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鄭子軒:公共財(cái)政,富足下的荒涼

發(fā)布時間:2020-06-19 來源: 日記大全 點(diǎn)擊:

  

  一直以來,政府的財(cái)政觀念基本上是“財(cái)政收入越多越好”,“財(cái)政支出給經(jīng)濟(jì)建設(shè)的份額越大越好”,以致形成“稅收政績”、“建設(shè)政績”。不少地方仍以此為考察政府執(zhí)政能力的重要標(biāo)準(zhǔn),這種“以政府利益為中心”的傳統(tǒng)觀念和考評機(jī)制,糾正起來很難。從1994年到2008年的國家和地方財(cái)政預(yù)算看,支出最大的兩部分依然是“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”和“政府行政管理費(fèi)用”。

  “其實(shí),一個國家的財(cái)政史是驚心動魄的。如果你讀它,從中看到的不僅是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,而且是權(quán)力的再分配,社會的結(jié)構(gòu)變遷和公平正義程度的增減!必(cái)政部財(cái)科所所長賈康承認(rèn)財(cái)政體制改革的方向是公共化,任何對財(cái)政的使用都必須有法律依據(jù),逐步減少中國財(cái)政支出體制中存在的“任意性”、“長官意志”等現(xiàn)象。

  

  被異化的財(cái)政投向

  

  GDP的高速增長再加上這些年中國積累的2萬億外匯儲備,使中國眼下成了世界上數(shù)一數(shù)二的“大款”。按說國家富裕如此,老百姓們應(yīng)該普遍高興才是,但事實(shí)卻有反差——面對醫(yī)療、教育和社會保障等方面的問題,有相當(dāng)多的老百姓的生存狀態(tài)可說是疲于奔命。

  以教育為例,早在1993年,國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》就提出了財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重在2000年達(dá)到4%的目標(biāo)。2008年,國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)所占GDP比例為3.5%,始終沒有根本性的突破。這個水平也遠(yuǎn)低于公共教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重5%的世界平均水平。一方面是教育投入不足,另一方面是教育領(lǐng)域不恰當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)化,造成了中國高等教育、職業(yè)教育水準(zhǔn)的持續(xù)下滑。

  醫(yī)療方面財(cái)政支出的形勢更不容樂觀。有調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,1978年~2008年,中國居民個人現(xiàn)金衛(wèi)生支出占衛(wèi)生籌資總額比重由20%上升到63%。而政府投入的比例僅為16%。中國有13億人口,占世界總?cè)丝诘?2%,而衛(wèi)生總費(fèi)用僅占世界衛(wèi)生總費(fèi)用的2%。

  除了醫(yī)療投入不足,醫(yī)療體制缺失更嚴(yán)重,公共醫(yī)療服務(wù)嚴(yán)重缺失和弱化。目前國家力推的“新醫(yī)改”,也在政府官員等傳統(tǒng)利益群體面前遭遇“軟抵抗”而裹足不前。

  全國人大常委、中國人民大學(xué)教授鄭功成說,對公共財(cái)政進(jìn)行評價的一個核心指標(biāo),就是國民保障和社會福利方面的力度。在西歐、北歐這些高福利國家,財(cái)政的錢有45%以上是用在社會保障上的,即便講求效率的美國,其財(cái)政也有1/3以上的錢用于社會保障。在英國,社會保障支出占政府支出總額的比重,1982年為53.5%,1989年至52.93%,1993年達(dá)65.5%。而中國目前這方面的投入大概占國家財(cái)政的12%左右,相比之下,比例顯然很低。

  與社會保障投入偏少相對應(yīng)的,是國內(nèi)社;鸬木揞~缺口。全國社會保障基金理事會前理事長項(xiàng)懷誠表示,目前全國社會保障基金的資金缺口在1萬億元以上。而據(jù)世界銀行的一項(xiàng)估算,從2001年到2075年,中國這一缺口可能達(dá)到9萬億元人民幣之巨。社;鹄硎聲l(fā)布的2008年全國社會保障基金年度報告披露,截至2008年底,基金資產(chǎn)總額5130.89億元。

  作為公共財(cái)政在社會保障領(lǐng)域缺乏的另一面,中國公共財(cái)政在政府行政開支方面的慷慨卻令人瞠目結(jié)舌,此前中央黨校主辦的《學(xué)習(xí)時報》曾透露國內(nèi)“三公”消費(fèi)高達(dá)9000億元的文章,被國內(nèi)外媒體紛紛轉(zhuǎn)載。如此大的支出,揭示國內(nèi)財(cái)政資源使用上的極度低效,近1/6的財(cái)政用于吃、玩和坐車。如此高的“三公”消費(fèi)完全可以說是政府系統(tǒng)的“集體腐敗”,同時也凸顯出國內(nèi)公共財(cái)政改革的迫切性和艱巨性。

