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周其仁:兼顧城鄉(xiāng)是正確的方針

發(fā)布時間:2020-06-04 來源: 日記大全 點(diǎn)擊:

  

  城鄉(xiāng)統(tǒng)籌難在何處

  

  城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不是一件容易的事情。為什么這么難?我認(rèn)為首要的原因,是我們國家城鄉(xiāng)之間的分布極不合理。這不是一個自然現(xiàn)象,而是歷史的產(chǎn)物。中國山地多,平地少,人口應(yīng)當(dāng)早就相當(dāng)?shù)丶泻头e聚才對。

  但是因為歷史上的種種原因,特別是國家工業(yè)化時代城鄉(xiāng)分割的體制,通過戶口、糧食、就業(yè)等壁壘,把幾億農(nóng)民隔在了工業(yè)化和城市化的進(jìn)程之外。這個后果影響深遠(yuǎn)。去年中國人均GDP達(dá)到兩千美元,但從戶籍資料看,農(nóng)村居民還是占了人口總數(shù)的 70%以上。全世界沒有一個國家有這種情況的。農(nóng)村偏大,城市偏小,靠城市帶農(nóng)村就困難。這個現(xiàn)象不是短時間內(nèi)可以消除的,也不是輕而易舉可以抹掉的,要經(jīng)過很長時間的努力。

  從成都的經(jīng)驗看,首先在指導(dǎo)思想上不要把這兩件事情對立起來。不能認(rèn)為,人口的集中和積聚即城市化的發(fā)展,與農(nóng)村建設(shè)之間一定就是對立的事情。矛盾總是存在的,特別是體制性的障礙,有時候還引發(fā)了嚴(yán)重的利益沖突。比如過去十幾年的高速經(jīng)濟(jì)增長,人口、資本和技術(shù)都沖破了原先計劃制度的束縛,流動和重組大大加速,唯獨(dú)土地的流轉(zhuǎn),還是保留在一個國家征地的制度框架內(nèi),凡農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)用,非經(jīng)過國家征地這個環(huán)節(jié)不可。征地是強(qiáng)制的,原來的法律規(guī)定了政府給農(nóng)民的征地補(bǔ)償最高不能超過多少。后來雖然修訂了這一條,政府也不斷提高征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),但以法律規(guī)定的征地補(bǔ)償水平,與各地土地市場形成的實(shí)際價格之間,還有不小的差距。

  在這樣一個體制框架下,一方面經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要資源向城市的積聚和集中,另一方面在這個過程中政府可以低價征地、高價向二級市場批租土地。這個模式,對加速城市的基礎(chǔ)建設(shè)有好處,但同時卻在利益分配方面留下了嚴(yán)重的問題。主要是農(nóng)民利益受到損害,很多農(nóng)民失去了土地。過去國家征地還可以讓他們進(jìn)入國營企業(yè)工作,后來也管不了這個了,給一點(diǎn)補(bǔ)償金,還不能保證落入農(nóng)民的口袋,土地權(quán)益就永遠(yuǎn)消失了。等到各地矛盾有所積累,形形色色的案子不斷發(fā)生,中央政府只好出面叫停,強(qiáng)化行政權(quán)力對土地流轉(zhuǎn)的控制。

  冷靜一點(diǎn)看,這實(shí)在是一個兩難問題。過去的經(jīng)驗,對付兩難就很容易兩極搖擺,顧了這頭不顧那一頭。所以成都經(jīng)驗最好的地方,就是努力尋找一個減少利益沖突、增加利益互補(bǔ)的辦法。比如這里很重視城市的建設(shè)和發(fā)展,因為沒有理由非要和資源在空間的積聚和集中趨勢去對抗。應(yīng)該認(rèn)識清楚,發(fā)展城市不但是城里人的利益,也包括農(nóng)民的利益在內(nèi)。什么道理呢?就是分工促進(jìn)生產(chǎn)率的提高,但分工的深化,又離不開城市化進(jìn)程。一個發(fā)散的傳統(tǒng)農(nóng)村的生活生產(chǎn)方式,不可能達(dá)到很高的分工程度,所以傳統(tǒng)農(nóng)民勢必受窮,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)也沒有前途和出路。

