摘要: 制定和完善大學章程, 是我國1995 年頒布的《教育法》、1998 年頒布的《高等教育法》的明確要求。但時至今日, 我國大學章程制定工作并沒有引起有關(guān)方面應有的重視。為推動我國大學章程建設(shè), 筆者對有關(guān)大學章程的幾個重要問題如大學章程制定的現(xiàn)狀、大學章程的主要內(nèi)容、大學章程的制定程序、大學章程的實施等進行了較深入全面的探討。

　　大學章程是指為保證學校正常運行, 主要就辦學宗旨、內(nèi)部管理體制及財務(wù)活動等重大的、本的問題, 做出全面規(guī)范而形成的自律性基本文件。它是大學辦學的綱領(lǐng)性文件, 是大學成為法人組織的必備條件, 是政府、社會及大學自身依法治校的重要依據(jù)。加強大學章程建設(shè), 是當前依法治教、依法治校的必然要求, 是政府轉(zhuǎn)變職能、加強宏觀管理的需要, 是大學完善內(nèi)部管理、建立現(xiàn)代大學制度的重要內(nèi)容。

　　一、我國大學章程制定的現(xiàn)狀

　　1995 年, 《教育法》以基本法的形式明確規(guī)定學校必須具備“章程”等基本條件�！督逃�法》頒布后, 1995 年8 月, 原國家教委下發(fā)了《關(guān)于實施<中華人民共和國教育法>的若干意見》, 進一步指出, “各級各類學校及其他教育機構(gòu), 原則上應實行‘一校一章程’�！督逃�法》施行前依法設(shè)立的學校及其他教育機構(gòu), 凡未制定章程的, 應當逐步制定和完善學校的章程, 報主管教育行政部門核準”。根據(jù)《教育法》的精神和要求,1998 年頒布的《高等教育法》明確要求高等學校必須具備章程, 并對高等學校章程應當載明的事項做出規(guī)定。1999 年12月, 教育部在《關(guān)于加強教育法制建設(shè)的意見》中再次強調(diào),“各級各類學校特別是高等學校要提高依法管理學校的意識,依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定, 盡快制定、完善學校章程, 經(jīng)主管教育行政部門審核后, 按章程依法自主辦學”。2003 年7 月, 教育部在《關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》中再次重申, “學校要依據(jù)法律法規(guī)制定和完善學校章程, 經(jīng)主管教育行政部門審核后, 作為學校辦學活動的重要依據(jù)”。2006 年6 月15 日至16 日, 教育部在吉林大學召開了“直屬高校依法治校工作經(jīng)驗交流會”, 對大學章程制定工作做了明確要求和廣泛動員。然而, 與此極不相稱的是, 我國1600 余所公立高等學校中, 至今僅有吉林大學、上海交通大學、哈爾濱工業(yè)大學、延邊大學、南昌大學等不到30 所高校制定了章程, 絕大多數(shù)高校包括北京大學、清華大學、中國人民大學等國內(nèi)著名的高校都未制定章程。學校沒有章程, 不僅使依法治校成為空喊口號,而且高等學�！鞍凑照鲁套灾鞴芾怼�、“按章程依法自主辦學”的權(quán)利也無從談起, 更不符合國際高等教育的通行做法。況且, 就是這為數(shù)不多的20 多部高等學校章程中, 也還不同程度地存在內(nèi)容不科學、制定程序不合法、沒有得到很好實施等問題。因此, 必須全面推進我國大學章程建設(shè), 不斷提高大學章程的科學性和有效性, 盡快改變許多大學“無章辦學”的現(xiàn)狀, 早日形成政府依法按章程管理學校, 學校依法按章程自主辦學的良好局面。

