德國的民主制度和政黨政治是西方較有特色的一種。應德國弗里德里�！ぐ�伯特基金會的邀請，筆者隨同一個代表團于2008年11月赴德考察了其政治運作狀況。此間，與政治學專家、高級公務員和聯(lián)邦憲法法院法官等舉行了多次會談，并進行了實地考察，由此比較直接地了解了德國式民主及其遇到的新問題。這里，選其要素，整理成文，以饗讀者。

　　二戰(zhàn)教訓與德國民主政治的設計

　　德國現(xiàn)行的民主制度，是二戰(zhàn)結束后戰(zhàn)勝國強加給德國的，同時也是當時德國以康拉德·阿登納為首的精英人物反思二戰(zhàn)教訓的結果。因此，德國政黨政治的設計，在許多方面都旨在避免重蹈納粹統(tǒng)治的覆轍�，F(xiàn)在，政黨作為德國政治活動的主體，是民眾與政府的中介，若出現(xiàn)政治煽動，政黨則會削弱或緩解其沖擊。每個政黨的存在和地位均受憲法的保護，像1933年希特勒上臺后取消其他政黨的做法，在目前憲法的框架下已不可能再發(fā)生了。

　　因為憲法第21條關于政黨的規(guī)定，有兩款是專門針對這一點的。一是規(guī)定“政黨內(nèi)部秩序必須符合民主原則”。希特勒時期并不是這樣，而是由領袖包辦其黨。二是規(guī)定“政黨宗旨或黨員及追隨者行為有意破壞或推翻自由和民主的基本秩序，或有意危害德意志聯(lián)邦共和國的生存，該政黨屬違反憲法”。一戰(zhàn)以后，德國也曾建立民主體制，但是政黨民主不完善，后來納粹黨通過煽動宣傳顛覆了民主體制。這一規(guī)定即是為了避免歷史悲劇重演。

　　為此，德國專門設立了聯(lián)邦憲法法院，若有要推翻國家民主根基的黨派，聯(lián)邦憲法法院可以裁定它違憲，禁止其存在。迄今有兩個政黨被禁止過，一是二戰(zhàn)后納粹黨的后續(xù)組織，該組織沒有吸取二戰(zhàn)的教訓，又要成立領袖制的國家；
二是冷戰(zhàn)高峰時期的共產(chǎn)黨，不過冷戰(zhàn)結束后對它的禁令就取消了。裁定一個政黨是否被禁，不是看其違憲的言論，而是看其違憲的行為，起訴時程序也要符合憲法，因此，這是一個非常復雜、嚴格和緩慢的過程。

　　國家民主

　　德國的民主強調人民政治意志的抉擇是自由公開的，不僅在大選期間，而且在大選間隔期也必須能表達其政治意愿。這樣一種要求就使政黨的存在成為必需。政黨參與人民政治意志決策的形成，而大選主要表現(xiàn)為人民對不同政黨的選擇；
在兩次大選期間，人民通過政黨影響政府決策。因此，國家民主主要是通過政黨活動來實現(xiàn)的。

　　政黨的建立是自由的，無須政府批準，政府沒有權力禁止政黨的產(chǎn)生，只是在注冊方面有一些規(guī)定。政黨一旦產(chǎn)生即受到憲法的保護。這自然會造成多個政黨的存在。對于任何一個政黨來說，只是作為一分子參加政權，不可能壟斷政權。憲法規(guī)定，政黨享有權利參與政治決策，所謂參與只是施加影響，不能強加于人。其做法是聽取民意，并通過與民眾的接觸影響民眾。

　　既然是多黨制，機會均等就很關鍵，否則就不能平等競爭。因此，國家對政黨是中立的，絕不袒護或者阻止某個政黨。若一個政黨參加大選，只要能得到0.5%以上的選票，就能享受到國家的資助，并且選票越多，國家補貼的數(shù)額越大，比如，400萬張以上的選票每張獲得的補貼要增加一個檔次。在大選期間，不管政黨大小，都能免費在媒體上作宣傳。聯(lián)邦憲法的用意是讓小黨也能參加政治活動。但也不完全如此，法律規(guī)定只有獲得5%以上選票的政黨才能進入議會，少則不能進入決策程序，用這種方式來保證立法運作的有效性，并能產(chǎn)生強有力的議會和政府。

