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陳云良:通過訴訟推進(jìn)民治——《公益訴訟理念研究》序

發(fā)布時(shí)間:2020-06-12 來源: 日記大全 點(diǎn)擊:

  

  當(dāng)今社會(huì),政治領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的普遍化、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場(chǎng)信用的嚴(yán)重缺失、生態(tài)環(huán)境的日趨惡化、證券市場(chǎng)的混亂無序等社會(huì)公益問題已經(jīng)嚴(yán)重困擾著中國(guó)現(xiàn)代化的步伐,越來越多的有識(shí)之士認(rèn)識(shí)到,這些問題的最終解決都要依靠法治。令人欣慰的是,人民的這種善良意愿已經(jīng)寫進(jìn)了憲法。然而對(duì)于什么才是真正的法治?如何構(gòu)建一個(gè)法治社會(huì)?法治的基礎(chǔ)或者說法治的本質(zhì)又是什么?則是眾說紛紜,我國(guó)法學(xué)界雖有紛繁而深入的探究,但尚未有較為統(tǒng)一、明確的觀點(diǎn)。這些問題在國(guó)外法學(xué)界也是長(zhǎng)期爭(zhēng)論不休。湘潭大學(xué)法學(xué)院顏運(yùn)秋先生的新著《公益訴訟理念研究》另辟蹊徑為我們提供了一種有效推進(jìn)法治的新思路。顏著雖然沒有正面直接回答法治的本質(zhì)是什么等諸問題,但卻圍繞法治的核心問題──制約政府權(quán)力──為我們提供了一種構(gòu)建法治社會(huì)的民治途徑,這比回答法治基本問題的純理論研究更具釋疑作用,更具啟發(fā)性和推進(jìn)性。我一直以為法治的真諦和本質(zhì)在于民治,一切不能還原為民治的制度設(shè)計(jì)都是偽法治,而公益訴訟是迄今為止已發(fā)現(xiàn)的最適于中國(guó)國(guó)情、最具可行性的民治方式,正如運(yùn)秋先生所言“中國(guó)非常需要公益訴訟制度”。初讀顏著,如飲醪稠,深受啟發(fā),特此推薦,與追求法治的諸君共享。讓我們與運(yùn)秋先生一道推進(jìn)公益訴訟早日成為現(xiàn)實(shí)的法制。

  

  一、法治的本質(zhì)是民治

  

  有人說,法治首先是“治官”,而不是“治民”,這是目前較為流行的一種說法,常見諸于大報(bào)大刊。毫無疑問,這一說法比過去的官本位思想、權(quán)力本位意識(shí)、人治觀念已經(jīng)有了明顯的進(jìn)步,更加接近了法的本質(zhì),符合現(xiàn)代法治的控權(quán)、限權(quán)理念,已經(jīng)觸及到了法治的核心問題。但是,仍然是不徹底的,它沒有真正反映法治的本質(zhì)。“治官”一詞所隱含的主語仍然是“官”,誰來治官呢?仍然是官本身。不容置疑,古今中外已有大量的政治學(xué)、法理學(xué)論著論證,以官來治官仍然是不徹底的、靠不住的,難免產(chǎn)生假治、官官相護(hù)的現(xiàn)象!爸喂佟币徽f在有意無意中將法治轉(zhuǎn)換成官治,必然會(huì)使法治滑入人治的泥淖。這種看似很現(xiàn)代、很法治的說法內(nèi)心深處仍然是以官本位為基礎(chǔ)的,是偽法治,法律僅僅是“官治”的工具而已。而法律工具論隨時(shí)有可能為權(quán)力專橫、獨(dú)裁統(tǒng)治大開綠燈,希特勒發(fā)動(dòng)侵略戰(zhàn)爭(zhēng)、迫害猶太人都是依據(jù)其制定的法律進(jìn)行的。“不建筑于民治的基礎(chǔ)之上,則不論人治也好,法治也好,都不免成為一種獨(dú)裁政治。” 所以,法治不僅要治官,而且不能由官來治官!拔覀兯f的法治,不應(yīng)是治民,而應(yīng)是民治,就是人民當(dāng)家作主治理國(guó)家”。

“民治”二字精練而深刻地揭示了法治的本質(zhì)。法治的主語應(yīng)當(dāng)是民而不是官,治官要靠民而不能是官自己。只有由民來治官,治官才會(huì)徹底,才有可能形成一個(gè)高效、廉潔的政府。