　　二、大學章程的內(nèi)容

　　大學章程應包括哪些內(nèi)容? 怎樣使制定出的大學章程更加科學有效? 怎樣通過大學章程內(nèi)容的設(shè)計, 促進大學與政府及社會各方面關(guān)系的建立和完善、促進大學內(nèi)部管理的科學化、民主化? 這是當前制定大學章程時非常值得關(guān)注的問題�！陡叩冉逃�法》對高等學校章程應載明的事項做了原則性規(guī)定, 以此為基礎(chǔ), 結(jié)合當前我國高等學校發(fā)展的實際, 并借鑒國外大學章程的經(jīng)驗, 筆者認為, 我國大學章程應規(guī)定如下內(nèi)容:

　　( 一) 學校名稱、校址

　　在大學章程中規(guī)定學校名稱、校址是法律對大學作為獨立法人主體的要求�！睹穹ㄍ▌t》第37 條規(guī)定, 有自己的名稱、組織機構(gòu)和場所是法人應當具備的條件之一。章程作為政府監(jiān)督、管理法人組織的依據(jù), 在章程中載明法人組織的名稱、地址是政府實現(xiàn)監(jiān)督、管理的需要, 大學也不例外。大學章程在載明學校名稱、校址時要做到名稱真實、準確, 應包含中文名和英文名, 校址要詳細、具體, 有多個校區(qū)的大學應詳細載明所有校區(qū)校址。

　　( 二) 辦學宗旨

　　辦學宗旨是學校辦學目的、所實施教育的性質(zhì)和培養(yǎng)目標的體現(xiàn), 是事關(guān)高等學校定位與特色及未來發(fā)展的重要內(nèi)容, 是大學章程內(nèi)容的重要組成部分。這一點在國外著名大學章程中體現(xiàn)得尤為明顯。如, 東京大學的章程在序言中闡述了東京大學的歷史以及它的使命和愿景, 指出“東京大學將努力使自己建設(shè)成世界一流的學術(shù)研究機構(gòu), 并且培養(yǎng)出有全球性發(fā)展眼光的知識分子, 這些知識分子將為實現(xiàn)一個沒有偏見的社會, 為促進科技進步和創(chuàng)造新文化做出貢獻”。同時, 其正文明確規(guī)定東京大學的目標“是以學術(shù)自由為基礎(chǔ), 不斷追求真理, 創(chuàng)新知識, 使其教育和研究保持在世界領(lǐng)先地位”。學校的教育目標是“除了傳授學生專業(yè)知識、培養(yǎng)學生的理解能力、洞察力、實踐能力和想象力之外, 還培養(yǎng)學生的領(lǐng)導品質(zhì),擁有這種品質(zhì)的學生具有國際化性格和開創(chuàng)精神”。哥本哈根大學在其章程的第一部分規(guī)定了學校的目標和任務(wù)是“進行研究并提供最高學術(shù)水平的高等教育。學校必須確保學術(shù)自由并為傳播知識和學術(shù)成果做出貢獻”�？的螤柎髮W的章程規(guī)定學校的主要任務(wù)是“為了推動學校工業(yè)課程的自由及實踐教育, 學校主要教授與農(nóng)業(yè)、機械相關(guān)學科的知識, 包括軍事戰(zhàn)略等”。密歇根州立大學在章程的序言中指出, “作為政府贈與地的學校, 其職責是提供農(nóng)業(yè)、工業(yè)及其他課程的自由性及實踐性教育, 為學生的學術(shù)生涯和職業(yè)生涯做準備”[1]。筆者認為, 國外許多著名大學之所以能成為延續(xù)幾百年的常青樹, 與其學校章程中對目標與愿景的規(guī)定有密切關(guān)系。正是這些規(guī)定, 引領(lǐng)并激勵學校持續(xù)向前發(fā)展。因此, 我國大學在制定章程過程中, 應積極借鑒國外著名大學章程在辦學宗旨規(guī)范方面的經(jīng)驗, 使章程中關(guān)于辦學宗旨的規(guī)定既能結(jié)合實際, 又能彰顯特色, 既反映國家要求, 又顯示學校內(nèi)涵, 起到切實的規(guī)范和引領(lǐng)學校發(fā)展的作用。