　　多黨制勢必會產(chǎn)生政黨競爭。德國民主政治的集中體現(xiàn)也是三權分立，而政黨在行政、立法和司法方面都能起到作用。因此，在實際的政治運作中，政黨競爭取代了三權分立。也就是說，國家權力的制衡和牽制，是通過政黨之間的相互監(jiān)督或黨派競爭來進行的。

　　當然，政黨之外也有監(jiān)督和制約力量。一是有很多利益群體，比如工會、行會等，可以針對一個黨派的決議進行抗議。二是大眾媒體表現(xiàn)為直接的民主監(jiān)督，對政黨和民眾的影響力都非常大。三是直接民主的渠道，比如老百姓提出要求，集合簽名達到一定人數(shù)，可以作為議案直接送達議會表決。

　　政黨民主

　　政黨民主是德國民主制度的重要組成部分。在德國，政黨不是國家的部門，而是社會的一部分，是基于社會政治領域的一種組織，它的性質相當于協(xié)會，可以作為法人，直接參加訴訟。但是，它又有一種很特殊的地位，對人民承擔著一種任務，對政府有直接的影響�；�于國家民主的宗旨，這種地位要求其內(nèi)部秩序必須符合民主原則，那些非民主的黨派則不能參加政治運作。

　　出臺于1967年又經(jīng)過約30次修訂的《政黨法》規(guī)定：每個政黨必須有一個書面的章程和綱領。章程的形式包含哪些項目有硬性的規(guī)定，但不規(guī)定具體的做法，其背后的理念是透明、公開。綱領就是公開的，每一個人都可以根據(jù)其綱領來要求這個黨，必要時還可以訴諸法院。至于黨員和黨本身的關系，政黨有權利決定是否接受某個黨員，無須做任何說明，但是不能強迫一個人來參加。對于一個公民來說，加入、退出或拒絕都是自由的，并且黨員可以持與黨本身不同的觀點，政黨要保障黨員的權利，特別是不同意見的表達。

　　對于政黨的組織機構，《政黨法》也有明確的規(guī)定：(1)要有分區(qū)的組織。(2)黨員代表大會是政黨的最高權力決策機構，每兩年召開一次，通過此會，黨員參與黨內(nèi)意見的形成。閉會期間，由其選出的理事會(至少3人)作為執(zhí)行機構實施黨代會的決議。另外，還可設監(jiān)督委員會、調解委員會等一些專門委員會。政黨的領導人在黨代會上經(jīng)由代表無記名投票選舉產(chǎn)生。由此看來，德國政黨的民主是一種間接的代表制的民主。憲法、政黨法對政黨的要求是，其意見的形成必須是自下而上的。在黨代會上，往往會有激烈的討論，黨的主席的提案和推薦的候選人不一定都能通過。

　　為了減少金錢因素的不當影響，憲法還規(guī)定，政黨必須公開說明其經(jīng)費來源、使用情況以及財產(chǎn)狀況。具體來說，政黨的經(jīng)費主要有4個來源：國家財政、黨員黨費、公民捐助和黨產(chǎn)經(jīng)營。特別值得一提的是，國家財政的支持不是直接撥款，而是根據(jù)大選的結果進行分配的。德國每年有1.3億多歐元用于政黨活動。其分配辦法是根據(jù)政黨所得的選票和公民捐款，國家按一定的比例予以配給，以此鼓勵政黨去爭取選民的支持。每個政黨到年底要公布其財政報告，對于所得捐款，凡超過1萬歐元的，都要公布捐款人姓名和地址，否則就可能遭到3倍的罰款。

　　國家與地方分治的聯(lián)邦制

　　德國是聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦政府下面共有16個聯(lián)邦州。州是相對獨立的，有自己的政府和議會。與英法相比，德國沒有一個中央集權的政府。聯(lián)邦制的設立，一是基于歷史的原因，直到中世紀，德國領土內(nèi)存在的仍是眾多的政治上獨立的小公國，到1871年才統(tǒng)一起來。二是基于權力分配的原因，國家與地方分治。盡管聯(lián)邦州與聯(lián)邦政府的機構設置幾乎是一樣的，但是，隸屬關系并不強，州的權力是非常大的，諸如文化、教育、治安、經(jīng)濟發(fā)展都由各州負責。