  民治之說和人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義制度是一致的。從現(xiàn)成的社會(huì)主義理論資源中,我們可以輕松而清晰地提煉出民治的內(nèi)涵。所謂民治,主要包括三層含意:一、法律本身來源于人民的權(quán)利,是人民共同意志的反映;
二、國(guó)家的一切權(quán)力起源于人民的權(quán)利,國(guó)家立法、行政、司法機(jī)關(guān)都起源于人民,經(jīng)人民選舉產(chǎn)生。它們的一切行為都要受法律調(diào)整,要接受人民的監(jiān)督,不得有任何凌駕于法律之上的權(quán)力;
三、人民當(dāng)家作主依法治理國(guó)家,人民不僅是立法主體,更應(yīng)當(dāng)是實(shí)施法律的主體。人民群眾、公民個(gè)人不僅是法律的遵守者,更是法律的執(zhí)行者、監(jiān)督者。只有在廣大人民群眾擁有足夠的權(quán)力,能夠成為真正的法律執(zhí)行主體、監(jiān)督主體時(shí),我們的法治社會(huì)才有可能真正建成。對(duì)于人民群眾的守法義務(wù)、監(jiān)督權(quán)力,我們歷來有比較一致的認(rèn)識(shí)。而對(duì)于人民群眾作為最重要的法律執(zhí)行主體,學(xué)界則少有此識(shí),對(duì)于人民群眾的執(zhí)法主體資格鮮有論及。我們歷來只強(qiáng)調(diào)人民群眾的守法義務(wù),強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)廣大公民的守法意識(shí),而很少?gòu)?qiáng)調(diào)人民群眾是執(zhí)法主體,更不要說培養(yǎng)人民群眾的執(zhí)法意識(shí)了。來源于人民群眾的權(quán)力脫離了人民之手,變成了對(duì)人民的單方面強(qiáng)制。而維護(hù)法律的尊嚴(yán)與神圣絕不是只要廣大公民遵紀(jì)守法就行了。漆多俊先生在論及權(quán)力的起源時(shí)說,國(guó)家既是權(quán)力主體,也是權(quán)利主體。

區(qū)分國(guó)家的政治權(quán)利與經(jīng)濟(jì)權(quán)利具有非常重要意義。同樣,我認(rèn)為,公民個(gè)人既是權(quán)利主體,也是權(quán)力主體。慚愧的很,本人尚來不及對(duì)這一論斷作詳細(xì)的論證,只在一些文章里憑直覺下了幾個(gè)簡(jiǎn)單的斷語。令人欣喜的是,最近讀到郭道暉先生《論社會(huì)權(quán)力與法治社會(huì)》一文 也持相同觀點(diǎn),對(duì)此作了詳細(xì)的論證。他認(rèn)為,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展,在國(guó)家權(quán)力之外又出現(xiàn)了一種新型權(quán)力——社會(huì)權(quán)力。盡管我所說的公民權(quán)力與郭先生所述的社會(huì)權(quán)力稍有區(qū)別,但實(shí)質(zhì)上是一致的,社會(huì)權(quán)力歸根結(jié)底可以溯源為公民權(quán)力。郭先生界定的社會(huì)權(quán)力主體就包括公民個(gè)人。(郭道老對(duì)法治的不懈追求令人十分敬佩,近年來他發(fā)表的一系列文章打破了很多理論禁區(qū),具有重大的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。)

  客觀地講,黨和國(guó)家歷來是強(qiáng)調(diào)人民是國(guó)家的主人這一制度基礎(chǔ)的,政治理論上的宣傳亦從未有過中斷。或許是幾千年來一以貫之的官治傳統(tǒng),根深蒂固的治民情結(jié)潛移默化的影響,我們的法制建設(shè)重心一直放在“官治”上,致力建構(gòu)嚴(yán)格有序、高效廉潔的政府治理機(jī)構(gòu)。從精簡(jiǎn)──膨脹──再精簡(jiǎn)──再膨脹的機(jī)構(gòu)改革歷程來看,中央的匠心一直放在政府這一頭(剃頭擔(dān)子一頭熱)。而對(duì)于建構(gòu)公民直接參與國(guó)家事務(wù)管理的法律制度則著墨不多,幾乎沒有提供安全、方便的公民參與國(guó)家公共事務(wù)的渠道、方法!霸S多追求社會(huì)正義和公平的人們投訴無門”。村民自治制度則是近年來才建立起來的。政府如不通過一定的制度設(shè)計(jì)將本屬于人民的權(quán)力實(shí)實(shí)在在地交給人民,實(shí)現(xiàn)職能的精簡(jiǎn),其單純的人員精簡(jiǎn)是很難長(zhǎng)久的。