　　( 三) 內(nèi)部管理體制

　　學校內(nèi)部管理體制是對學校內(nèi)部設(shè)立的主要管理機構(gòu)及其職能的總稱。學校內(nèi)部管理體制是事關(guān)學校運行、發(fā)展的重大問題, 是大學章程的重要內(nèi)容之一。國外大學章程非常重視對學校內(nèi)部管理體制的規(guī)定, 一般都用較大的篇幅來載明學校各類管理人員特別是校長、各種管理機構(gòu)和組織的職責、權(quán)限。如普林斯頓大學的章程共有6 章, 其中有4 章是對學校理事會和各種委員會的規(guī)定。哥本哈根大學的章程由4 部分組成, 即學校目標、學校組織機構(gòu)、領(lǐng)導和其他規(guī)定。耶魯大學章程分為6 部分, 分別是校長及其領(lǐng)導、委員會、學位、學校組織、學校團體及機構(gòu)、章程的修訂。國外大學章程的這種內(nèi)容安排充分體現(xiàn)出章程規(guī)范的主要問題是學校的管理問題, 是學校的權(quán)力劃分與運作問題; 也充分體現(xiàn)了學校章程是加強和規(guī)范學校管理的重要依據(jù)。借鑒國外的經(jīng)驗, 我國大學章程在內(nèi)部管理體制方面應規(guī)定如下內(nèi)容: ( 1) 黨委領(lǐng)導下的校長負責制。目前我國公辦高校的領(lǐng)導體制為黨委領(lǐng)導下的校長負責制, 即學校黨委會( 或黨委常委會) 是學校的最高決策機構(gòu), 校長是學校的最高行政負責人, 校長履行職責、權(quán)限的主要方式為校長辦公會或校務(wù)委員會。因此, 我國大學章程應明確規(guī)定學校黨委會( 或黨委常委會) 、校長辦公會( 或校務(wù)委員會) 及黨委書記、校長在學校發(fā)展與管理中的職責、權(quán)限, 明確規(guī)定黨委書記在學校黨委會( 或黨委常委會) 中的地位和角色、校長在校長辦公會( 或校務(wù)委員會) 中的地位和角色, 這樣有利于提高學校的辦學效率和管理質(zhì)量, 避免當前在一定程度上存在的黨政不分、以黨代政、學校行政效率較低的現(xiàn)象。( 2) 校、院兩級管理體制。通過章程明確規(guī)定校、院的職權(quán)范圍, 特別是擴大學院自主管理的領(lǐng)域和范圍, 充分發(fā)揮學院作為人才培養(yǎng)、科學研究、學科建設(shè)具體組織單位的積極性。對于獨立建制的其他教學科研機構(gòu), 同樣要在章程中明確規(guī)定其職責、權(quán)限。( 3) 學術(shù)機構(gòu)的職責與權(quán)限。教授治學、學術(shù)自由是大學作為“研究高深學問的機構(gòu)”的內(nèi)在需求, 各種學術(shù)組織是教授治學的重要載體和手段。因此, 學校章程應規(guī)定學校各種學術(shù)組織如學術(shù)委員會、學位委員會、職稱評定委員會、教授會等的職責與權(quán)限, 在保證教授成為其主要力量的基礎(chǔ)上, 充分發(fā)揮各種學術(shù)組織在學校發(fā)展中的重要作用。( 4) 行政職能部門的職責與權(quán)限。學校行政職能部門承擔著學校繁重的日常行政工作, 在學校發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用, 但是在學校內(nèi)部也存在嚴重的行政官僚化色彩, 存在行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力不分, 行政權(quán)力對學術(shù)研究和教學工作造成沖擊。因此, 規(guī)范行政職能部門的職責、權(quán)限, 應是章程的一個重要內(nèi)容。通過章程規(guī)范, 可以保證行政職能部門工作到位而不越位, 充分發(fā)揮其管理和服務(wù)的職能。此外, 這部分還應包括學校重大事項的決策程序和方式, 教職工代表大會的職責和權(quán)限、學生代表大會的職責和權(quán)限等。

　　( 四) 教職工的權(quán)利與義務(wù)