  

  投資背后的隱秘計(jì)算

  

  公共財(cái)政在極端異化的同時,掌握著公共財(cái)政的政府之手卻在用投資這種形式盡情在中國大地上“作畫”。

  財(cái)政專家倪紅日分析,1994年分稅制改革后,地方加大投資、興辦企業(yè)的積極性雖然得到了一定遏制和矯正,但仍不足以進(jìn)入“既不越位、又不缺位”的職能合理化狀態(tài)。事實(shí)上,在對地方官員實(shí)際上仍以GDP為核心政績考核指標(biāo)的情況下,再加上“任期辦N件實(shí)事”的壓力,很難消解地方政府的投資沖動。

  究其原因,主要是因?yàn)椴簧俚胤酵顿Y,仍可通過土地一級市場收入等預(yù)算外財(cái)力和政府出面的“招商引資”舉措得到支持,并在官員的政績考核方面得到明顯的正向回應(yīng),使之成為地方?jīng)Q策層面持續(xù)的興奮點(diǎn)。

  的確,目前中國的稅制結(jié)構(gòu)和分配格局中,地方財(cái)源中對以生產(chǎn)型增值稅為主體的流轉(zhuǎn)稅依賴程度仍然較高,非稅收入管理中的不規(guī)范程度仍然較高,這些確實(shí)與地方政府熱衷上項(xiàng)目、加大投資的行為具有一定的關(guān)聯(lián),“但這些絕非分稅制財(cái)政體制之過,板子打到分稅制上,是完全打錯了地方!辟Z康認(rèn)為,在中國被鎖定的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中,擴(kuò)大內(nèi)需,提高消費(fèi)叫喊了十幾年,但是一直沒有明顯效果,現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)危機(jī),發(fā)達(dá)國家的消費(fèi)也下滑,連帶中國出口不彰,中國要維持經(jīng)濟(jì)一定的增長,只有運(yùn)用傳統(tǒng)的投資。

  中國政府系統(tǒng)最擅長的就是“投資”。縱觀中國30多年經(jīng)濟(jì)增長的全過程,政府系統(tǒng)始終都是經(jīng)濟(jì)活動中最重要的投資者,其中道理一目了然:因?yàn)樵谒羞@些投資中,政府官員的個人成本趨向于零,而其收益則可能相當(dāng)大。

  “所以無論如何,官員在這種投資行為中獲得的都是凈收益。地方或者部門財(cái)政能力的極大化擴(kuò)張貫穿于改革全過程的利害計(jì)算,是推動GDP持續(xù)增長的一個強(qiáng)大引擎!蹦呒t日認(rèn)為經(jīng)濟(jì)高速增長本身就是中央對各級地方官員提出的政治要求,在遏制地方政府過度投資方面,中央政府不可能走得太遠(yuǎn),它只能在足以保持社會穩(wěn)定的增長速度與防范金融風(fēng)險之間走鋼絲。這是一個維持了30多年的脆弱平衡。

  其實(shí),在激發(fā)中國畸高的投資率的所有原因中,官員系統(tǒng)面臨的政治壓力和財(cái)政壓力只是兩個容易分辨的因素。另外一個更為隱蔽也更為重要的原因則是:中國官員們越來越膨脹的對個人財(cái)富極大化的追尋。

  “在大量國有投資的背后,是公共財(cái)富向私有財(cái)富的轉(zhuǎn)移,這是中國投資的一個最大特點(diǎn)。對于一個完全世俗化的官員階層來說,真正崇拜的是藏在GDP背后的個人利益!蹦呒t日認(rèn)為在解釋中國政府掌握巨大財(cái)政資源,而且游離于人大等機(jī)構(gòu)監(jiān)督外這一現(xiàn)象時,不應(yīng)回避官員個人利益這一事實(shí)。

  毋庸置疑,在今日中國,國有投資已經(jīng)不是本來意義上的投資,它已經(jīng)被異化為這個特殊的財(cái)富再分配時代迅速轉(zhuǎn)移財(cái)富的一種工具。對于部分中國官員而言,投資本身已經(jīng)成為目的。

  從國內(nèi)近年財(cái)稅增長與民眾的收入增速差異來看,中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果其實(shí)是“肥”了政府和一些部門,財(cái)富分配和聚集在中國出現(xiàn)了明顯的集團(tuán)化,而民眾卻沒有享有同等的好處。

  中央編譯局副局長俞可平表示,公共利益部門化、部門利益合法化現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重,“政府與公民在公共管理中的合作性不高,鋪張浪費(fèi)嚴(yán)重,行政成本相當(dāng)高,政府管理存在比較嚴(yán)重的公共腐敗,形象工程和政績工程還明顯存在!

