作為我國改革開放的試驗區(qū)，深圳市曾率先將國企改革的觸角伸向自然壟斷的公用事業(yè)領(lǐng)域。

　　深圳的改革軌跡向國人傳遞出這樣一個事實，公用事業(yè)發(fā)展和公用事業(yè)監(jiān)管是深圳市政府改革創(chuàng)新的兩個主要方面，它們相互依存，互為前提。只有前者，就會演化成企業(yè)只追求自己利益的最大化，損害的是公眾利益。

　　缺乏監(jiān)管的壟斷性公用事業(yè)企業(yè)，不僅可以愚弄社會和公眾，還可以脅持政府，實現(xiàn)“政府俘獲”，使地方政府在某種意義上為國際資本打工。也就是說，沒有監(jiān)督，任何地方政府的創(chuàng)新都可能走向反面，導(dǎo)致其與改革的初衷完全背離。

　　被寄予厚望的創(chuàng)新改革

　　深圳作出對自然壟斷的公用事業(yè)領(lǐng)域進行改革的決定，從當(dāng)時的環(huán)境來看，主要有兩方面考慮，這項改革既可以解決深圳市公用事業(yè)長期以來投入不足的問題，加快公用事業(yè)的發(fā)展，收回政府的投資；
又可以吸引外國或外部投資，改變公用事業(yè)企業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，使政府?dāng)[脫長期以來背負的沉重財政補貼負擔(dān)。

　　這樣的做法在國外已經(jīng)屢見不鮮。在市場經(jīng)濟條件下，對于一次性投資大，回報期長，具有明顯自然壟斷特性的公用事業(yè)產(chǎn)品及服務(wù)，完全可以吸收民間資本參與，政府只起制定規(guī)則和檢查監(jiān)督的作用。這些可以看作深圳市公用事業(yè)改革的依據(jù)。

　　2003年，深圳市以水務(wù)、燃氣、公交、能源等狹義公用事業(yè)引入戰(zhàn)略投資者和完善公用事業(yè)監(jiān)管手段為重點，完成了一系列特許經(jīng)營權(quán)制度的制定。在他們制定的《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》中，明確了公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的授權(quán)主體、授權(quán)方式、監(jiān)管機構(gòu)、公眾參與等重大問題，細化了公用事業(yè)特許經(jīng)營企業(yè)的運營權(quán)利和義務(wù)，規(guī)定了政府對特許經(jīng)營企業(yè)的監(jiān)督和管理，豐富了價格監(jiān)管的內(nèi)容，力求在放開自然壟斷行業(yè)的同時保障公眾的利益，做到政府調(diào)控透明化。

　　在招標(biāo)招募中，深圳市結(jié)合實際進行了創(chuàng)新，解決了大型國有公用事業(yè)企業(yè)股權(quán)“一股獨大”的問題，同時也解決了國有企業(yè)改制中資產(chǎn)評估、定價、土地處置、股權(quán)出讓比例、富余人員安置等許多難點問題，實現(xiàn)了國有資本的大幅度增值。

　　在實際操作中，深圳市聘請具有國際背景的財務(wù)顧問機構(gòu)作為該市能源、水務(wù)、燃氣、公交等企業(yè)引入國際大公司和著名民營企業(yè)戰(zhàn)略投資者的評估審計機構(gòu)，按照國際通行的原則和做法在盡可能大的范圍內(nèi)挑選戰(zhàn)略合作伙伴，防止了國有資產(chǎn)流失。

　　深圳市公用事業(yè)市場化改革，改變了我國建國以來公用事業(yè)領(lǐng)域主要由政府投資、建設(shè)、運營和監(jiān)管的“大包大攬”格局，形成了投資主體多元化和融資渠道商業(yè)化，強化了政府的公用事業(yè)監(jiān)管主體地位。這場改革也大大加快了城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展的速度。深能源、自來水集團、公交、燃氣均走在全國同行業(yè)前列。城市基礎(chǔ)設(shè)施的日趨完善對深圳國民經(jīng)濟的快速發(fā)展和區(qū)域性經(jīng)濟中心城市的形成起到了重要作用。

　　由此，深圳市的“城市公用事業(yè)領(lǐng)域的市場化改革”創(chuàng)新項目在2004年獲得了第二屆中國地方政府創(chuàng)新獎。

　　監(jiān)管缺失下難覓改革共識

　　那時，許多人對深圳市公用事業(yè)企業(yè)授權(quán)化經(jīng)營后的兩個方面特別關(guān)注：一是排除了競爭對手后的產(chǎn)品定價問題；
另一個是授權(quán)經(jīng)營情況下的信息透明度和監(jiān)管問題。這兩個問題其實可以歸結(jié)為壟斷條件下的監(jiān)管。政府所擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任最大， 因為它是壟斷經(jīng)營權(quán)的授予方，是國有股權(quán)的代表者，更是監(jiān)管規(guī)則的制定者。但是，由于市場條件下的信息不對稱，政府的監(jiān)管很難做到及時、到位。這時，信息透明和第三方監(jiān)管就非常重要。遺憾的是，深圳市公用事業(yè)市場化改革從2004年以來，在這方面進展甚微，所暴露的問題則發(fā)人深思。

