各位與會(huì)嘉賓，大家好。

　　今天，我們聚會(huì)這里，就中國(guó)政府創(chuàng)新的理論與實(shí)踐問題舉行學(xué)術(shù)研討。利用主題發(fā)言的機(jī)會(huì)，我想發(fā)表一些不很成熟的意見，以激發(fā)大家的思維，達(dá)到拋磚引玉的效果。

　　在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，我想闡明下面三個(gè)問題：

　　1.政府創(chuàng)新的理論依據(jù)是什么？

　　2.中國(guó)政府創(chuàng)新的空間有多大？

　　3.中國(guó)政府創(chuàng)新的努力方向在哪里？

　　中國(guó)作為一個(gè)后發(fā)國(guó)家，具有發(fā)展中國(guó)家的基本特點(diǎn)。記得在九十年代的時(shí)候曾經(jīng)有這樣一種說法，面對(duì)民主化潮流，“不改革是等死，改革是找死”。那意思是，無論如何都是“死”。其實(shí)，毛澤東時(shí)代結(jié)束以來，每遇到一些重大事件，都會(huì)有人出來預(yù)測(cè)中國(guó)的未來，認(rèn)為中國(guó)的“死”和“崩潰”是不可避免的。但30年過去了，經(jīng)歷了“文化大革命”后經(jīng)濟(jì)幾近崩潰的災(zāi)難、80年代民主浪潮的沖擊、90年代蘇聯(lián)東歐共產(chǎn)主義體系解體的打擊，中國(guó)不但沒“死”，反而它的崛起卻越來越引起了人們的關(guān)注。近三十年發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，中國(guó)走出一條新路是完全可能的。

　　我個(gè)人認(rèn)為，要加大這種可能性，就需要確立長(zhǎng)遠(yuǎn)的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，以化解政府面臨的各種困局。具體來說，我們面臨的首要任務(wù)是：（1）就政治發(fā)展的目標(biāo)和路徑達(dá)成基本的社會(huì)共識(shí)；
（2）在既有的社會(huì)結(jié)構(gòu)條件下，尋找現(xiàn)實(shí)政治的發(fā)展空間。我的觀點(diǎn)是：可以通過發(fā)展協(xié)商民主機(jī)制，盡可能達(dá)成廣泛的政治共識(shí)（這一點(diǎn)是為了化解民主化的挑戰(zhàn)）；
通過推動(dòng)政府創(chuàng)新來拓展有效的政治發(fā)展空間（這一點(diǎn)是為了化解既有體制的約束，培育新的制度生長(zhǎng)點(diǎn)）。

　　我們?cè)��?jīng)以民主為訴求，把民主化作為我國(guó)政治發(fā)展的核心目標(biāo)。但是，講到民主，人們往往會(huì)根據(jù)一些通用指標(biāo)，將它歸結(jié)為開放黨禁、自由競(jìng)選、解除輿論控制、軍隊(duì)國(guó)家化和分權(quán)制衡等等。說得直白一點(diǎn)，站在既有秩序的立場(chǎng)上，這些內(nèi)容個(gè)個(gè)都是“要命”的問題。也許，它們作為通用指標(biāo)，作為長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)可以考慮，但是，在當(dāng)下時(shí)期，民主化除了激發(fā)廣泛的社會(huì)動(dòng)員（social mobilization）、在國(guó)際社會(huì)引起廣泛爭(zhēng)議而使我們陷于被動(dòng)局面外，它確實(shí)不能被作為化解困局的一種有效的戰(zhàn)略目標(biāo)的表述。而且，我個(gè)人認(rèn)為，民主化作為一種世界潮流和客觀趨勢(shì)，它對(duì)原有秩序具有較強(qiáng)的殺傷力，它更多地帶來的是麻煩，所以，正確的態(tài)度應(yīng)當(dāng)像法國(guó)思想家托克維爾所指出，應(yīng)因應(yīng)這種趨勢(shì)，因勢(shì)利導(dǎo)[①]，通過制度化建設(shè)來規(guī)制民意，使民主化潮流和趨勢(shì)得到有效控制，而不是推波助瀾。

