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徐增陽:自治:傳統(tǒng)與現(xiàn)代的比較

發(fā)布時間:2020-06-08 來源: 日記大全 點擊:

  

  內(nèi)容提要:作為“國家政治的相對物”,自治可以分為傳統(tǒng)自治和現(xiàn)代自治。盡管兩者在形式上都表現(xiàn)為“人們的自我管理”或者“自己的事情自己處理”,但是在自治與國家能力,自治權(quán)的來源、性質(zhì)與保障,國家對自治體的監(jiān)督,自治與民主的關(guān)系等方面卻有著顯著的差異。

  關(guān)鍵詞:自治、國家、自治權(quán)、民主

  

  英國學(xué)者戴維·赫爾德曾說過,“民主思想的歷史是奇特的,而民主實踐的歷史則是令人困惑的。”(戴維·赫爾德,1998:1)這句話套用在自治上也是可以成立的,在自治的傳統(tǒng)上,中西方有著顯著的差異;
自治的表現(xiàn)形態(tài)紛繁復(fù)雜,比如個人自治、地方自治、民族自治、高校自治等等;
自治思想也有著不同的理論淵源。但是無論如何,自治在形式上都表現(xiàn)為“人們的自我管理”或者“自己的事情自己來治理”。

  從政治學(xué)的角度看,作為人類社會組織形態(tài)的自治將伴隨人類社會的始終。“人們的自我管理”是先于國家而存在的;
而在國家消亡之后,人類社會又會回到這種“自我管理”的狀態(tài)。但是作為與“他治”相對應(yīng)的概念,自治只有在國家存續(xù)的背景下才能得到更好地理解。由于國家不是一成不變的,在歷史長河中國家在不同的階段呈現(xiàn)出不同的特質(zhì)和表現(xiàn)形態(tài),相應(yīng)地,在不同的國家形態(tài)背景下,自治的特質(zhì)、形態(tài)等也會有所差異。

  

  一、自治:傳統(tǒng)與現(xiàn)代的兩分

  

  權(quán)威的布萊克維爾政治學(xué)百科全書對自治(self-government)一詞給出的解釋是“個人或群體緣于其特有的理性自主品格而管理其自身事務(wù),并自行選擇行為方式和承受行為效果的生存狀態(tài)”。這個定義顯然比較寬泛,據(jù)此,自治的主體可以是個人也可以是群體,相應(yīng)地自治事務(wù)可以是私事,也可以是公共事務(wù);凇罢问潜娙酥隆钡睦斫,本文所討論的自治并不是個人(個體)意義上的自治,而是群體意義上的自治。

  無論如何,自治是一個與“他治”相對應(yīng)的概念!白灾我馕吨幌袼文菢樱赏馊酥朴唸F體的章程,而是由團體的成員按其本質(zhì)制訂章程(而且不管它是如何進行的)”。(馬克斯·韋伯,1997:78)與群體意義上的“self”相對應(yīng)的“他”一般就是指“國家”!白灾问菄艺蔚南鄬ξ铩,“當(dāng)著我們談?wù)搰艺蔚母拍顣r,我們強調(diào)的是這個國家的最高的公共權(quán)力,而在這個公共權(quán)力涉足不到的或者不去涉足的地方,自治的概念就產(chǎn)生了!保ㄉS癯,1994:3)

  但是國家不是從來就有的,也不是一成不變的。根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)人們可以將國家分成奴隸制國家、封建國家、資本主義國家、社會主義國家或者城邦國家、封建國家、絕對君主國家、現(xiàn)代民族國家等等。