　　有趣的是，德國憲法規(guī)定，各州居民作為德國公民必須享有同樣的生活水平。如何實現(xiàn)呢？主要靠縱的和橫的協(xié)調�？v的協(xié)調是指聯(lián)邦與州之間的，協(xié)調機構是參議院，小州3席，大州6席，共有69席，它是聯(lián)邦議會的一部分，凡是牽涉州利益的都有表決權，比如聯(lián)邦議會的立法和聯(lián)邦政府的某項改革措施，都要由參議院通過才可。橫向的協(xié)調是指州與州之間的，主要是靠不同層次或不同部門的會議來進行，比如州長會議、州屬的文化部長會議、教育部長會議等。這些縱橫交錯的協(xié)調表明，德國的聯(lián)邦制必須不斷地尋找共識。

　　每個政黨在不同的州，力量很不平衡，東西的差別在于原東德地區(qū)政黨數(shù)目較少，南北的差別在于南部主要屬于基民盟的票倉。州大選與聯(lián)邦是平行的，各政黨在州進行同樣的競爭，但是組閣模式與聯(lián)邦并不相同，在聯(lián)邦層面是執(zhí)政黨，在州則不一定是，執(zhí)政與在野因地區(qū)而迥異。州與州之間的區(qū)別也很大，有些州幾十年都是一個執(zhí)政黨，有的州則經(jīng)常輪替。州長對其所在的政黨有很重要的作用，許多聯(lián)邦總理的候選人都是某州的州長。聯(lián)邦政府的組閣模式往往先在州層面上進行嘗試，州聯(lián)合政府的模式是多種多樣的，很多政治學家把州稱為政治實驗室。

　　豐富多彩的民間社團

　　20世紀90年代以來，德國民主進程的一個突出表現(xiàn)是非政府組織或第三部門的發(fā)達。特別是近幾年來，每年新增協(xié)會1.5萬個，新增基金會1000個。德國的結社法規(guī)定，只要有7個人就可以登記一個協(xié)會�，F(xiàn)在，德國登記的協(xié)會有60萬個，基金會有1.5萬個，平均每1萬人就有700個社團組織。60%的德國人都是這些組織的成員。與之形成鮮明對比的是，只有4%的德國人參加政黨。不過，在德國，與英法不同，沒有一個各行各業(yè)的總的聯(lián)合會。

　　民間社團的迅猛增加有多種原因，主要有三種：一是社會的個性化加強，利益和興趣出現(xiàn)了很細的分化；
二是國家在很多領域把權力下放了，把一些事情讓民間去做；
三是公民越來越不愿參加大的政黨，因為很難看到效果，而小的組織則可立竿見影，針對一個問題做一些工作，往往能短期見效。

　　政黨對社團組織是非常重視的，與一些協(xié)會的關系也很密切，一方面許多協(xié)會都傾向于某個政黨，另一方面某些協(xié)會可能是政黨的外圍組織。國家也逐漸認識到了第三部門的重要性，現(xiàn)在有一個專門的機構協(xié)調這些組織，最近還有一些法律出臺，一方面支持這些組織工作，比如通過資助等形式，改善他們的條件，鼓勵他們參與到社會建設中去；
另一方面，國家對這些組織的志愿者給予一定的優(yōu)惠待遇，鼓勵更多的人參與其中。

　　當然，作為國家不愿看到社會過細的分化，因為這樣不能解決問題，反而會帶來新問題，所以，國家還通過制定框架，試圖引導這些民間社團的工作。

　　德式民主的成功與危機

　　以上是德國民主制度的幾個主要方面，不難看出，這樣一套由各種法律規(guī)定的程序和規(guī)則能夠運行至今，且得到絕大多數(shù)德國人的遵守，其當初在設計方面是下過深功夫的。目前，沒有民主觀念的力量已幾乎沒有可能進入德國的政治生活，即使進入了也會被遏制。

　　然而，就是這樣一種制度近年來卻遇到了新的挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了新的問題，甚至可以說是危機，德國人自己就稱之為民主政治的危機。其主要表現(xiàn)在：

　　第一，政黨格局之變與組閣困難。

　　德國自20世紀50年代形成了兩大(聯(lián)盟黨與社民黨)一小(自民黨)的政黨格局，到80年代初，打生態(tài)旗號的綠黨崛起；
兩德統(tǒng)一后又形成了打失業(yè)救濟旗號的左翼黨，目前，德國的政黨格局變成了兩大三小。在選民和議會方面，兩大黨基本上各占1/3，三小黨合起來約占1/3。