　　學校教職員工是指教師、專業(yè)技術(shù)人員、管理人員和工勤人員, 是學校組織中的重要主體, 其權(quán)利與義務(wù)應是大學章程的主要內(nèi)容, 在章程中可考慮單獨成章規(guī)定教職工的權(quán)利與義務(wù)。要根據(jù)《教育法》、《高等教育法》、《教師法》等法律的規(guī)定, 結(jié)合學校的實際, 明確和落實教職工在學校中的權(quán)利和義務(wù)。特別是要明確教師在學校發(fā)展中的重要地位, 保障教師的合法權(quán)益, 調(diào)動教師人才培養(yǎng)、學術(shù)研究的積極性、創(chuàng)造性。如明確規(guī)定教師參與學校管理的權(quán)利, 獲得公平評價與發(fā)展機會的權(quán)利, 對學校改革、建設(shè)及關(guān)涉自身利益重大事項的知情權(quán), 就職務(wù)、福利待遇、評優(yōu)評獎、紀律處分等事項表達異議和提出申訴的權(quán)利等。此外, 這部分還應規(guī)定教職員工的任職制度及晉升、獎勵或處分等。

　　( 五) 學生及校友的權(quán)利和義務(wù)

　　學校最根本的任務(wù)是培養(yǎng)人, 重視學生的權(quán)利、義務(wù)是大學章程必不可少的內(nèi)容。從法學的意義講, 學生是在依法成立的學校及其他教育機構(gòu)中取得學籍, 并在其中接受教育的公民。作為法律關(guān)系的主體, 學生依法享有權(quán)利。學校作為專門實施教育教學活動的機構(gòu), 在保護學生權(quán)利方面負有重要職責。國外大學的章程都比較注重對學生合法權(quán)益的規(guī)定。如東京大學章程規(guī)定, “東京大學將對學生的成績定期進行嚴格、恰當?shù)脑u價”, “為了給學生提供最好的教育環(huán)境并掃除學習障礙, 學校將努力建立一個經(jīng)濟支持制度”。密歇根州立大學

　　章程中有一章內(nèi)容規(guī)定了校董事會與學生的關(guān)系, 其中規(guī)定“校董事會為來自密歇根州和其他州或國家的有資格的學生提供平等的受教育的機會”、“校董事會授權(quán)校長聽取并解決學生投訴的重要的事情”。校友是學校不可缺少的特殊資源,他們是寶貴的教育資源、人才資源和信息資源, 他們在社會中的作用, 通常被視為檢驗學校人才培養(yǎng)質(zhì)量和學校地位的重要標志。通過與校友的聯(lián)系可以擴大學校與社會的聯(lián)系, 促進學校教育事業(yè)的發(fā)展。耶魯大學章程規(guī)定, 19 名法人成員中“有6 名校友, 由校友會根據(jù)規(guī)定選舉產(chǎn)生”, “校友會的目標是為耶魯大學服務(wù), 為校友和學校提供彼此交流的渠道”。國外大學章程中關(guān)于校友的規(guī)定, 體現(xiàn)了校友對于學校的重要性, 同時學校也應該持續(xù)關(guān)注和幫助校友的發(fā)展, 促進雙方的互動、互贏。借鑒國外的經(jīng)驗, 我國大學章程中應明確規(guī)定學生的權(quán)利與義務(wù), 在學校中保障和落實《教育法》等法律賦予學生的合法權(quán)益, 如公平接受教育的權(quán)利, 對學校教育教學管理活動的知情權(quán), 對涉及自身利益的后勤服務(wù)、校園安全等工作的建議權(quán), 對紀律處分和涉及自身利益的相關(guān)決定表達異議和提出申訴的權(quán)利等, 特別是在章程中應重視關(guān)于學生權(quán)益救濟制度的規(guī)定。同時, 大學章程應重視對校友權(quán)益的規(guī)定, 鼓勵和吸引校友參與學校的發(fā)展與建設(shè)。如, 《吉林大學章程》就明確規(guī)定, “學校以多種方式聯(lián)系和服務(wù)校友, 凝聚校友力量；
為校友的繼續(xù)教育提供便利和條件。學校創(chuàng)造條件, 鼓勵校友參與學校建設(shè)與發(fā)展”；