  我們現(xiàn)存政治體制嚴(yán)重不均衡,官重民輕。法律制度也同樣地重官輕民。顏著的出版從某種意義上講是不失時(shí)機(jī)地為我們彌補(bǔ)了這種制度上不均衡的缺陷(更深刻地講可以說是彌補(bǔ)了制度空白)。之所說是“不失時(shí)機(jī)”,是因?yàn)樗狭水?dāng)前社會(huì)、廣大人民群眾對(duì)權(quán)力制約、法治的迫切渴望,為人民參加國(guó)家事務(wù)管理提供了一種可靠的方法,為我們提供了一條通過訴訟推進(jìn)民治的新思路。

  

  二、民治的條件

  

  依法治國(guó)必須要靠廣大人民群眾普遍參與到法律的執(zhí)行與實(shí)施中來,民治不興,法治難成,千百年來的理論演繹證明了這一點(diǎn),當(dāng)今社會(huì)活生生的現(xiàn)實(shí)亦給我們同樣的啟示。近年來,傳媒所熱切關(guān)注的一些轟動(dòng)全國(guó)的案件,如錢塘江豆腐堤工程的發(fā)現(xiàn)、山西絳縣三氓院長(zhǎng)姚曉紅的被判刑、平頂山市原政法委書記李長(zhǎng)河的被查處、深圳泰明國(guó)貿(mào)特大詐騙案的曝光等等,都是公民個(gè)人付出了乃至生命這樣巨大代價(jià)的舉報(bào)、追查起了決定性的作用,正是那些位卑的草民(舉報(bào)者、護(hù)法維權(quán)人士)對(duì)正義的不懈追求,對(duì)法律的堅(jiān)定信念,不惜獻(xiàn)出鮮血和生命,才使得一樁樁違法犯罪行為被制止,一條條蛀蟲被揪出。如果每一個(gè)公民都能象這些護(hù)法維權(quán)人士一樣勇于和不法勢(shì)力作殊死的博斗,廣大人民群眾都有濃厚的參與意識(shí)、執(zhí)法意識(shí),籠罩在我們社會(huì)上空的人治陰影就會(huì)被強(qiáng)烈的民治陽光蒸發(fā)。

  問題是我們不可能要求每一個(gè)公民都能像反腐義士、護(hù)法英雄那樣不畏強(qiáng)暴、不惜生命去追求法律的尊嚴(yán),去維護(hù)正義。這就要求國(guó)家為人民參與國(guó)家事務(wù)管理、行使自己的民治之權(quán),提供安全、方便的途徑,使人民的聲音能夠暢通無阻地表達(dá),使公民個(gè)人的舉報(bào)之路不再充滿荊棘。如果退休工人周躍琪對(duì)綦江彩虹橋質(zhì)量問題的意見能通過有效的途徑得到及時(shí)答復(fù)處理,彩虹橋垮塌的悲劇是可以避免的。但是,長(zhǎng)期以來,我們一方面在理論上十分強(qiáng)調(diào)人民當(dāng)家作主這一政治基礎(chǔ);
另一方面,在具體制度層面上,人民的主人翁權(quán)利的實(shí)施渠道、方法很少,公民直接行使公共事務(wù)的管理權(quán)、執(zhí)行法律的權(quán)力十分艱難。如何才能使廣大公民積極參與到國(guó)家公共事務(wù)的管理中來,敢于、便于、樂于對(duì)政府事務(wù)及政府官員行使管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)呢?考察當(dāng)前我國(guó)公民參政議政的實(shí)際困難來看,要構(gòu)建一個(gè)以民治為基礎(chǔ)的法治社會(huì)必須滿足三個(gè)基本條件:安全、方便、經(jīng)濟(jì)。這三個(gè)問題,正是目前法治不能成為民治的重要障礙,阻礙廣大公民參與到國(guó)家事務(wù)中來的主要“攔路虎”。

