觀察改革以來中國基層民主的成長歷程，我們發(fā)現(xiàn)：一方面，民主發(fā)展的社會基礎迅速勃興，諸多新力量正在成為民主化的巨大推動，并且這種推動并不以相應體制安排的快慢為轉(zhuǎn)移；
另一方面，民主發(fā)展的本身正在急切地呼喚法治化進程加快。因為，現(xiàn)實生活中大量沖突顯示，在法治力量供給不足的情況下，民主力量的成長將帶來政治生活的失序乃至社會生活的混亂。換一個角度看，中國基層政治的發(fā)展說明，法治是民主發(fā)展的制度成果，又是民主發(fā)展的根本保障。因此，民主發(fā)展的過程也是法治發(fā)展的過程�，F(xiàn)在中國基層民主推進中出現(xiàn)的種種問題，歸根結(jié)底需要法治建設來解決；
建立新的基層民主政治秩序，需要以法治建設為根本途徑。

　　改革開放以來，我國的法治建設步伐很快，基層民主的相關(guān)法律體系基本建立。隨著一系列有關(guān)法律法規(guī)頒布，我國已經(jīng)初步建立了基層民主的法律法規(guī)體系。1998年《村民委員會組織法》開始實施以后，各省的人大或政府都制定了選舉辦法，縣市則制定了實施細則。在《居民委員會組織法》實施過程中，一些地方也出臺了若干地方性法規(guī)�？梢哉f，經(jīng)過近20年的發(fā)展，我國村民自治初步完成了基本的立法工作，農(nóng)村初步實現(xiàn)了從人民公社制度向村民自治制度的基本制度轉(zhuǎn)換。中國基層民主正在步入制度化、法治化的軌道，這是一種需要給予充分肯定的歷史性成就�！�

　　但是，與迅速變化發(fā)展的社會生活相比，與人民群眾不斷增長的參與需要相比，中國基層民主的法治化進程還存在明顯的滯后性。尤其是，現(xiàn)有的法律無法適應豐富變化、蓬勃成長的基層政治生活現(xiàn)實�，F(xiàn)有基層民主法律體系的明顯缺陷，主要表現(xiàn)為重實體、輕程序，許多程序性的內(nèi)容放在實體法中表述。關(guān)于程序的規(guī)定過于簡略，甚至沒有規(guī)定程序，特別是對于違法問題缺少法定的解決程序。這樣，不僅難以判斷“是否違法”，而且也沒有相應的處理機制。一旦違法事件發(fā)生，由于法治化的處理渠道不明確，使得大量的基層矛盾無法有效化解，也為各種勢力不正當?shù)慕槿牒透深A提供了空間。圍繞民主程序問題產(chǎn)生的大量爭議，由于缺乏明確的法律規(guī)范而長期無法解決，已成為制約基層民主發(fā)展的重要問題。隨著基層民主生活的發(fā)展，群眾的參與熱情和選舉的競爭性越來越強，這些問題還會繼續(xù)累積。在這種情況下，基層民主的法治化顯得非常迫切。不加強民主的法治建設，民主選舉容易被操縱，也容易被金錢和暴力摧毀。