  1988年我第一次去美國訪問,聽說那里只有2%的勞動力從事農(nóng)業(yè),實(shí)在覺得匪夷所思。后來中國自己有了經(jīng)驗,才懂得在一個高水平的分工架構(gòu)下,雖然直接從事農(nóng)業(yè)的人很少,但間接的卻很多。比如運(yùn)輸、物流、科研、技術(shù)服務(wù)和支援、包裝、廣告等等,其實(shí)都有一部分是“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和交易”;
金融活動也有很大一部分為農(nóng)場或農(nóng)業(yè)企業(yè)提供融資服務(wù)。高度分工發(fā)展起來以后,整體經(jīng)濟(jì)效益就起來了。結(jié)果就是農(nóng)村直接從事農(nóng)業(yè)的人很少,但住在城鎮(zhèn)間接的“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”很多。中國的發(fā)展水平當(dāng)然還不及美國,但我們沒有理由說,上述規(guī)律對中國就不適用。相反,要主動利用這個趨勢里的機(jī)會。要想清楚,城市經(jīng)濟(jì)沒有實(shí)力,講到底是沒有辦法幫助農(nóng)村和農(nóng)民的,所以加快資源和人口的聚居、集中,提高分工水平,是城鄉(xiāng)一體化的重要內(nèi)容。

  但是,不能因為城市化重要,就輕視農(nóng)村建設(shè),就以為農(nóng)村就不要管了、農(nóng)民的利益就不要顧了,甚至聽任城市化侵占農(nóng)民權(quán)益。那不但在政治上、社會公正方面過不去,在經(jīng)濟(jì)上也過不去,因為作為人口大多數(shù)的農(nóng)民,如果不能分享城市化的受益,不能持續(xù)提高收入,國內(nèi)市場一定太 “薄”,工業(yè)和城市講到底也是發(fā)展不起來的。所以在指導(dǎo)方針上,兼顧城鄉(xiāng)是惟一正確的方針。一個時期也許有一個時期的側(cè)重點(diǎn),但作為整體經(jīng)濟(jì)方針,像成都這樣堅持城鄉(xiāng)兼顧才是對頭的。

  

  兼顧城鄉(xiāng)的三個問題

  

  到底如何兼顧得更好一點(diǎn)?看了成都的做法,想到三個問題,提出來供各位參考。第一,無論建設(shè)方針還是發(fā)展規(guī)劃,都要為未知的世界留下一點(diǎn)空間。資源在空間的積聚和集中,雖然有各國的一般經(jīng)驗可以支持,但究竟在什么位置上積聚起來、以什么方式集中,不能認(rèn)為我們已經(jīng)掌握了全部相關(guān)知識。去年到日本聽那里的行家介紹,幾十年前他們就認(rèn)為大東京太集中了,于是計劃用經(jīng)濟(jì)政策、法規(guī)等各種手段,試圖把東京過于集中的資源發(fā)散到全日本去?墒侨曛,人們發(fā)現(xiàn)大東京更加集中了,因為聚到一起的好處勝過了所有的代價。這就逼他們考慮,如何把資源的集中與利益分配的輻射分開來處理。過去不掌握這個本事。工業(yè)不分散,工業(yè)利潤就不可能為人群所分享。正如我們這里前幾年只有村村冒煙搞工業(yè),才能村村分享工業(yè)利潤一樣。后來發(fā)現(xiàn),工業(yè)、商業(yè)、金融可以也應(yīng)該積聚和集中,但由此產(chǎn)生的更高的經(jīng)濟(jì)收益,卻可以經(jīng)由分配、輻射機(jī)制讓全體人民分享。

  成都的經(jīng)驗至少說明,中國也有地方開始考慮做這個文章了。當(dāng)然這要有可靠的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),要有雄厚的財力,也就是你們不斷問的,“錢從哪里來?”從根本上講,錢只能來自于資源的更高效率的配置,來自合乎經(jīng)濟(jì)規(guī)律的積聚和分工深化。我國的人口資源配比,不能回避資源在空間的積聚和集中的課題,布局絕不能太“平”就是了。但積聚過程以及集中以后帶來的管理難度非常大,沒有知識的儲備、經(jīng)驗的積累、人才的積聚,是很難對付的。另外一方面,聚居起來的收益怎樣讓全體人民分享,也面臨更多的挑戰(zhàn)。由于不可能掌握全部知識,所以給自發(fā)的活動留一些空間,就特別重要,為此必須讓市場機(jī)制發(fā)揮更大的作用,必須考慮征地制度的改革。這是回避不了的任務(wù)。