  (一)安全

  安全是人的最基本需求,只有在安全有保障的基礎(chǔ)上,人的其他需求才能成為可能,才談得上人的發(fā)展。連人身安全都得不到保障的社會(huì),法治只能是一種奢談。公民參與國(guó)家事務(wù)的治理,是公民個(gè)人最高層次的發(fā)展,這種最高層次的發(fā)展,當(dāng)然只有在安全、溫飽等人的基本要求得到滿足的前提下,才能成為可能。

  從整體上講,我國(guó)社會(huì)成員的人身安全是有保障的,社會(huì)安全系數(shù)是正常的。但在民治制度方面,公民個(gè)人對(duì)政府及政府官員行使監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)時(shí),監(jiān)督者(舉報(bào)人)的安全得不到切實(shí)有效的保障。我們強(qiáng)調(diào)的總是如何加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力,無端輕視對(duì)公民監(jiān)督者權(quán)利的保護(hù)。盡管我們從來都十分強(qiáng)調(diào)人民監(jiān)督,重視群眾舉報(bào)、人民來信來訪工作,但卻看不到監(jiān)督者與被監(jiān)督者、個(gè)人與政府、舉報(bào)與反舉報(bào)懸殊的力量對(duì)比;
看不到懸殊的力量對(duì)比下,舉報(bào)者個(gè)人的弱小和無助,安全沒有保障;
看不到政府權(quán)力專橫的一面及被舉報(bào)者極其兇惡、殘暴的個(gè)性。人民有權(quán)管理國(guó)家事務(wù),但很少有人考慮到行使這種管理權(quán)還會(huì)有巨大的人身危險(xiǎn),還需要安全保障,需要“管理安全”!懊裰巍敝懊瘛钡陌踩狈ΡU。平頂山市政法委書記李長(zhǎng)河被查處,是以舉報(bào)人舞鋼市干部呂凈一的鮮血及其妻子年輕的生命為代價(jià)的;
因黃河小浪底偷工減料事件一“舉”揚(yáng)名天下的河南洛陽農(nóng)民王鳳興雖然受到了水利部的嘉獎(jiǎng),受到了全國(guó)人民關(guān)注,可仍然有人敢冒天下之大不韙對(duì)其進(jìn)行瘋狂的報(bào)復(fù)、陷害,他受到了毆打、扣獎(jiǎng)金、車禍、謀殺等“禮”遇,落得個(gè)受傷住院、解雇失業(yè)的下場(chǎng);
山西絳縣三盲院長(zhǎng)姚曉紅案件的舉報(bào)人樊江曾被姚曉紅四處追殺,電話被竊聽,住處被監(jiān)視,只好亡命天涯,靠打工來維持舉報(bào)費(fèi)用,過著人不如狗的生活,僥幸保住了性命;
蘭考縣農(nóng)機(jī)局職工連清海因舉報(bào)農(nóng)機(jī)局局長(zhǎng)豐學(xué)良等人被被舉報(bào)人縱火活活燒死,其29歲的妻子、8歲的兒子和剛滿8個(gè)月的女兒亦未能幸免。由于被舉報(bào)人往往身居要職,手握大權(quán),違法犯罪成性,很容易將監(jiān)督者置于死地。而監(jiān)督者權(quán)利缺乏切實(shí)有效的保障,貓捉老鼠往往成了老鼠捉貓。眾多舉報(bào)人慘痛的遭遇使許多具有良知和正義感的人們望而生畏,不敢輕易站出來和違法犯罪行為作斗爭(zhēng)。據(jù)中央電視臺(tái)報(bào)道,檢察系統(tǒng)受理的舉報(bào)案件1999年比1998年下降了27%。最近《南方周末》2002年8月29日?qǐng)?bào)道的反腐英雄何海生的遇難,更是令人痛心疾首。“民”的基本權(quán)力得不到保障的背景下,民治是無法勃興的。我們不能光靠義士的前赴后繼來鼓勵(lì)、倡興民治。如果說法治的本質(zhì)是民治,依法治國(guó)要靠民治,反腐敗也要靠民治,那么,我們目前最為迫切、最為有效、最能使反腐敗取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的方法是切實(shí)保護(hù)舉報(bào)人、公民監(jiān)督者的人身安全,建立一套有安全保障的公民參與制度。