　　從基層民主的實際運作來看，法律體系存在的問題比較突出地表現(xiàn)在以下三個方面：

　　其一，基層自治缺少相應法律規(guī)范。從近幾年的實踐來看，主要問題是選舉程序過于簡略，相關(guān)法律內(nèi)容缺乏。如村選舉委員會的產(chǎn)生、委托投票、流動票箱、點票、罷免等方面，現(xiàn)有法律的規(guī)定非常簡約，甚至缺乏規(guī)定，導致基層工作中無章可循�！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定，“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段破壞村民委員會選舉的，村民有權(quán)向上級有關(guān)部門舉報，有關(guān)機關(guān)應當負責調(diào)查并依法處理�！钡�是，“依法處理”依什么“法”，如果上級部門不調(diào)查處理怎么辦，卻沒有相應規(guī)定。目前的《選舉法》只對人大代表和地方政府的選舉有效，不能適用于自治組織選舉。在《村民委員會組織法》和《居民委員會組織法》中，情節(jié)嚴重的選舉違法行為能否追究刑事責任，也沒有明確規(guī)定。根據(jù)《民事訴訟法》，只有選民資格發(fā)生爭議時，才能按照民事訴訟程序向法院提起訴訟，其他選舉糾紛通常不被法院受理。保障村民自治權(quán)利的法律制度設計還存在一些缺陷�！洞逦瘯�組織法》第四條規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。但是，在具體工作中，哪些事項屬于自治事務，法律上的界定并不清晰；
當鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預了村民自治時，自治組織該怎樣提出權(quán)利主張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應負什么責任并無規(guī)定�！洞逦瘯�組織法》第十五條規(guī)定：以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報，有關(guān)機關(guān)應當負責調(diào)查并依法處理。這里的問題是，在法律規(guī)定中，規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級人大、縣級政府、縣級政府主管部門都可以作為舉報的受理機關(guān)。實際上，這種多部門舉報受理效果很差，倒是造成了政府之間、部門之間互相推諉、不負責任的局面；
同時，由于自治組織選舉與縣鄉(xiāng)政府利益直接相關(guān)，這些基層政府部門往往本身成為投訴對象，很難做到嚴肅認真和公正的處理。從法理上講，如果當事人認為縣鄉(xiāng)行政組織處理不公，應有司法途徑給予救濟，但是如何“依法處理”，也缺少規(guī)定。不僅《村委會組織法》自身對村民自治權(quán)利的保障缺乏法律責任的規(guī)定，而且相關(guān)法律如《刑事訴訟法》、《行政訴訟法》等也沒有為村民自治權(quán)利提供充足的司法救濟途徑。一些地方的村民依據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定提起訴訟，但是不少基層法院以“法無明確規(guī)定”為由不予受理。不少村民自治權(quán)利受到侵害的農(nóng)民，只能上訪。問題得不到公正的解決，相關(guān)的當事人逐級上訪，給基層社會帶來了新的不穩(wěn)定因素，往往導致矛盾激化。一個突出問題是，由于基層民主的組織者往往是基層政府，而法律上的疏漏也給政府的干預、運作和操縱留下了空間。大量的基層選舉糾紛與政府行為不當有關(guān)。但是，法律中“破壞選舉罪”只在破壞人大代表和政府的選舉時適用，所以很多破壞基層選舉的行為訴訟法院不受理�，F(xiàn)在，在這一條款下增加基層民主的內(nèi)容、允許老百姓將選舉爭議訴諸法律，擴大法院受理的范圍，已經(jīng)成為基層民主發(fā)展的現(xiàn)實要求。此外，明確執(zhí)法主體，為基層民主建設提供必要的司法救濟，也是落實法律法規(guī)、保障群眾權(quán)益的客觀需要�！�

　　其二，基層人大代表選舉的法律規(guī)定存在某些模糊。《選舉法》在若干程序的規(guī)定中，存在著空白模糊之處。在技術(shù)層面上，很多條款規(guī)定過于簡單籠統(tǒng)，缺乏具體的、操作性強的規(guī)范和程序。如規(guī)定：“初步候選人由各選區(qū)的選民小組反復醞釀、討論、協(xié)商，根據(jù)多數(shù)選民的意見，確定正式候選人”，用“反復醞釀、討論、協(xié)商”等詞語代替了具體操作程序的規(guī)定，顯得過于籠統(tǒng)模糊。從近幾年的選舉實踐看，規(guī)定上籠統(tǒng)模糊的環(huán)節(jié)，往往就是群眾發(fā)生質(zhì)疑甚至引起沖突的環(huán)節(jié)。選后爭議長期無法解決，成為制約基層民主發(fā)展的重要因素。因此，現(xiàn)在的選舉法需要修改，應該在選民提名權(quán)利、正式候選人產(chǎn)生、流動人口選舉權(quán)、引入競爭選舉機制等方面，補充完善相應內(nèi)容。為了增強選舉機構(gòu)的公信力，增強選舉機構(gòu)的監(jiān)督功能，還應該逐步建立中立的選舉機構(gòu)。在完善選舉訴訟制度方面，有大量工作要做。

　　其三，基層政務公開方面缺少明確法律規(guī)定。公開是民主過程的基本要求，是群眾參與公共事務的前提，沒有公開就沒有民主�，F(xiàn)實生活中群眾高度關(guān)注公開，大量基層沖突形成于不公開或公開程度不夠。為了推進政務公開，近些年自上而下發(fā)了許多文件，提出了明確要求。但是，公開流于形式的問題仍然普遍存在。主要原因是，文件要求規(guī)定雖然很細，但是法律規(guī)定不健全。沒有法律的具體規(guī)定，健全政務公開、廠務公開、村務公開的制度要求，往往變成“賜予式”參與，想公開什么就公開什么、想公開多少就公開多少、想怎么公開就怎么公開，而對于領(lǐng)導不想公開、而群眾又高度關(guān)注的內(nèi)容，群眾很難依法主張自己的權(quán)利要求公開。因此，有必要以法律來保證群眾的知情權(quán)，從而使基層各個領(lǐng)域的政務公開具有硬約束。今年，國務院頒布了《政府信息公開條例》，尤其是關(guān)于基層政府的信息公開有一些規(guī)定，標志基層政務公開開始步入法制軌道。但是，現(xiàn)有規(guī)定仍然相當原則，具體執(zhí)行還有大量問題需要解決。