　　長期以來，德國基本上是一大一小聯(lián)合執(zhí)政，要么是聯(lián)盟黨聯(lián)合自民黨，要么是社民黨聯(lián)合自民黨，但是，2005年德國大選的結果，卻打破了這種組閣模式，聯(lián)盟黨的得票率比社民黨僅高出1個百分點，即使聯(lián)合一個小黨也不能達到組閣所需要的票數(shù)。經(jīng)過艱難的磋商，兩大黨組建了大聯(lián)合政府(歷史上僅有過一次這種模式)，但是沒有人對這種組合滿意。

　　現(xiàn)在，下一屆政府將如何組閣成為德國政治學界討論的熱點。在有些人看來，三黨聯(lián)合是可能的，但事實上很難，聯(lián)盟黨除了與自民黨聯(lián)合之外，與其他任何一個小黨合作都似乎沒有可能。從大的政治傾向上，社民黨、綠黨和左翼黨都屬于左派黨，似乎易于合作，但實際上也很難。特別是社民黨和左翼黨的政見分歧很大，且存在著人脈宿怨(社民黨的一部分分離出去加入了左翼黨，且原社民黨的主席成了左翼黨的主席)，因此，社民黨在聯(lián)邦大會上已排除了與左翼黨合作的可能。更值得注意的是，2007年黑森州選舉的結果，使新的州政府的組成擱淺，一年多來都“選”而未決。這也使得2009年德國的大選結果及組閣模式更加難以捉摸。

　　第二，民眾的政治冷漠和全民黨的危機。

　　據(jù)艾伯特基金會的調查，目前德國1/3以上的人對現(xiàn)在的民主表示質疑，大選的投票率由原來的80%下降到50%左右。德國的民眾對全民黨越來越不認同，聯(lián)盟黨和社民黨兩個全民黨的支持率由原來的40%以上降到了30%左右。這不禁使人產(chǎn)生疑問：僅得到50%人民中30%支持的黨還能是全民黨嗎？

　　全民黨的特點是沒有一個唯一的主導意識形態(tài)，但有一個基本的政治理念，比如聯(lián)盟黨主張社會市場經(jīng)濟，社民黨提倡國家干預主義。他們都自稱是所有人的黨、全民的黨，代表所有人的利益，自己給自己提供合法性。長期以來，他們一直推行“中間路線”，試圖匯總各方面的利益訴求，以爭取盡可能廣泛的支持。然而，問題是，某個政黨是否代表人民的利益，并不是由它自己說了算�，F(xiàn)在，越來越多的德國老百姓不再相信政黨的宣傳了，而傾向于看一個政黨解決問題的能力。這自然對輪流或共同執(zhí)政的聯(lián)盟黨和社民黨有很大的沖擊，因為每一次大選之后，他們的承諾都不能完全實現(xiàn)。對于他們來說，目前一個嚴峻的問題是，原來的傳統(tǒng)選民或鐵桿選民正在不斷分化和流失。

　　更令他們感到今不如昔的是，退黨現(xiàn)象嚴重，黨員隊伍不斷縮小。由于全民黨自身的形象越來越不鮮明，其中很左很右的即邊緣派別，認為黨已不能代表他們，變得越來越激進，很容易分離出去。比如左翼黨的成立，從某個方面看，就是社民黨分化的結果。值得注意的是，左翼黨成為德國近幾年來擴展最快的黨派，已獲得大約10%的選民支持率，達到了與自民黨和綠黨平起平坐的地位。民調顯示，大部分德國人不相信左翼黨有解決問題的能力，但是卻因他們的抗議形象而支持他們，意在逼迫執(zhí)政黨認清自己的問題。

　　全民黨危機的另一個表現(xiàn)是，民眾對現(xiàn)有的政黨體制的信念動搖，具體表現(xiàn)在對體制的質疑和批評越來越多，對議員、領導人的批評越來越激烈，甚至不少人已厭惡政黨。這也有歷史的原因，政黨凌駕于國家、人民之上，對德國人來說刻骨銘心。而在當前一些人看來，政黨是整天吵吵鬧鬧為自己爭利益的一群人，與其所說的人民無關，因而，他們更信任專家。在既有的德國民主制度中，知識精英除了參加政黨之外，并沒有常規(guī)、直接的渠道參與國家的治理，德國出現(xiàn)的這種思想傾向是否意味著今后專家治國渠道的開辟，亦未可知。

　　現(xiàn)在，德國已有人提出搞直接民主。但是，對于如何克服危機，沒有人能給出答案。兩大政黨束手無策，社會眾說紛紜。德國的民主政治似乎正處于變革的前夜，今后將何去何從，仍難見眉目。

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