《上海交通大學章程》則規(guī)定, “本校建立校友會, 定期向校友通報學校發(fā)展情況與設(shè)想, 優(yōu)先為校友提供優(yōu)質(zhì)的繼續(xù)教育和終身培訓”。(點擊此處閱讀下一頁)

　　這些做法值得提倡。

　　( 六) 經(jīng)費、資產(chǎn)和財務(wù)制度

　　學校有穩(wěn)定的經(jīng)費來源, 是其設(shè)立及取得法人資格的基本條件。因此, 在大學章程中應明確規(guī)定學校日常辦學經(jīng)費的來源及經(jīng)費籌集方式。學校章程在規(guī)定學校日常辦學經(jīng)費來源的同時, 要對經(jīng)費的使用和管理做出規(guī)定。章程中應載明學校經(jīng)費特別是大額資金的審批程序和開支范圍, 保證經(jīng)費使用的公開、合理, 這一點在現(xiàn)階段尤為重要。當前不少學校存在經(jīng)費和資產(chǎn)管理不科學、經(jīng)費使用效率不高等現(xiàn)象。因此,通過章程規(guī)范, 建立科學的經(jīng)費管理和監(jiān)督機制及資產(chǎn)管理制度在現(xiàn)階段有重要意義。

　　( 七) 社會服務(wù)與外部關(guān)系

　　社會服務(wù)是大學的重要職能之一, 特別是在現(xiàn)階段, 大學越來越成為一個開放的組織, 與外部世界發(fā)生著密切的聯(lián)系。如何保證大學與外部組織之間形成和諧、良性、互動的關(guān)系,成為大學非常關(guān)注的一個問題。國外著名大學的章程在這方面的規(guī)定值得我們借鑒。如, 耶魯大學的章程規(guī)定, 法人機構(gòu)的19 名成員中有3 名當然委員, 他們是“耶魯大學校長、康涅狄格州州長和副州長”；
規(guī)定政府官員為學校的當然委員, 其實質(zhì)目的是希望通過政府官員, 加強學校與外部世界的聯(lián)系,促進學校與政府及社會各方面關(guān)系的處理; 同時還規(guī)定, 除法人代表之外, 學校還有一名負責紐黑文市、州政府事務(wù)及學校發(fā)展的副校長, 其職責是“根據(jù)校長的授權(quán), 處理學區(qū)和州政府的關(guān)系, 協(xié)調(diào)學校在紐黑文市的主動權(quán)”。東京大學更看重學校與社會的關(guān)系, 強調(diào)它的公益性。其章程規(guī)定, “東京大學將積極推動教育發(fā)展以滿足社會需要, 為社會成員提供高水平的專業(yè)化教育和終身學習的機會”, “東京大學將保持其組織的靈活性以應對社會和經(jīng)濟變化。它將與校外的知識分子合作并不斷開發(fā)與國外的聯(lián)系”, “為了回饋社會, 學校會將其最新的研究成果應用到教育中并培養(yǎng)出新一代的優(yōu)秀學者”。借鑒國外的經(jīng)驗, 我國大學章程應重視學校社會服務(wù)與外部關(guān)系的規(guī)定, 明確學校開展社會服務(wù)的方式與渠道, 積極為社會及社區(qū)的發(fā)展貢獻力量。同時, 積極利用外部組織的優(yōu)勢促進學校的發(fā)展, 特別是重視關(guān)于政府與學校關(guān)系的規(guī)定,保證高校成為面向社會依法自主辦學的實體。如根據(jù)法律規(guī)定并通過章程予以落實, 學校擁有設(shè)置學科、專業(yè), 制定教學計劃、選編教材、實施教學的權(quán)利, 學校擁有機構(gòu)設(shè)置、人員配備的權(quán)利等, 來明確政府與學校的關(guān)系, 促使政府只能對大學在方針、政策、法律規(guī)范方面予以控制, 只能依法按照章程對大學進行監(jiān)督管理。此外, 在市場經(jīng)濟條件下, 高校應面向社會、面向市場, 了解、捕捉和感受社會信息, 利用這些信息及時調(diào)整自身管理或發(fā)展戰(zhàn)略, 同時重視有效利用外部資源促進自身發(fā)展, 如東京大學在其章程中就多次提到要有效利用日本人民和社會提供的資源, 經(jīng)過持續(xù)的自我改革使教育和研究水平達到世界一流水平, 為促進科技進步和人類文明做出貢獻。