　　在基層民主政治建設實踐中，三個環(huán)節(jié)的工作是有機聯(lián)系的，即理念理論——規(guī)則制度——操作運行。目前基層民主政治建設中的主要問題，主要還表現(xiàn)為規(guī)則制度無法有效運轉(zhuǎn)。能否建立規(guī)范的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督制度，真正保證人民依法行使選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是關(guān)系成敗的根本問題，也關(guān)系到能否保持民主發(fā)展的基本動力。現(xiàn)在，越來越多的群眾開始用法律來規(guī)范行為和表達訴求，如有的主動學習并引用法律，尋求司法途徑解決，也有的參與群眾組織和基層人大代表的選舉，通過正式制度化的方式實現(xiàn)參與。這表明群眾認可法治道路，信任體制渠道。對于群眾的這種進步，需要積極、及時、有效的正面回應，通過完善法律制度加以引導。這樣，就會有效地避免“街頭政治”、“黑社會政治”現(xiàn)象的發(fā)生。在農(nóng)民與基層政府的沖突中，不管誰對誰錯，首要問題是，應該有一條表達利益要求的制度渠道，或者說應該有一套程序來保證訴求表達和糾紛解決。現(xiàn)在基層工作中突出問題是，當農(nóng)民試圖用民主方式表達意見時，一些地方政府卻利用不完善的法律規(guī)定操縱解決程序，控制沖突解決的方式和結(jié)果，這樣就引起了更大沖突，也直接導致群眾對于政府的不信任和對于法治的不信任，這構(gòu)成了基層民主發(fā)展最大的障礙。所以，基層民主的發(fā)展本身對于完善的法律和制度規(guī)范的需求也越來越迫切，法治建設進程需要加快�！�

　　本人認為，當前主要應該重點抓好以下兩個方面的工作：

　　第一，修改補充現(xiàn)有相關(guān)法律。根據(jù)實際運行中的問題，修訂現(xiàn)行的兩個基層自治組織法，進一步明確基層自治組織的制度安排。根據(jù)基層政府在基層民主建設中出現(xiàn)的突出問題，修訂《行政訴訟法》，將基層政府的違法行為納入行政訴訟的范疇，用法律規(guī)范政府行為和自治組織的建設。在法律規(guī)范中，明確執(zhí)法主體尤其重要。目前基層民主工作中出現(xiàn)問題，主要由基層政府調(diào)解處理，但是基層政府往往是沖突一方甚至根源，解決問題的“公正性”難以滿足群眾要求，執(zhí)法手段也不明確。因此，要在法律上解決好“有糾紛找誰處理”、“處理糾紛依靠什么方式”的問題，使各方出現(xiàn)問題后，盡可能按照法律規(guī)定直接進入訴訟軌道，減少無序沖突。

　　第二，制定有關(guān)的新法律，如選舉法、基層自治法、民間組織管理法等。出臺新的選舉法，可以調(diào)整多個領(lǐng)域的選舉行為，如黨內(nèi)選舉、工會選舉、行業(yè)選舉、群眾組織選舉等。有必要考慮制定基層自治法，以規(guī)范基層政府與自治組織的關(guān)系，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村的關(guān)系，協(xié)調(diào)基層自治組織與其他社會組織的關(guān)系。有必要制定民間組織管理法，提高民間組織管理的立法層級，規(guī)范民間組織的活動。同時，還要考慮法律救助問題，開始著手構(gòu)建針對基層民主政治建設發(fā)展中保障群眾權(quán)利的法律救助體系。按照國家法律的基本原則，可以鼓勵地方制定地方性法律法規(guī)來彌補國家層面的法律缺失，在具體工作中強化基層民主的法律制度建設。從歷史發(fā)展來看，民主的發(fā)展道路將是一個在實踐中不斷探索的過程，中國特色民主政治的具體形式需要在實踐中逐步形成。民主政治作為中國政治發(fā)展的基本方向，應該整合在中國現(xiàn)代化發(fā)展的整體目標和戰(zhàn)略之中，整合在依法治國的基本方略和人民當家做主的根本目標之中。而高度的社會主義民主，需要明確的制度性保障，需要以完備的法治作為制度基礎。因此，有必要在認真研究現(xiàn)狀的基礎上，確定我國基層民主政治的戰(zhàn)略規(guī)劃，包括制定不同領(lǐng)域發(fā)展民主政治的主要目標。在此前提下，按照規(guī)劃的要求，突出不同時期的工作重點，加強立法和執(zhí)法工作，推動基層民主的法治建設持續(xù)地發(fā)展�！�

　　有了民主政治的發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略安排，并且將這種規(guī)劃安排通過法律形式確立下來，能夠有力地鼓勵和引領(lǐng)群眾在既定方向上，扎扎實實地工作，循序漸進地發(fā)展，因地制宜地創(chuàng)新。相反，如果缺少健全的法制和高效的法治，群眾對于民主政治發(fā)展難以樹立穩(wěn)定預期，容易產(chǎn)生不應有的疑惑，甚至會因此而對民主政治發(fā)展的不可逆轉(zhuǎn)缺乏信心。

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