  第二個值得注意的,是現(xiàn)在的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,涉及的利益關(guān)系非常復(fù)雜。早上到三圣鄉(xiāng)走馬觀花看“五朵金花”,里面就有農(nóng)戶的利益,村莊的利益,大農(nóng)業(yè)公司的利益,還有地方政府和金融機(jī)構(gòu)的利益。我認(rèn)為既然成都是一個國家級的實(shí)驗區(qū),就要全面地實(shí)驗,打通整個利益流程,不要被某些環(huán)節(jié)卡住。其中很重要的,就是要在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中探索平衡土地利益的路徑。比如在狹小的行政區(qū)劃內(nèi)來做土地占補(bǔ)平衡,要損失很多機(jī)會的。像深圳那樣的地方還要死守三萬畝基本農(nóng)田,連華為公司要擴(kuò)大項目也難找土地。這個損失講到底還是國民經(jīng)濟(jì)的損失。為什么不在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡?成都市至少就應(yīng)該考慮在全市范圍搞占補(bǔ)平衡,資源向受益最高的地點(diǎn)集中,但利益要由各相關(guān)方分享。要通過實(shí)驗穩(wěn)妥地找到一個機(jī)制,真正可以平衡各方的利益關(guān)系,保證土地資源的最高利用效率。

  第三個問題,資源配置連同相關(guān)利益分配,里面有一個時間變量,由此要精心研究利益補(bǔ)償?shù)牟煌瑫r間之間的咬合。我們知道,土地是永久性的資產(chǎn),可以世世代代為業(yè)主帶來收益的;
農(nóng)戶承包呢?在目前法律框架下是30年不變,或長期不變。但是各類建設(shè)用地,批租使用的年限很不相同:農(nóng)村建設(shè)用地包括農(nóng)民的宅基地,一般沒有年限,城市建設(shè)用地,住宅70年、工業(yè)用地50年、商業(yè)項目40年。農(nóng)戶承包期內(nèi)出租給農(nóng)業(yè)公司的期限,又個個不同。所有這些不同期的利益關(guān)系,都相當(dāng)復(fù)雜,彼此“咬合”不住就可能發(fā)生麻煩的問題。比如試驗政府拿地,給農(nóng)民社保,這個社保以被保人活著的時間為限,但土地是永久性的權(quán)益,兩者之間,無論相對價格還是約期,都可能出現(xiàn)利益缺口。最具有挑戰(zhàn)性的,現(xiàn)在的政府有任期,一般五年一屆,那么當(dāng)屆政府承諾的社保,下一屆、再下一屆政府能不能持續(xù)兌現(xiàn),就是很大的問題。如果“咬合”不好,土地權(quán)益本屆政府用了,但留給下屆政府的社保補(bǔ)償義務(wù),如果沒有法制和持續(xù)穩(wěn)健的財力作保障,就等于把麻煩留給了未來。所以資源在空間上的流動和重組,還要考慮不同利益時限的配合。

  整體看,成都市也許更有條件來率先推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的綜合改革試驗。我看到的統(tǒng)計數(shù)字說,全市1100萬人口,約一半在城,一半在鄉(xiāng)。這就是說,成都的城鄉(xiāng)人口比例,比全國平均情況要好一些。按照實(shí)際的人口分布,全國也許不止城三鄉(xiāng)七,而差不多應(yīng)該是城四鄉(xiāng)六。不過就算四對六開,全國以城帶鄉(xiāng)的難度還是不小。成都五對五開,也許正是發(fā)力的大好時機(jī)。什么時候可以達(dá)到城六鄉(xiāng)四,甚至城七鄉(xiāng)三,今天人們確立的許多發(fā)展目標(biāo),也許就更有條件、以更合理的方式實(shí)現(xiàn)了。不過將來歸將來,目前最難能可貴的是,成都市在過去幾年的實(shí)踐中一直重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,所以才有今天的成績。最后衷心希望,成都的實(shí)驗?zāi)茉诟蠓秶鷥?nèi)生效,能經(jīng)得起更長時間的檢驗。

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