　　( 八) 章程修改程序

　　大學章程是學校全局性、綱領(lǐng)性的文件, 是學校的“基本法”, 是學校教職工及學校主管部門意志的體現(xiàn), 對教職工及學校的發(fā)展有重大影響。大學章程的這種性質(zhì)和地位決定了其具有較大的穩(wěn)定性, 不能朝令夕改, 不因領(lǐng)導人的變更而隨時變更。為維護這種穩(wěn)定性, 在章程中應對它的修改程序做出規(guī)范, 這也符合法律意義上的程序正義原則。另外, 在大學章程中, 學�？筛鶕�(jù)自己的實際, 規(guī)定一些有鮮明個性和特色的內(nèi)容, 如學校的標識、校訓、校旗、校歌、成立紀念日等。

　　三、大學章程的制定程序

　　程序的完善是保證良好內(nèi)容得以正確落實的重要基礎(chǔ)。在制定程序上, 首先應明確大學章程的制定機構(gòu)。國外大學章程的制定機構(gòu)一般都是學校的決策機構(gòu)。學校決策機構(gòu)的名稱不盡相同, 一般叫董事會、評議會、理事會等。國外私立學校的董事會一般由學校創(chuàng)辦者及其代理人、其他資助學校的人和校友組成。公立學校的董事會也具有法人資格。不管是公立學校還是私立學校, 其領(lǐng)導體制都是校董事會領(lǐng)導下的校長負責制。因此董事會作為學校的最高領(lǐng)導機構(gòu)和法人機構(gòu), 其職權(quán)包括了制定學校的章程。如麻省理工大學章程規(guī)定, 學校章程的制定及變更“必須在法人會議上進行”。有的學校如哥本哈根大學的章程由評議會制定, 但該章程只有得到了教育部門的同意后方可實施。關(guān)于章程的修訂, 各校修訂程序有所差異, 但都是章程中必不可少的內(nèi)容。耶魯大學章程第61 條規(guī)定, “該章程的更改、修訂、廢除或代之以新章程, 需由出席董事會會議或特別會議的2/3 成員投票通過方可進行, 但是關(guān)于章程修訂、廢除、增加或代替的提議需在會議召開前至少30天內(nèi)通知其成員或以郵件告知”。東京大學章程則規(guī)定“校長通過獨立制定的程序可以修訂章程”。

　　我國大學章程的制定機構(gòu)應為大學的舉辦者, 公辦高等學校主要為政府, 民辦高等學校為投資舉辦民辦高等學校的社會組織或者個人。據(jù)此并根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定, 大學章程的制定程序, 對于公辦大學, 學校章程由學校先行起草, 經(jīng)學校教職工代表大會及學校黨委會( 或黨委常委會) 審議通過后, 由校長簽名, 報主管教育行政部門核準, 經(jīng)主管教育行政部門審核批準后, 學校章程制定程序也就宣告結(jié)束; 對于民辦大學,學校章程由學校董事會制定。這樣制定的章程, 才具有法律的地位, 符合法律的精神, 才有利于教育行政部門和學校的貫徹實施。然而, 現(xiàn)實中不少大學沒有按照這一程序制定章程。如《吉林大學章程》規(guī)定, “本章程經(jīng)校務(wù)委員會和學校教職工代表大會審議, 由中國共產(chǎn)黨吉林大學代表大會討論通過, 報教育部備案”。吉林大學作為教育部直屬高校, 其舉辦者及上級主管部門是教育部, 因此, 教育部應是章程的制定機構(gòu), 按照有關(guān)規(guī)定, 章程必須報教育部核準而不是備案。像《上海交通大學章程》、《黑龍江大學章程》等都存在這樣的問題。此外, 還有一些學校的章程, 在制定后不報上級主管部門就直接生效了, 如《吉林師范大學章程》規(guī)定, “本章程由校長辦公會提交教代會通過, 校黨委審批后予以公布實施”, “本章程由校長辦公會負責修改, 提交教代會審議, 報校黨委批準后公布實施”。很顯然, 這樣制定的章程是不符合國家有關(guān)規(guī)定及章程制定要求的, 必須予以更正。