 。ǘ┓奖

  真正的法治應(yīng)當(dāng)為民治提供這樣一種程序:公民參與國(guó)家事務(wù)管理的方式應(yīng)當(dāng)是方便、快捷的。個(gè)人在強(qiáng)大的國(guó)家機(jī)器面前是無助的、弱小的。任何多余的、不方便的程式乃至一個(gè)鄙夷的眼神、一種厭惡的語氣,都會(huì)使執(zhí)法之民產(chǎn)生恐懼、障礙。任何繁文縟節(jié)都會(huì)阻礙民治的發(fā)展,行使監(jiān)督權(quán)的公民個(gè)人往往地位卑微、生活貧困甚至文化不高、見識(shí)不廣,民治的方式應(yīng)當(dāng)消除最底層人民對(duì)權(quán)力、程序、文字的恐懼。因此,我們應(yīng)當(dāng)盡可能將公民個(gè)人對(duì)法律的執(zhí)行權(quán)(監(jiān)督權(quán)、參與權(quán))變成實(shí)實(shí)在在、象其他民事權(quán)利一樣可以得到切實(shí)保護(hù)的權(quán)利。首先,人民應(yīng)當(dāng)易于提出不同意見,而不需要費(fèi)什么周折。例如有關(guān)部門受理舉報(bào)不應(yīng)附加什么條件,不能苛求舉報(bào)人舉證,任何單位不能拒絕公民個(gè)人對(duì)公共事務(wù)的質(zhì)詢、詢問,人民的意見能夠向社會(huì)公開。其次,人民的批評(píng)意見一旦提出,有關(guān)機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)受理,就會(huì)自動(dòng)啟動(dòng)法定的審查監(jiān)督程序,而不能由受理者自己決定是否受理、是否進(jìn)入審查程序(例如周躍琪老先生的意見應(yīng)當(dāng)能自動(dòng)啟動(dòng)有關(guān)部門對(duì)彩虹橋的工程質(zhì)量審查),當(dāng)然這種程序可應(yīng)執(zhí)法公民要求公開。執(zhí)法公民可要求參與到審查程序中去,成為名副其實(shí)的執(zhí)法者。再次,有關(guān)機(jī)構(gòu)一旦受理舉報(bào)、質(zhì)詢,就應(yīng)當(dāng)向執(zhí)法公民定期作出明確合理的答復(fù),而不需要執(zhí)法公民追問。而目前的制度資源中只有訴訟制度符合以上要求。總之,公民的監(jiān)督、參與權(quán)最好能象其民事權(quán)利一樣,具備可訴性,使其成為一種可操作的權(quán)利。

 。ㄈ┙(jīng)濟(jì)

  首先,公民行使監(jiān)督權(quán)、執(zhí)法權(quán)應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟(jì)的,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

  不需要其付出多大的代價(jià),至少其耗費(fèi)應(yīng)當(dāng)在其承受能力之內(nèi)。公民個(gè)人參與國(guó)家事務(wù)的管理,是一項(xiàng)公益事業(yè),其本人不一定從其中直接受益,所以其費(fèi)用不應(yīng)由其負(fù)擔(dān),而且應(yīng)當(dāng)盡量減少其耗費(fèi)。

  其次,政治公益事業(yè)的不經(jīng)濟(jì)性會(huì)影響公民執(zhí)法的廣泛性,而只有公民的廣泛參與才能稱為真正的民治,所以對(duì)于執(zhí)法公民應(yīng)當(dāng)給予經(jīng)濟(jì)上的獎(jiǎng)勵(lì)和資助,使其對(duì)自己的執(zhí)法行為享有經(jīng)濟(jì)上的權(quán)利。《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第49條關(guān)于“1+1”賠償?shù)囊?guī)定,為我們提供了成功的經(jīng)驗(yàn)。正是這條規(guī)定,使打假者能夠獲得經(jīng)濟(jì)上的利益,造就了一支專業(yè)打假隊(duì)伍,成功地打擊了某些行業(yè)的售假、造假行為,有效抑制了某些假冒偽劣產(chǎn)品的蔓延,喚醒了全民的防假反假意識(shí),維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益運(yùn)動(dòng)空前高漲。我們很難想像,《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》如果沒有第49條加倍賠償?shù)囊?guī)定,會(huì)取得如此巨大的社會(huì)影響,會(huì)有這么高的知名度。說到這里,不得不談一下最近對(duì)這一條的討論。最近,《上海市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例(修訂草案)》準(zhǔn)備將知假買假者排除在消費(fèi)者之外,掀起軒然大波,引起社會(huì)強(qiáng)烈反對(duì),據(jù)搜狐網(wǎng)網(wǎng)上調(diào)查(至2002年7月31日止),87.43%以上的人反對(duì)這種作法。