  在本文中,筆者借用徐勇先生的分類方法,將國家區(qū)分為傳統(tǒng)國家和現(xiàn)代國家,F(xiàn)代國家和傳統(tǒng)國家主要是從文明進程和類型的角度加以界定的!皞鹘y(tǒng)國家是一個相對性概念,一般被認為是前現(xiàn)代,或者前資本主義的國家。在前現(xiàn)代化時期,人類社會主要以氏族、家族、部族、地方性族群等共同體構(gòu)成,并形成相應(yīng)的政治單位。這些政治單元獨立存在,分散而互不聯(lián)系。盡管也存在國家,但是其行政機構(gòu)并沒有成功地在其領(lǐng)土范圍內(nèi)壟斷合法使用暴力的權(quán)力,并加以有效的統(tǒng)治!保ㄐ煊拢2006a)而現(xiàn)代國家則是在世界和內(nèi)部日益緊密和擴大的交往中產(chǎn)生的,是民族-國家和民主-國家的統(tǒng)一體,主權(quán)和合法性是現(xiàn)代國家的核心要素。同時,現(xiàn)代國家是一個由統(tǒng)一的中央國家機器統(tǒng)轄、能夠保證國家機器持續(xù)運轉(zhuǎn)的制度體系、有廣泛的國家認同及健全的公民社會共同構(gòu)成的政治共同體。(徐勇,2006b)

  顯然上述兩種國家形態(tài)在物質(zhì)基礎(chǔ)、國家認同、國家能力等諸多方面都有著顯著的差異。相應(yīng)地,作為“國家政治的相對物”的自治在特質(zhì)、表現(xiàn)形式、國家與自治體的關(guān)系等方面也會有所差異,從而形成了本文稱之為傳統(tǒng)自治和現(xiàn)代自治的兩種自治形態(tài)。

  

  二、自治:傳統(tǒng)向現(xiàn)代的演進

  

  在邏輯上對自治進行的二元劃分能否在現(xiàn)實中找到相應(yīng)的支撐,需要我們對自治加以歷時性的考察。

  在傳統(tǒng)國家時期,中西方社會都存在一定的不為國家所完全掌控的自治空間,但是在傳統(tǒng)自治形態(tài)的表現(xiàn)形式和價值內(nèi)核上,中西方存在著很大的差異。

  西方的自治傳統(tǒng)可以追溯到古希臘時期,城邦就具有自治的許多特征,但是西方傳統(tǒng)自治的表現(xiàn)形態(tài)主要是中世紀(jì)晚期西歐的城市自治。盡管早在中世紀(jì)前期,英國的地方政府從總體而言就不完全是代表中央政府的“官府”,在某種程度上也可以說是一個自治體,具有某些自治特性。這一自治特性在各級地方政府中均有反映,其中尤以郡政府最為典型。但是這種自治只是“國王監(jiān)控的地方自治”。(李培鋒,2002)

  中世紀(jì)晚期,由于手工業(yè)和商業(yè)的發(fā)展,近代城市開始興起。城市一般建在教俗封建主的領(lǐng)地上,受到封建主的管轄,并交納各種封建賦稅。由于經(jīng)常遭到封建主的盤剝、勒索,出于維持生存和保衛(wèi)自己財產(chǎn)的愿望,市民采取種種手段與封建主斗爭,以擺脫封建主的統(tǒng)治,取得某種自治地位,從而形成了廣泛的城市自治運動。

  11至12世紀(jì),法國的許多城市獲得了自治權(quán),博韋于1099年,馬賽于1100年,亞眠于1113年先后獲得了自治權(quán)。11世紀(jì)晚期,意大利北部的一些市鎮(zhèn)就開始自行任命自己的“執(zhí)政官”,不顧教皇的權(quán)威和帝國的宗主權(quán)直接賦予其最高的司法權(quán)力。到了13世紀(jì)中期,許多城市共和國獲得了獨立的地位,擁有了保護選舉的成文憲法和自治的政府。而在英國,由于絕大多數(shù)重要城市都屬于國王,這些城市較容易獲得自治權(quán),只要向國王交納一筆數(shù)額較大的款項,每年再交納一定稅金,就可獲得特權(quán)證書。