　　四、大學章程的實施

　　大學章程制定出來后, 其實施顯得尤為重要。同時, 大學章程實施的情況, 也直接影響大學章程的制定工作。當前, 大學章程的實施相對薄弱, 沒有引起有關(guān)方面應有的重視, 存在不少困難和問題。比如: 從大學自身來講, 一些學校對章程的實施認識不足, 將制定出來的學校章程僅作為擺設(shè), 束之高閣, 而不是依法依章程治校; 一些地方的教育行政部門及有關(guān)的行政部門如衛(wèi)生防疫部門、物價部門、稅務(wù)部門等, 在對大學的檢查評估中隨意性很大, 無視大學章程的存在, 而不是將章程作為對學校進行檢查評估的重要依據(jù)等。針對大學章程實施中存在的問題, 為使大學章程真正落到實處, 發(fā)揮其應有的作用, 筆者認為, 當前應著重做好以下幾個方面的工作:

　　1. 以教育法律的形式將學校章程的規(guī)定具體化。目前關(guān)于學校章程的規(guī)定, 主要載于《教育法》第26 條、第28 條, 《高等教育法》第27 條、第28 條以及國家教育行政部門頒布的《關(guān)于加強教育法制建設(shè)的意見》、《關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》等文件中, 一般都較宏觀和原則; 同時, 對有些重要問題, 國家教育法規(guī)沒有做出明確規(guī)定, 這極不利于學校章程的制定與實施, 不利于學校章程發(fā)揮應有的作用。為推進大學章程的制定與實施, 應將學校章程中重要的基本的問題以國家教育法律的形式明確予以規(guī)定和確認。當前, 可考慮: 一是在修訂《教育法》時, 將學校章程的性質(zhì)、地位、應載明的主要事項等寫進《教育法》, 以法律規(guī)范的形式明確下來。如關(guān)于學校章程的性質(zhì)、地位, 可規(guī)定為: 學校章程是學校辦學和管理的基本文件, 是教育行政部門及其他有關(guān)部門監(jiān)督、管理學校的重要依據(jù)。二是在《學校法》中專設(shè)一章“學校章程”, 將《教育法》中有關(guān)學校章程的規(guī)定進一步具體化。當前, 國家正在抓緊起草《學校法》, 應抓住這一契機在《學校法》中設(shè)專章“學校章程”, 對學校章程的性質(zhì)、地位、制定主體、制定修改程序以及各類學校章程應載明的主要事項等做出明確規(guī)定。特別是應明確規(guī)定學校章程是教育主管部門及其他有關(guān)部門監(jiān)督、管理學校的重要依據(jù), 有關(guān)部門在對學校進行監(jiān)督、檢查時, 主要是看學校是否按照其章程實施辦學活動, 而不能無視學校章程的存在, 隨意對學校進行檢查評價。應明確規(guī)定相關(guān)責任主體不實施學校章程所應承擔的相應責任。教育法律中對學校章程規(guī)定的具體化, 必將極大地推進大學章程的實施。