  部分中國官員的利益極大化追求對中國經(jīng)濟(jì)、社會、政治的影響程度之深,影響范圍之廣,怎樣估計(jì)都不過分!胺謾(quán)改革已經(jīng)不再是中央對地方、對企業(yè)的分權(quán),而已經(jīng)變成了對核心官員個人的分權(quán)。在長達(dá)一個時代的跨度中,與中國聲勢宏大的市場改革同時上演的是另外一場無聲的戲。簷(quán)力的私有化。”倪紅日感嘆這種被慣性推著走的財(cái)政體制如果不從根本上及時剎車,后果很難想象。

  

  公共化路途漫漫

  

  財(cái)政蛋糕的分切,絕不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題。賈康坦言在各種既得利益集團(tuán)已相對清晰形成的新格局之下,現(xiàn)在任何一項(xiàng)改革措施,都必然面臨觸動既得利益的敏感和困難。

  膠著狀態(tài)下矛盾陡然積累,改革的實(shí)際措施難以推進(jìn)。不少有識之士認(rèn)為,為了解決膠著狀態(tài)的問題,需要政治體制、行政體制和經(jīng)濟(jì)體制改革的配套,以進(jìn)一步推動改革。

  “寄望于政治和行政體制改革來使中國改革加速,這種考慮很有它的道理。”但是,在現(xiàn)實(shí)生活中,還看不到一個從正面切入而具備相當(dāng)力度的、并且相對細(xì)致、比較靠近操作層面的方案。

  如果從財(cái)政“加強(qiáng)、改進(jìn)管理角度”切入,就各方很難拒絕的公共事務(wù)決策、監(jiān)督體系改革發(fā)力,把制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新這三個層次創(chuàng)新的互動關(guān)系把握好,中國的漸進(jìn)式改革還是有繼續(xù)深化的空間的。

  而且,財(cái)政體制方面也存在騰挪的余地,從目前財(cái)政收入中央與地方分配的格局看,雖然預(yù)算內(nèi)中央財(cái)政分配比例過高,但是沒有納入預(yù)算管理的大約2.7萬億元預(yù)算外資金的90%在地方政府手中,最終地方收入占國家實(shí)際總財(cái)政收入的63%。而地方政府拿這些錢主要用于四大用途:養(yǎng)人養(yǎng)官,公車公招公出,豪華辦公樓等建設(shè)和運(yùn)行,運(yùn)動式和政績式的面子工程。

  在地方的胡花亂支和驚人浪費(fèi)中,中國政府創(chuàng)造了世界上最高的行政成本紀(jì)錄。鑒于地方政府的這種表現(xiàn),也由于中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的極不平衡,中央政府似乎有理由認(rèn)為財(cái)權(quán)必須先集中再有目的地下放。

  然而,中國財(cái)政轉(zhuǎn)移的成本之高、漏損之重同樣是世界罕見的。國家審計(jì)署原審計(jì)長李金華曾指出,“中央轉(zhuǎn)移支付就像一道水渠,很長很長,從中央到地方再到村子,這中間是滲水的。有的時候水流到地方就沒有了。”審計(jì)署2008年的抽查結(jié)果顯示,中央轉(zhuǎn)移支付有一半以上沒有納入地方財(cái)政預(yù)算,完全脫離人大的監(jiān)督,部分脫離政府的監(jiān)督。

  賈康認(rèn)為,在現(xiàn)行的財(cái)稅體制之下,未來的財(cái)稅改革,其核心是公共化,“公共化的財(cái)政意味著,市場將在資源配置中起基礎(chǔ)性作用;
意味著隨著市場機(jī)制的培育和完善,財(cái)政不再擔(dān)負(fù)市場機(jī)制下微觀企業(yè)的直接投資和資金供給,其職能定位主要集中于提供國防、治安、行政、環(huán)境治理、基礎(chǔ)教育、科研、基本醫(yī)療和社會保障等公共物品和服務(wù)上,財(cái)政收入的取得要建立在為滿足社會公共需要而籌措資金的基礎(chǔ)上;
財(cái)政支出的安排要始終以滿足社會公共需要為宗旨。”

  俞可平分析,要解開現(xiàn)有改革問題的癥結(jié),必須從政府改革來著手。政府改革實(shí)際上是對大大小小的利益集團(tuán)“動刀子”。因此,這將是改革環(huán)節(jié)中最大的摩擦點(diǎn),也是對中央推動政府改革決心的最大挑戰(zhàn)。能否打開局面,成敗在政府改革一舉。

  “未來的中國政府,要從管制政府走向服務(wù)政府,要從無限政府走向有限政府。更進(jìn)一步,中國的政治文明要從人治走向法治,要從集權(quán)走向分權(quán),要從統(tǒng)治走向治理。”伴隨著政府改革和政府職能的調(diào)整,中國在財(cái)稅體制上要完成公共化的目標(biāo)。

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