  在不同時期和不同地區(qū),特許狀所規(guī)定的自治程度有所不同。現(xiàn)存的最早注明為967年的法蘭西城市特許狀,僅僅給予居民免受奴役的自由。后來隨著市民力量的壯大和自由觀念的進一步增強,城市的自治權(quán)也逐漸擴大,主要包括市民人身自由、土地保有權(quán)自由、獨立司法權(quán)、自由貿(mào)易權(quán),后兩項進而擴展為成立自治政府、選舉市政長官及成立商人行會的自由,免除通行稅、過橋稅等稅收的權(quán)利。

  值得一提的是,行會在中世紀(jì)的城市自治中扮演了重要角色。行會實際上是一個經(jīng)濟壟斷組織,它規(guī)定學(xué)徒身份和成員的條件、工作的時間安排和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、最低限價、禁止行會以外的賒賣等等保護主義的措施。但是,行會在內(nèi)部管理上實行民主,由選舉出來的代表擔(dān)任執(zhí)政。通常設(shè)立一個享有審議權(quán)的行會全體大會以及支持執(zhí)政或其他主要行政官的小議會;
由行會官員組成一個仲裁法庭,要求行會成員在去法院訴訟之前得先到這個仲裁法庭。(雷勇,2006)

  在傳統(tǒng)中國,帝國的權(quán)力機構(gòu)往往并不深入鄉(xiāng)村社會,而是“皇權(quán)”止于縣政,在鄉(xiāng)村社會留下了自治的空間!霸S多事情鄉(xiāng)村皆自有辦法;
許多問題鄉(xiāng)村皆自能解決:如鄉(xiāng)約、保甲、社倉、社學(xué)之類,時或出于執(zhí)政者之倡導(dǎo),固地方人自己去做!保菏椋1992:585)這就形成了傳統(tǒng)中國治理結(jié)構(gòu)中“上下分治”的格局,其上層是中央政府,并設(shè)置了一個自上而下的官制系統(tǒng),其底層是地方性的管制單位,由族長、鄉(xiāng)紳或地方名流掌握。(王先明,1997:27)費孝通形象地將其稱為“雙軌”政治。(費孝通,2006:46-56)秦暉教授則將其概括為:“國權(quán)不下縣,縣下惟宗族,宗族皆自治,自治靠倫理,倫理造鄉(xiāng)紳”。(秦暉,2003:3)正因為如此,黃哲真先生認為,“地方自治”一詞雖然是清末才由國外引入,但是自古以來就有以“鄉(xiāng)黨”之人治“鄉(xiāng)黨”之事,以“保甲”“鄉(xiāng)約”制度來達到鄉(xiāng)黨相助的目的。因此,雖沒有“自治”之名,卻有著“自治”之雛形。(黃哲真,1935:57)

  現(xiàn)代自治的發(fā)端在西方。近代以來,人們對自身、對國家以及個人與國家間關(guān)系的認識發(fā)生了革命性的變化。一是,國家主權(quán)觀念的形成。主權(quán)是一個國家的最高權(quán)力。16世紀(jì)法國政治思想家布丹最早提出“國家主權(quán)”概念并系統(tǒng)地論證了主權(quán)理論。其后,荷蘭的格老秀斯考察了主權(quán)對外獨立的方面,指出主權(quán)就是不受另一個權(quán)力支配的權(quán)力,發(fā)展和補充了布丹的主權(quán)理論。在主權(quán)理論的指引下,西歐一些國家開始了民族國家的建構(gòu)。國家的統(tǒng)一和王權(quán)的加強使國家能力有了極大的提高,也帶來了國家與自治體關(guān)系的根本性改變。二是,人的主體性確立。人能否實現(xiàn)自治呢?人能否自己決定自己的事情?對這一問題的回答涉及到人與自然、人與神、人與國家的關(guān)系問題。工業(yè)革命使人大大提高了改造自然的能力,把人從自然的奴隸狀態(tài)下解放出來,確立了人與自然關(guān)系中人的主體地位;
文藝復(fù)興把人從神的陰影下解放出來,確立了人是塵世的主宰;
主權(quán)在民思想的傳播使人們認識到自己不再是國家的附屬,而是成為國家存在的理由。國家的目的正是為了保護公民的生命、自由和財產(chǎn)安全。自此,人不再是作為手段而是作為目的存在,人是具有理性的,是自身利益的最佳判斷者,因此個人本位的自治成為可能。在這一背景下,傳統(tǒng)自治開始向現(xiàn)代自治轉(zhuǎn)型。