　　2. 不斷營造依章程辦學的社會輿論環(huán)境。要通過報刊雜志、電視廣播、計算機網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體以及舉辦專題培訓班、研討會等方式和途徑, 廣泛宣傳有關(guān)大學章程的基本理論如大學章程的涵義、地位、作用, 大學章程與大學一般規(guī)章制度的關(guān)系等, 特別是要大張旗鼓地宣傳制定和實施大學章程的重要意義及在依章程辦學中涌現(xiàn)出的先進典型。要通過宣傳,讓全社會特別是各級領(lǐng)導干部了解制定和完善大學章程、依章程辦學, 是現(xiàn)代大學教育發(fā)展的必然, 是依法治教、依法治校的需要, 同時也是國際高等教育的通行做法; 了解大學是否依章程辦學的差別, 依章程辦學對提高學校辦學質(zhì)量和管理效益的顯著作用等。全社會大學章程意識的樹立和增強, 有助于章程在學校中的貫徹實施。

　　3. 教育主管部門要切實轉(zhuǎn)變職能, 依法依章程治校。大學章程是由大學舉辦者制定的, 體現(xiàn)舉辦者意志, 代表舉辦者利益的規(guī)范性文件, 這是大學章程的重要屬性。政府對此應該有清晰的認識。因此, 政府及教育行政部門要根據(jù)法律的要求,維護和尊重學校“按照章程自主管理”的權(quán)利, 牢固樹立依章程辦學的觀念, 要自覺堅持依據(jù)法律法規(guī)和大學章程對學校進行監(jiān)督管理。教育行政部門應要求教育機關(guān)干部樹立章程意識; 要抓住制定和實施學校章程的契機, 切實轉(zhuǎn)變管理職能, 落實大學的法人地位, 充分調(diào)動學校辦學的積極性, 使大

　　學真正實現(xiàn)面向社會、依法依章程自主辦學。

　　4. 大學黨委書記、校長應成為實施章程的帶頭人。大學黨委書記、校長是學校最高權(quán)力擁有者, 對大學章程的實施負有最重要的責任。大學黨委書記、校長應嚴格地在章程的規(guī)范下開展工作, 接受章程的指導和約束, 不得凌駕于章程之上, 超出章程的范圍活動, 更不能因自己所需, 隨意更改章程。大學黨委書記、校長要自覺維護章程的權(quán)威性和嚴肅性, 努力成為實施章程的表率; 同時, 還要教育和帶動廣大教職工及學生,成為學校章程的積極實施者, 并通過制定和完善相應的規(guī)章制度, 使大學章程落到實處。

　　5. 加強對大學章程實施工作的研究。當前, 我國大學章程的制定和實施工作, 尚處于起步階段, 既缺乏實踐的經(jīng)驗, 又缺乏理論的指導。特別是大學章程的實施工作, 受各種各樣因素的影響, 難度更大。為此, 應調(diào)動各方面的力量, 加強對大學章程實施工作的研究。要通過研究, 重點解決學校在“按照章程自主管理”、“按章程依法自主辦學”過程中碰到的難點, 提高教育行政部門及學校依章程辦學的水平和能力。教育行政部門和學校是章程的最重要的實施者, 因而在對學校章程實施工作的研究中應發(fā)揮重要作用, 不僅要不斷總結(jié)實施章程的經(jīng)驗, 使其上升為理論; 同時, 要協(xié)助教育理論工作者做好研究工作, 主動為他們的研究提供現(xiàn)實課題。學校依章程辦學研究工作的開展, 不僅能推動大學章程的貫徹落實, 而且還有利于章程自身的發(fā)展和完善。

　　參考文獻

　　[ 1] 陳立鵬, 陶智.國外大學章程對我國大學章程建設(shè)的啟示[ J] .中國高等教育, 2007( 10) : 61.

　　[ 2] 秦惠民.學術(shù)管理中的權(quán)力存在及其相互關(guān)系探討[ J] .中國高教研究, 2002( 01) : 49- 51.

　　[ 3] 陳立鵬, 聶建峰.高等學校章程制定主體研究[ J] .中國高教研究, 2007( 05) : 12- 14.

　　原載于 中國高教研究2008 年第7 期，作者系中國人民大學教育研究所副教授

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