  確定“購(gòu)假索賠”的合法性,通過《消法》第49條將政府對(duì)市場(chǎng)的規(guī)制權(quán)轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者權(quán)利上,廣大消費(fèi)者通過實(shí)施這種權(quán)利就能達(dá)到政府打假很難實(shí)現(xiàn)的目標(biāo):假冒偽劣將成為過街老鼠。這不愧是經(jīng)濟(jì)法的一次偉大創(chuàng)舉,是經(jīng)濟(jì)法運(yùn)用平衡協(xié)調(diào)理論對(duì)平等民事交易關(guān)系實(shí)施不利于欺詐者的一次傾斜式干預(yù)。從歷史唯物主義的眼光看,王海是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的民治楷模,王海購(gòu)假索賠行為的本質(zhì)是代替廣大消費(fèi)者保護(hù)自己的利益,已經(jīng)初具公益訴訟的雛形。王,F(xiàn)象是市場(chǎng)借助《消法》第49條這個(gè)孵化器自發(fā)形成的新型制度,對(duì)于中國(guó)的市場(chǎng)改革來說,是一種難得的誘致性制度變遷,我們應(yīng)當(dāng)倍加珍惜、呵護(hù)這種珍貴的市場(chǎng)化的民治資源。

  我國(guó)公民參與執(zhí)法的民治制度正是因?yàn)椴话踩⒉环奖、不?jīng)濟(jì),使其無法獲得廣泛性,不能形成真正的民治,而只能是官治體制下的附庸。只有滿足了以上三個(gè)條件,民治的方式才有可能獲得廣泛性。

  

  三、通過訴訟推進(jìn)民治

  

  法治社會(huì),訴訟是人們保護(hù)自己權(quán)利的最基本形式和最后保障。隨著司法制度的逐步健全,訴訟已發(fā)展成為我國(guó)公民保護(hù)個(gè)人權(quán)利的常用方式!胺彩侨狈λ痉ň葷(jì)的場(chǎng)合,便無權(quán)利可言”,我國(guó)現(xiàn)有的人民參與制度,人民的民治權(quán)利、執(zhí)法監(jiān)督權(quán)力最大的缺陷就是不具備可訴性,人民參與管理國(guó)家事務(wù)的資格沒有司法救濟(jì)制度作保障。缺乏司法救濟(jì)的權(quán)利必然成為虛設(shè),只有將人民的治理權(quán)轉(zhuǎn)換成可訴性的權(quán)利,“民治之苗”才能借助現(xiàn)有司法制度資源迅速長(zhǎng)成參天大樹。公益訴訟制度成功地實(shí)現(xiàn)了這一轉(zhuǎn)換,不僅“為人民參加國(guó)家事務(wù)的管理”提供了新途徑,而且將其成功地嫁接到了訴訟制度上,發(fā)展和完善了傳統(tǒng)的訴訟制度,將非刑事訴訟制度從“私”的領(lǐng)域推向“公”的領(lǐng)域。公益訴訟將公民個(gè)人對(duì)國(guó)家事務(wù)的治理權(quán)從一種有名無實(shí)的權(quán)利進(jìn)化成一種“看得見,摸得著”的權(quán)利,為我們提供了一條通過訴訟推進(jìn)民治的坦途。