  在現(xiàn)代國家,自治不僅體現(xiàn)在國家與社會的關(guān)系上,而且在國家內(nèi)部也出現(xiàn)了基于分權(quán)和制衡的地方自治。地方自治雖然淵源于中世紀(jì)的城市自治,但已經(jīng)不再是國家權(quán)力的對抗物,而是現(xiàn)代國家制度的重要組成部分。盡管地方自治被認為是對全國性政府過度集權(quán)的一種制衡力量,“地方自治是相對于中央政府對于全國的絕對控制而言的。它是對集中制國家體制的突破”(許崇德,1993:2),但是由法律規(guī)范和受國家監(jiān)督是任何地方自治得以成立的前提。

  當(dāng)然,由于各國的歷史傳統(tǒng)、文化背景、經(jīng)濟和政治發(fā)展水平不同,西方各國的地方自治形成了兩大主要模式:以英、美為代表的英美法系模式和以法、德為代表的大陸法系模式。前者奉行人民自治論,認為自治權(quán)利屬于天賦,為人民所固有,先于國家而存在。國家出現(xiàn)后,這種固有的自治權(quán)依然存在,國家不但不能干涉,而且應(yīng)予保護。后者堅持“團體自治”論,認為地方自治權(quán)利不是天賦的,而是國家主權(quán)所賦予,國家可以隨時撤回這種權(quán)利,故稱為欽定主義。

  19世紀(jì)末,地方自治思潮開始從日本傳入中國。戊戌變法時期,康有為、梁啟超等極力主張地方自治,并會同其他維新派人士在湖南籌辦保衛(wèi)局和南學(xué)會,開展地方自治實踐。八國聯(lián)軍侵華后,清政府出于維護自身統(tǒng)治考慮,贊成并接受了資產(chǎn)階級維新派提出的君主立憲制改良措施,認為“中國今日之立憲,當(dāng)以地方自治為基礎(chǔ)”。光緒三十三年(1907年),清廷令各省設(shè)立咨議局;
光緒三十四年(1908年),清政府頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》。其后,又頒布了《府州縣地方自治章程》和《府廳州縣議事會議員選舉章程》,同年還頒布了京師地方自治章程及選舉章程。清末推行地方自治是我國傳統(tǒng)自治向現(xiàn)代自治的轉(zhuǎn)型的開始!拔覈糯^自治,雖守望、振貸、書院、善堂、社倉等類,歷代皆有由地方人民自辦者,然非出于國家法律之規(guī)定,而為地方之習(xí)慣,政府不加干涉而已。至清季光緒三十四年六月廿四日頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》,吾國地方始有近代自治之法令。依據(jù)是項法令之自治,亦可謂為吾國地方自治之開始。”(溫晉城,1953:8)

  

  三、自治:傳統(tǒng)與現(xiàn)代的比較

  

