總公司約束地方運(yùn)營(yíng)商資費(fèi)的這個(gè)管制“過(guò)濾器”后，各地方運(yùn)營(yíng)商必定在短期停止價(jià)格大戰(zhàn)，相安無(wú)事，大家心知肚明，形成默契。但資費(fèi)下降的總趨勢(shì)不會(huì)變，消費(fèi)者要求明白消費(fèi)、放心消費(fèi)，要求保障電信消費(fèi)的知情權(quán)、選擇權(quán)的要求不會(huì)減。資費(fèi)優(yōu)惠的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，假以時(shí)日，必會(huì)卷土重來(lái)。

　　正如一位電信專家所言，資費(fèi)市場(chǎng)的混亂局面實(shí)質(zhì)上是一種“價(jià)格實(shí)驗(yàn)”，讓電信企業(yè)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)，煥發(fā)活力，同時(shí)也摸一摸價(jià)格的“底線”。但是，資費(fèi)市場(chǎng)的混亂局面持續(xù)時(shí)間一長(zhǎng)，又會(huì)危及廠商利潤(rùn)以及股票市場(chǎng)的表現(xiàn)，動(dòng)搖電信主管部門進(jìn)行試驗(yàn)的決心。專家預(yù)測(cè)，“由于２０４號(hào)文件并沒(méi)有觸及實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，如規(guī)定處罰措施和監(jiān)管手段的變化，因此不大可能扭轉(zhuǎn)目前價(jià)格戰(zhàn)愈演愈烈的趨勢(shì)”。

　　但是，我更在意的是，２０４號(hào)文件的出臺(tái)所采用的程序、依靠的手段、治理重點(diǎn)和資費(fèi)監(jiān)管的內(nèi)容的選擇，可以看做是《電信法》通過(guò)和頒布前，對(duì)電信主管機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)殡娦疟O(jiān)管機(jī)構(gòu)的“職能試驗(yàn)”的一張答卷。它促使全社會(huì)包括電信管理者、電信企業(yè)、消費(fèi)者共同思考，新形勢(shì)下監(jiān)管部門的監(jiān)管思路、監(jiān)管體制、監(jiān)管方式與監(jiān)管能力，究竟該怎樣變？

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