  依顏著,所謂公益訴訟是指“任何組織和個(gè)人都可以根據(jù)法律的授權(quán),對(duì)違反法律,侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為,向法院起訴,由法院追究違法者法律責(zé)任的司法活動(dòng)”。筆者以為,這是迄今為止我們能夠?qū)ふ业降淖罾硐氲拿裰畏绞剑菍?duì)現(xiàn)有司法資源最大化(最優(yōu)化)利用。它完全符合我們對(duì)民治內(nèi)涵和條件的界定。首先,它是經(jīng)濟(jì)的。對(duì)于國(guó)家來講,不需要另起爐灶建立一個(gè)自上而下的龐大機(jī)構(gòu),不需要付出太多的成本,僅僅利用現(xiàn)成的司法體制、制度資源,只需要通過立法使它成為人民的實(shí)際權(quán)利就行了;
對(duì)于公民個(gè)人來言,提起公益訴訟不需要支付訴訟成本,還可以得到一定的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。公益訴訟制度在經(jīng)濟(jì)上為公民執(zhí)法提供了制度保障,使行使監(jiān)督權(quán)成為一件真正既利于國(guó)家又利于監(jiān)督者個(gè)人的一舉兩得的好事,解決了國(guó)家公益事業(yè)、社會(huì)公共事務(wù)的不經(jīng)濟(jì)性。它將像《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》形成全民打假局面一樣,吸引廣大公民參與到執(zhí)法隊(duì)伍中來,有力推進(jìn)中國(guó)民治進(jìn)程。其次,它是方便的。在中國(guó),打官司已成為人們普遍適用而又易于行使的一種保護(hù)自己權(quán)利的方式。一旦提起訴訟,就會(huì)自動(dòng)啟動(dòng)司法審查程序,對(duì)所訴行為進(jìn)行審理,而不需要通過什么特別的審批程序,而且司法機(jī)關(guān)會(huì)依法定期作出裁決結(jié)果。提起公益訴訟的個(gè)人自始至終參與其中,公益訴訟天生具有充分的開放性、民主性,把已往看來空洞而虛幻的監(jiān)督權(quán)變成了一種實(shí)實(shí)在在的執(zhí)法權(quán)。克服了舉報(bào)、控告、質(zhì)詢等傳統(tǒng)執(zhí)法、監(jiān)督方式的體外循環(huán)缺陷(對(duì)被舉報(bào)者的調(diào)查、處理往往成了與舉報(bào)者無關(guān)的事,舉報(bào)者無法了解、參與其過程),克服了紀(jì)檢監(jiān)察工作的封閉性弊病。再次,它是安全的。一旦提起公益訴訟,被告的行為就公諸于社會(huì),處于全社會(huì)眾目睽睽之下,其打擊報(bào)復(fù)心理必然要受到強(qiáng)大的制約。雖然,我們不能完全肯定被告不會(huì)打擊報(bào)復(fù),但在個(gè)人舉報(bào)中,是舉報(bào)者個(gè)人與被舉報(bào)者的對(duì)抗與較量,是胳膊擰大腿,被舉報(bào)者是無所顧忌的。而在公益訴訟中,則是公民個(gè)人通過國(guó)家司法機(jī)關(guān)對(duì)被告進(jìn)行監(jiān)督,是整個(gè)國(guó)家、全社會(huì)與被告的較量,力量對(duì)比倒置過來了,被告當(dāng)然不敢為所欲為了,公民個(gè)人的安全系數(shù)大大提高了。

  總而言之,公益訴訟不僅將歷來比較模糊而不確定的人民主權(quán)轉(zhuǎn)換成為明確而清晰的現(xiàn)實(shí)權(quán)利,而且通過訴訟使這種權(quán)利易于安全行使,具極強(qiáng)的可操作性,政治意義、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、法治意義都是十分巨大的,是對(duì)官治模式、人治傳統(tǒng)的徹底顛覆。它通過“以司法權(quán)力制約行政權(quán)力,以人民主權(quán)制約國(guó)家權(quán)力”,建構(gòu)法制社會(huì)的基礎(chǔ)工程和核心工程。這不僅是一種訴訟制度創(chuàng)新,更重要的是,它完全可以成政治體制改革的突破口,成為官治走向民治的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。恐怕它的理論價(jià)值與實(shí)踐意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)要超過顏著自身對(duì)它的闡述。