  1.自治與國家能力

  盡管在傳統(tǒng)國家時期,中西方在自治形態(tài)上有著明顯的差異,但是總體說來,這一時期的自治是國家能力不足的表現(xiàn)。國家無力將統(tǒng)治權(quán)完全貫徹于所轄的地域范圍內(nèi),因而給社會留下了相當(dāng)?shù)淖灾慰臻g。對此,吉登斯有著深刻的認識,他認為傳統(tǒng)國家的統(tǒng)治強度很大,但是統(tǒng)治范圍很小!斑@種權(quán)力絕不會對臣民的行為實施廣泛而又名副其實的控制!薄皞鹘y(tǒng)國家的統(tǒng)治集團缺乏左右其臣民日常生活的固定手段!薄罢沃行娜狈Τ淌交匦蜆(gòu)其公民之日常生活的能力,從本質(zhì)上正意味著,盡管階級分化社會中的國家機器已開始興起,但社會的大量領(lǐng)域仍保留自己的獨立性!保ò矕|尼·吉登斯,1998:10-11、23)傳統(tǒng)自治正是這種獨立性的體現(xiàn)。米格代爾在分析傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的特點時也指出,中央政府和與農(nóng)村的正規(guī)關(guān)系主要有兩種,一是通過稅收進行經(jīng)濟剝削,二是通過法律和命令來保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常進行。但是,實際上,傳統(tǒng)國家的確沒有能力和意向去直接管理農(nóng)村中的行政事務(wù),農(nóng)村享有不受外界干擾處理自己大部分內(nèi)部事務(wù)的自由。(J·米格代爾,1996:39-41)

  而現(xiàn)代自治則不再是國家能力不足的表現(xiàn),主要體現(xiàn)為作為主權(quán)者的人民對國家的分權(quán)與約束。通過民族國家建構(gòu),現(xiàn)代國家建立起現(xiàn)代國家機器和權(quán)力體系并借助現(xiàn)代交通、信息、學(xué)校等現(xiàn)代工具,使國家權(quán)力真正覆蓋到所有的國家疆域,(點擊此處閱讀下一頁)

  行使對主權(quán)國家的統(tǒng)轄。吉登斯為此指出:“只有現(xiàn)代民族-國家的國家機器才能成功地實現(xiàn)壟斷暴力工具的要求,而且也只有在現(xiàn)代民族-國家中,國家機器的行政控制范圍才能與這種要求所需的領(lǐng)土邊界直接對應(yīng)起來! (安東尼·吉登斯,1998:20)國家主權(quán)對內(nèi)最高的特性得以實現(xiàn)。在此背景下,自治不再是外在于國家的社會自發(fā)組織形態(tài)或者國家權(quán)力的對抗物,而是作為國家體制的一個有機組織部分。當(dāng)然,自治的存在對于“人民主權(quán)”的維護有著積極的意義。盡管國家是不可或缺的,但是由于國家力量的強大也是人民最大的威脅,因此在將主權(quán)讓渡給國家的同時,保留一部分權(quán)力來自我行使,是對國家這一“利維坦”的制約和防范。

  2.自治權(quán)的來源、性質(zhì)與保障

  任何自治體都有自身追求的目標(biāo),比如全體成員的共同福利、公共安全等等,這可以稱之為自治體的職能。而自治權(quán)是自治體為了實現(xiàn)自己的職能而必然具備的手段。傳統(tǒng)和現(xiàn)代自治體在自治權(quán)的來源、性質(zhì)和保障上有著明顯的差異:

  第一,從自治權(quán)的來源來看,傳統(tǒng)自治體的自治權(quán)是一種內(nèi)生權(quán)力,而現(xiàn)代自治體的自治權(quán)是一種賦予的權(quán)力。在中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治中,自治權(quán)來源于鄉(xiāng)村內(nèi)部的地域或血緣共同體。鄉(xiāng)村社會秩序是一種自發(fā)秩序,對廣大民眾來講,他們只知道有家族而不知道有國族,他們可以沒有國家,但不能沒有家族。中世紀(jì)的城市自治權(quán)雖然表面上是一種契約權(quán)利,但它卻來源于市民追求世俗利益的自由權(quán)。而現(xiàn)代自治體的自治權(quán)盡管存在固有和讓予的分歧,但無一例外都是由國家法律確認和明示的。羅志淵教授認為,在今日事實上,則所有地方自治的權(quán)力,均系由法律的規(guī)定而取得。即以固有權(quán)力說發(fā)祥地的英國說,其地方自治的權(quán)力,亦系經(jīng)由國會或政府依法律的授權(quán)而取得。(羅志淵,1970:92)