　　2005年7月，在《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營條例(草案)》將提交市四屆人大常委會一次會議“二審”之前，關(guān)于深圳市公用事業(yè)市場化改革的種種爭議就達到過高潮。

　　首先， 特許經(jīng)營為何不公開招標(biāo)？深圳當(dāng)年引進戰(zhàn)略投資者采用的是“招標(biāo)招募”方式，在國外叫“私募融資”。所謂“招標(biāo)”，就是公開向社會表明需要引進的戰(zhàn)略投資者必須是國際知名企業(yè)；
而“招募”則是通過談判確定最后的選擇。通過這個方法，深圳在一年內(nèi)完成了對3家國有獨資公用事業(yè)企業(yè)引進戰(zhàn)略投資者的改革：法國威利雅與通用首創(chuàng)水務(wù)公司獲得水務(wù)集團45％股權(quán)；
新希望集團和香港中華燃氣公司共取得燃氣集團40%股權(quán)；
香港九龍巴士公司和深圳金信安水務(wù)投資有限公司各獲得巴士集團35%和9.7%的股權(quán)。市政府分別授予燃氣集團、水務(wù)集團和巴士集團30年的管道煤氣、自來水供應(yīng)及污水處理和公交業(yè)務(wù)特許經(jīng)營權(quán)，另外，企業(yè)在特許經(jīng)營權(quán)到期后可申請延期兩次，每次時間為5-10年。

　　讓人們無法理解的是，為何在對公用事業(yè)實行特許經(jīng)營時不引入競爭機制？在深圳，過去有三大燃氣公司，即巖谷燃氣公司、深南燃氣公司和燃氣集團，前兩者各自的市場份額都占到1/3，燃氣集團與其他燃氣公司相加才占1/3，可最后特許經(jīng)營權(quán)卻給了燃氣集團。深圳燃氣集團利用其壟斷專營地位，向每個管道氣用戶收取800元開戶費和每月2.5元的煤氣表檢定更換費。同樣的氣表，香港賣140港元一只，深圳許多燃氣設(shè)備公司也只賣200多元，可燃氣集團不僅1個表賣了4個表的錢，每月還要向用戶收2.5元。

　　許多專業(yè)人士認為“多家分別經(jīng)營是可行的”，競爭對保障百姓的權(quán)益有好處。1996年以前，深圳市的管道燃氣一直由6家公司經(jīng)營，直到1996年《深圳經(jīng)濟特區(qū)燃氣管理條例》出臺后，其他公司才將燃氣管道全部交給燃氣集團統(tǒng)一經(jīng)營。在多家經(jīng)營的時候，既沒有出現(xiàn)像今天這樣的全國最高煤氣價，以及名目繁多的搭車收費，消費者也不像現(xiàn)在這樣有那么多意見。

　　“ 企業(yè)壟斷” 下政府究竟如何監(jiān)管？人們都希望深圳市公用事業(yè)的改革能在法律條文和實際執(zhí)行中， 在“ 促進公用事業(yè)競爭” 與“維護公眾利益”之間尋求一個平衡點。深圳市政府也承諾：
重新界定公用事業(yè)特許經(jīng)營的概念；
明確實施特許經(jīng)營的范圍；
根據(jù)行政許可法規(guī)定，明確經(jīng)營權(quán)授予的條件和程序；
對招募方式進行嚴(yán)格限制；
對特許經(jīng)營協(xié)議作出原則規(guī)定，必須簽訂特許經(jīng)營協(xié)議；
根據(jù)回報主體確定授權(quán)期限，最長不超過30年，不得延期，到期后重新界定；
規(guī)定特許經(jīng)營者有財務(wù)公開義務(wù)，每年應(yīng)當(dāng)將上年財務(wù)狀況通過媒體向社會公開，以及設(shè)立公用事業(yè)公眾監(jiān)督委員會的條款，規(guī)定該委員會代表公眾對公用事業(yè)特許經(jīng)營實施監(jiān)督等方面，對《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》進行修改，使公眾滿意。