  但是對(duì)于公益訴訟的具體技術(shù)性問題還待進(jìn)一步探討與完善,如公益訴訟的范圍到底如何界定,原告的獎(jiǎng)勵(lì)如何得以兌現(xiàn),如何防止誣告及濫用訴訟權(quán),公益訴訟中的刑事訴訟、民事訴訟如何處理,審理機(jī)關(guān)的權(quán)限等等。再如,公益訴訟是一項(xiàng)公益事業(yè),律師在從事這方面法律業(yè)務(wù)時(shí),應(yīng)降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),我國(guó)的法律援助制度尤其應(yīng)當(dāng)向其傾斜,制度上應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)律師接受公益訴訟委托,禁止拒絕,充分發(fā)揮律師的民治作用。另外,公益訴訟最好依據(jù)中國(guó)的特殊傳統(tǒng)界定為由“私人檢察官”(私法人、非法人組織、個(gè)人)提起的訴訟,作最狹義的定位,從根本杜絕國(guó)家權(quán)力侵蝕人民主權(quán)的機(jī)會(huì),防止公益訴訟從民治蛻化為官治。

  可以預(yù)言,公益訴訟制度一旦成為現(xiàn)實(shí),就會(huì)象《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第49條培養(yǎng)一大批民間打假力量,提升全民護(hù)法維權(quán)意識(shí)一樣,必將吸引廣大公民參與到國(guó)家事務(wù)的管理中來,民治必成燎原之勢(shì)。

  

  四、幾句補(bǔ)充

  

  師弟運(yùn)秋先生澹泊名利,專注學(xué)術(shù),目不旁鶩,在當(dāng)今已成為名利場(chǎng)的學(xué)術(shù)界實(shí)屬“稀有動(dòng)物”,令我十分敬佩,稱之為同道。運(yùn)秋先生在經(jīng)濟(jì)法的訴訟制度研究上取得了公認(rèn)的影響,已成為該領(lǐng)域的三位權(quán)威人士之一。前幾日,他來電說要我為他的新著《公益訴訟理念研究》作序,我嚇了一大跳,感到很意外。師弟太抬舉我了,我哪有作序的資格呢?大凡為人作序者,不是聲名顯赫的學(xué)界大佬,就是身居高位的政界要人,而且往往要年長(zhǎng)青年作者好多。一來可以提高作品的地位和影響,利用序者的聲望吸引更多的眼球,增加銷路;
二來按中國(guó)的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)也只有這些人才有資格鑒別作者作品的水準(zhǔn)。而我乃一無名小卒,雖浪得一些虛名,腦上卻沒有幾頂頭銜,除了一顆追求法治的赤誠(chéng)之心外,一無所有。我的學(xué)問、聲名遠(yuǎn)遜于運(yùn)秋先生,要我為其作序,那是婚禮上的伴娘——借機(jī)出把風(fēng)頭,序者不能為作者添彩,反要沾作者幾分光。我再三推辭,運(yùn)秋卻是始終不依,他在網(wǎng)上搜索了很多相關(guān)文章,說是最喜歡我《通過訴訟推進(jìn)民治》那篇文章,道出了公益訴訟的價(jià)值所在,就可以以它為序。恭敬不如從命,何況畢竟我們對(duì)法治的追求是相通的,只要能夠推動(dòng)公益訴訟制度化,但作無妨。我素喜打破陳規(guī),就當(dāng)作對(duì)作序制度的創(chuàng)新吧。

  《通過訴訟推進(jìn)民治》原是寄給《中國(guó)律師》的一篇文章,盡管編輯對(duì)它下了狠手,形成了幾處明顯的硬傷,但發(fā)表后還是產(chǎn)生了一些我所期望的影響。一些朋友(有幾個(gè)是律師)打電話來和我談起這篇文章。法律之星網(wǎng)轉(zhuǎn)發(fā)了這篇文章。后來,我將原稿稍加修改以《民治的方式》為名貼在北大法律信息網(wǎng)。不久,公法評(píng)論、天府評(píng)論等網(wǎng)站轉(zhuǎn)載了這篇文章(10月15日又很意外地收到《浙江人大》副總編程志堅(jiān)先生的來信,也說要轉(zhuǎn)載此文)?磥泶宋倪是反映了一些社會(huì)心聲,要不,運(yùn)秋也不會(huì)如此錯(cuò)愛。然而,我自己對(duì)這篇文章很不滿意,還有很多要說未說的話,一直想重寫一篇,可惜因?yàn)闀r(shí)間限制,一直沒有動(dòng)筆。難得運(yùn)秋先生給我這么一個(gè)機(jī)會(huì),我可以無所顧忌多說幾句。

  見笑各位看官!

  

  2002年國(guó)慶于張公嶺

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