  第二,從自治權(quán)的性質(zhì)來看,傳統(tǒng)自治體的自治權(quán)是一種自然權(quán)利,而現(xiàn)代自治體的自治權(quán)是從屬和服從于國家主權(quán)的,具有國家權(quán)力的性質(zhì)!叭藗儾皇巧鷣砭陀凶杂珊推降葯(quán)利的,但他們生來卻是集體的一個成員,并且由于這個事實他們有服從維護和發(fā)展集體生活的一切義務(wù)”。(狄驥,1959:153)作為人類社會組織形態(tài)的自治是先于國家而存在的,自治權(quán)是一種自然權(quán)利,“天賦權(quán)利”,無需他者的同意即可成立。傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村自治也好,中世紀(jì)的城市自治也罷都是這種自然權(quán)利的外顯。而現(xiàn)代自治已經(jīng)是國家制度的一個組織部分,盡管自治與國家集權(quán)之間存在張力,但自治體的自治權(quán)已經(jīng)納入國家權(quán)力的范圍,不再是外在于國家的對抗性權(quán)力。莫紀(jì)宏先生只所以認為,“地方自治本身不屬于一種政治活動,而是一種法律活動,是國家憲法和法律保障的地方自治政府行使自主權(quán)的活動”(莫紀(jì)宏,2001:487),恐怕正立意于此。

  第三,從自治權(quán)的保障來看,傳統(tǒng)自治體的自治權(quán)缺乏有效保障,很容易被專制國家或封建力量所侵害,而現(xiàn)代自治則有著憲法、法律和條約等多層次的保障。

  如前所述,在中世紀(jì)的歐洲,城市自治權(quán)是在市民階層與教俗封建主的斗爭中,通過暴力、贖買等方式,以特許狀的形式取得的。它雖然具有契約權(quán)利的性質(zhì),但是這種契約并不是平等主體之間的真實意思之表達,而是國王、教會、封建主和市民階級多種力量博弈所達到的暫時均衡。例如,位于今天法國最北部地區(qū),在11世紀(jì)有一個叫康布雷的前羅馬城市遺址,該地區(qū)的居民受到了支持教皇的教士和富商們的大力幫助,宣誓成立“公社”去反對世俗皇帝和主教的權(quán)威,經(jīng)過反復(fù)曲折的流血斗爭,在1122年以世俗權(quán)力和宗教權(quán)力之爭結(jié)束而獲得自治。(雷勇,2006)作為政治力量妥協(xié)產(chǎn)物的城市自治,一旦這種力量對比發(fā)生變化,城市自治權(quán)難以得到有效保障。14世紀(jì)前后,由于法國王權(quán)的逐步強大,國王開始派官吏插于自治市的事務(wù),并利用各自治市的內(nèi)部矛盾,逐漸剝奪了許多城市的自治權(quán)。例如,桑利斯城的市長和市政府官員的奢侈浪費消耗了大量的財產(chǎn),還有人大肆貪污,使自治市的財政瀕于破產(chǎn),連必需的稅款也無法交納。城市上層的胡作非為激起了下層居民的強烈不滿,國土趁機插手,1320年2月,巴黎高等法院宣布廢除桑利斯城的自治特權(quán)。(小杜泰利,1978:112)中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村自治的自治權(quán)更是缺乏保障,專制皇權(quán)這個“橫暴的權(quán)力”在任何時點都可以侵入鄉(xiāng)村社會內(nèi)部。

  現(xiàn)代自治體的自治權(quán)則是內(nèi)在于國家權(quán)力的,無論是地方自治、民族自治還是特別行政區(qū)自治,國家在設(shè)計自治制度時,已經(jīng)從憲法、法律和條約等多個層次給自治體的自治權(quán)予以保障。在聯(lián)邦制國家,聯(lián)邦組織單位是最高層級的地方自治團體,其自治權(quán)一般由憲法來規(guī)定。中央與地方自治政府的權(quán)限劃分,通常是通過《地方組織法》或《地方自治法》等法律加以確定和調(diào)整。當(dāng)前我國的自治形式主要有民族區(qū)域自治、特別行政區(qū)自治、村民自治和城市居民自治等4種,都有相應(yīng)的憲法和法律保障。例如我國憲法明確規(guī)定:各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治,設(shè)立自治機關(guān),行使自治權(quán)!睹褡鍏^(qū)域自治法》又將民族區(qū)域自治加以具體化。