　　2009年4月6日，深圳市改革辦的同志在與我談到此項改革時認為，深圳公用事業(yè)企業(yè)的改革分為兩塊：公用事業(yè)的發(fā)展和公用事業(yè)的監(jiān)管。前者通過改革起了很大變化，活力增加、動力加強，已經(jīng)完全市場化了。后者則問題多多。其中原因既有制度設(shè)計考慮不周的問題；

也有監(jiān)管動力缺乏， 尤其是“第三方監(jiān)管”缺位的問題。

　　公用事業(yè)市場化后，私人性質(zhì)的戰(zhàn)略投資方講求回報，有很強烈的提價沖動，而公用事業(yè)本來就是一種微利的行業(yè)，所以在提高產(chǎn)品價格方面與社會難有共識，以至于每次提價，都會在深圳市形成一種強烈的社會沖擊。而每次消費者與企業(yè)發(fā)生矛盾，政府為了保地方經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定，一直站在企業(yè)一邊。直到今天，深圳市公用事業(yè)的價格調(diào)整機制仍未建立起來。不僅如此，改革后公用事業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)嫁經(jīng)營成本，忽視服務(wù)的普遍性問題依舊。例如，近幾年，燃氣公司在煤氣轉(zhuǎn)天然氣設(shè)備問題上，就迫使深圳市政府承擔(dān)了2-3億元的成本。而對于人口稀少的偏遠地區(qū)，則仍舊任由人們使用各種小公司提供的瓶裝氣。如果公用事業(yè)市場化改革后，公用事業(yè)缺錢仍舊要政府補貼、兜底，這樣的改革就得不償失。

　　同時， 對公用事業(yè)企業(yè)的監(jiān)管方面是失敗的。一方面，政府的監(jiān)管職能被分散到水務(wù)局、交通局等主管部門，而主管局監(jiān)管動力不足，不作為，也拿它們沒有辦法。另一方面， 盡管相關(guān)條例里有了“第三方監(jiān)管”的內(nèi)容，但是這個機構(gòu)沒有成立，也沒有專業(yè)機構(gòu)做技術(shù)上的支撐，成了一紙空文。對此，深圳大學(xué)管理學(xué)院的唐娟副教授認為，直到今天，深圳市公用事業(yè)企業(yè)與政府的關(guān)系并沒有發(fā)生改革所期待的實質(zhì)性的變化。

　　權(quán)利尋租：監(jiān)管缺乏的根本原因

　　對于深圳市公用事業(yè)企業(yè)缺乏監(jiān)督的原因，資深專業(yè)人士李紅光則進行了更具體說明。她通過自己的調(diào)查指出，深圳市公用事業(yè)企業(yè)與政府相關(guān)部門的關(guān)系密切，為其規(guī)避政府監(jiān)管創(chuàng)造了更多的機會。壟斷企業(yè)不僅將政府相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)人的親屬安排進入企業(yè)擔(dān)任要職，有些親屬甚至是“白拿工資”的閑職，比如：深圳市燃氣公司的檔案室就曾經(jīng)幾乎成了“太太室”。而且， 企業(yè)運行基本上是“ 黑箱操作”，沒有審計，更沒有“第三方監(jiān)管”。例如，燃氣公司的主要負責(zé)人一人擁有4輛轎車；
管道公司經(jīng)理全家入籍加拿大，不僅經(jīng)常不上班，而且工程也讓親戚來做。在一次小的漏氣事故中，燃氣集團開口就向市政府要維修費3000萬元，工程則交給自己的親戚來做。深圳市水務(wù)集團向市政府要了40個億的污水處理資金，竟然不讓市財政部門過問，連財政局的處長都不讓進門。在企業(yè)壟斷的條件下，水務(wù)集團員工工資是深圳市最高的，但可以長期沒有審計等等。聯(lián)想到深圳市近年來發(fā)生的一些重大腐敗案件，以及2009年6月深圳市長許宗衡因為行賄索賄的腐敗被查處，人們對以上監(jiān)管缺乏的原因就會有更深的理解。

　　值得欣慰的是，深圳大學(xué)唐娟副教授給我們介紹了深圳市保安區(qū)西鄉(xiāng)街道的公共服務(wù)。西鄉(xiāng)街道從2007年開始，在城市管理中，把垃圾處理、路燈、綠化、公園、占道經(jīng)營、消除小廣告、窨井蓋、電話亭、電線桿、街區(qū)治安巡邏等13項政府服務(wù)項目，由街道投入1080萬元，向社會公開招標(biāo)，引入競爭機制，簽定3年的合同。他們還成立了有市民志愿者、有關(guān)專業(yè)人員參加的“第三方監(jiān)管委員會”來進行監(jiān)督。兩年來，這個體制運轉(zhuǎn)良好。

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