  3.自治與國家監(jiān)督

  在中國傳統(tǒng)社會,由于“橫暴的權(quán)力”有著小農(nóng)經(jīng)濟的約束,國家無法將統(tǒng)治權(quán)力直接延伸到鄉(xiāng)村社會內(nèi)部,因此對鄉(xiāng)村社會事實存在的鄉(xiāng)紳自治狀態(tài)持默許的態(tài)度,并通過對儒家文化的倡導(dǎo)來調(diào)適與鄉(xiāng)村自治的關(guān)系,國家權(quán)力一般并不主動干預(yù)鄉(xiāng)村內(nèi)部事務(wù)。在西歐中世紀(jì),國家與自治城市的關(guān)系是通過“特許狀”等契約文件來確定的。在特許狀規(guī)定的范圍內(nèi),自治城市享有不受國王和封建主約束的權(quán)力。

  而在現(xiàn)代國家,不但自治團體的產(chǎn)生須依據(jù)國家法律的規(guī)定,而且地方自治團體的行為須受國家的監(jiān)督。只是因為各國的自治傳統(tǒng)和秉持的自治理念有所差異,國家監(jiān)督權(quán)的形式也不盡相同。比如,在對地方自治體的監(jiān)督中,英美兩國是采取立法監(jiān)督方式,而歐洲大陸諸國,則采取行政監(jiān)督方式。監(jiān)督方式縱有不同,但地方自治團體必須受國家監(jiān)督卻是一樣的。因此,自治決不意味著不受約束,在我國推行村民自治的過程中,一度有人認為自治就是自己想怎么辦就怎么辦,這顯然是一種誤解。

  4.自治與民主的關(guān)系

  國內(nèi)學(xué)者在自治和民主的關(guān)系問題上分歧很大,尤其體現(xiàn)在對村民自治的認識上。主流的觀點是:村民自治是中國鄉(xiāng)村的“草根民主”(徐勇,2000),在操作上具體化為“四個民主”,即民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督。對此,沈延生提出了強烈的反對,認為“許多國人由于缺乏政治學(xué)的常識,故而把自治與民主混為一談,以為自治就是民主,自治制度下的選舉就是民主制度下的選舉;
或者認為,有公開的選舉就有民主,選舉越多民主越多,選舉越接近基層民主越深入人心。其實,自治并不等于民主。”(沈延生,1998)這一觀點也得到了黨國英先生的呼應(yīng),在考察了西歐城市和鄉(xiāng)村自治以及傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村自治后,他認為自治并不意味著民主。(黨國英,1999)

  為什么會有如此截然不同的觀點?民主和自治的關(guān)系究竟如何?這已經(jīng)超出了本文的主題,筆者將另文專述。但是從民主和自治關(guān)系的角度看,傳統(tǒng)自治和現(xiàn)代自治也有著顯著的差別?傮w來看,傳統(tǒng)自治的民主色彩較弱,這在中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村自治上表現(xiàn)最為突出;
現(xiàn)代自治的民主性則很強,以至兩者經(jīng)常被等而視之。

  中世紀(jì)的城市自治對外具有很強的反封建性,對內(nèi)則具有一定的民主性。城市在內(nèi)部管理上實行的選舉制、任期制、市民參與等等都是現(xiàn)代民主的重要表現(xiàn)形式。但是布羅代爾認為,“人們往往認為城市的自治從一開始便受到民主運動的支持,這種看法未免過于簡單,因為城市政權(quán)很早就已為幾個強大的家族所控制。這種政權(quán)無疑由選舉產(chǎn)生,但這只是掩人耳目而已!貦(quán)階層在選舉中穩(wěn)操勝券,他們的地位始終十分牢靠”。(費爾南·布羅代爾,1994:56)

  而中國傳統(tǒng)社會中的鄉(xiāng)村自治則與民主無涉,從根本上來說,是族治、紳治,是族長、地方士紳等聯(lián)合而成的長老之治。有研究中國村落制度的日本學(xué)者指出,“如果僅僅因為是自治就把他理解為是民主的,則是大大的錯誤……如果深入其實質(zhì),就會發(fā)現(xiàn),那里絲毫不存在民主主義,是由長老支配的專制世界”。(松本善海,1977:540)國內(nèi)有學(xué)者甚至認為:中國傳統(tǒng)的地方自治中的所謂“自治”,用“自決”(self-determination或autonomy)或許表達的意思更貼切些,至少更接近一些。中國傳統(tǒng)意義上的地方自治,和西方的local self-goverment的內(nèi)涵是不可同日而語的。(鄭永福、呂美頤,2001)“中國歷史上的鄉(xiāng)治,大體上可以劃分為兩個階段!菬o論在哪一個階段,都談不上‘地方自治的民主體制’,集權(quán)專制和缺乏自治,兩千年來都是中國文明的一大特色!保ㄉ蜓由埵囟Y,2002)

  現(xiàn)代自治卻有著很強的民主色彩,甚至很難將兩者嚴格區(qū)分。這種民主性不僅體現(xiàn)在國家與自治體的關(guān)系上,也反映在自治體內(nèi)部的權(quán)力配置和運作機制上。自治被視為民主政治的基礎(chǔ),自治體與國家的關(guān)系是一種分權(quán)關(guān)系。而在內(nèi)部管理上,設(shè)有民選產(chǎn)生的自治機構(gòu),自治機構(gòu)的成員有任期限制,民眾的廣泛參與已經(jīng)成為現(xiàn)代自治的基本原則?贫髡窃谶@個意義上說,“民主的實質(zhì)是社會成員參與社會的管理,它就是自治!薄懊裰骷疵裰。民主是一種人民自治制度”,“民主是一種社會管理體制。以社會為范圍的自治或自主就是民主! (科恩,1988:273、6、9)

  

  結(jié)語

  

  作為人類自主意識的外在表現(xiàn),自治的實踐形態(tài)在歷史上經(jīng)歷了從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型。盡管兩者在形式上都表現(xiàn)為“人們的自我管理”或者“自己的事情自己處理”,但是卻有著顯著的差異。

  總體來看,傳統(tǒng)自治的存在是國家能力不足的表現(xiàn)。在國家與自治體的關(guān)系上,一方面,自治體的自治權(quán)是一種與國家權(quán)力相對抗的內(nèi)生權(quán)力,因此缺乏有效保障,很容易被專制國家或封建力量所侵害;
另一方面,國家能力不足也導(dǎo)致對自治體缺乏經(jīng)常性的有效監(jiān)管。此外,傳統(tǒng)自治的民主色彩較弱,這一點在傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村自治上表現(xiàn)最為突出,F(xiàn)代自治則不再是國家能力不足的表現(xiàn),而主要體現(xiàn)為作為主權(quán)者的人民對國家的分權(quán)與約束,有著很強的民主色彩。在國家與自治體的關(guān)系上,自治體的自治權(quán)是是由憲法或規(guī)律賦予的權(quán)力,是從屬于國家主權(quán)的,具有國家權(quán)力的性質(zhì),而且有著憲法、法律和條約等多層次的保障。同時,自治團體的產(chǎn)生須依據(jù)國家法律的規(guī)定,而且其行為須受國家的監(jiān)督。要充分理解上述種種差異,還是要回到自治作為“國家政治的相對物”的特質(zhì)上來,在傳統(tǒng)國家和現(xiàn)代國家的背景下來加以把握。

  

  (注:本文正式發(fā)表于《經(jīng)濟社會體制比較》2008年第1期,引用請核對原文)

  

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  徐增陽,山東科技大學(xué)文法學(xué)院公共管理系副教授

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