　　既然民主化不是一種最好的表述，那么，我們還能找到什么樣的表述方式呢？或者，換句話說，我們還能從哪些方面來推動(dòng)政治發(fā)展的進(jìn)程？這就是我們今天要討論的政府創(chuàng)新（government innovation）。

　　一、政府創(chuàng)新的理論依據(jù)是什么？

　　講到政府創(chuàng)新，人們就不得不提到美國(guó)學(xué)者熊彼特（Joseph Alois Schumpeter，1883—1950）。研究和學(xué)習(xí)政治學(xué)的人，都非常熟悉美籍奧地利經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特，知道他寫過一本有名的著作叫《資本主義、社會(huì)主義與民主》，但不一定知道他也是今天非常時(shí)髦的“創(chuàng)新理論”的創(chuàng)始人。1912年熊彼特出版《經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論》一書，首次提出“創(chuàng)新”概念并加以理論闡釋。他以“創(chuàng)新理論”為核心，研究了資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)質(zhì)、動(dòng)力與機(jī)制，探討了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式和周期波動(dòng)，預(yù)測(cè)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期趨勢(shì)，提出了獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論體系。

　　熊彼特認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)會(huì)由于創(chuàng)新而增長(zhǎng)，但這種增長(zhǎng)呈現(xiàn)周期性。創(chuàng)新一旦出現(xiàn)，往往會(huì)引起其他企業(yè)模仿。普遍的模仿，會(huì)引發(fā)更大的創(chuàng)新浪潮，于是經(jīng)濟(jì)走向高漲。當(dāng)較多的企業(yè)模仿同一創(chuàng)新后，創(chuàng)新浪潮便消逝、經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)停滯。如果經(jīng)濟(jì)要再度增長(zhǎng)，就必須有新一輪的創(chuàng)新。只有不斷創(chuàng)新，才能保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)。資本主義經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過程是通過繁榮、衰退、蕭條和復(fù)蘇的周期過程而實(shí)現(xiàn)的，而創(chuàng)新就是決定這種周期的主要因素。經(jīng)濟(jì)危機(jī)是創(chuàng)新過程中不可避免的周期性的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，繁榮之后，便是衰退，衰退和蕭條就是危機(jī)，擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)只有通過創(chuàng)新。

　　熊彼特從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度闡明了創(chuàng)新的含義，認(rèn)為創(chuàng)新是指“企業(yè)家對(duì)生產(chǎn)要素的新組合”，它包括：

　　1)引進(jìn)一種新的產(chǎn)品或提供一種產(chǎn)品的新質(zhì)量；

　　2)采用一種新的生產(chǎn)方法（工藝）；

　　3)開辟一個(gè)新的市場(chǎng)；

　　4)獲得一種原料或半成品的新的供給來源；

　　5)實(shí)行一種新的組織形式，例如，建立或打破一種壟斷地位。

　　熊彼特特別強(qiáng)調(diào)，創(chuàng)新（innovation）并不等于發(fā)明（invention）。一種發(fā)明只有應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)并成功時(shí)才能算作創(chuàng)新。創(chuàng)新者不是實(shí)驗(yàn)室的科學(xué)家，而是有膽識(shí)、敢于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)又有組織實(shí)干才能的企業(yè)家。所以，企業(yè)家是經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新的動(dòng)力。

　　二戰(zhàn)以后，人們正是在熊彼特創(chuàng)新概念的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出管理創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、政策創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等概念。自80年代起，在“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的政府改革過程中，人們又提出了“政府創(chuàng)新”的概念[②]，而政府施政理念、組織制度、政策行為等方面的創(chuàng)新就被視為“政府創(chuàng)新”的基本內(nèi)涵[③]。

　　當(dāng)前，中國(guó)學(xué)界和政界都把“政府創(chuàng)新”作為政治建設(shè)的一個(gè)重要方面。倡導(dǎo)這一概念，等于肯定了下列基本命題：

　　1)在不進(jìn)行大規(guī)模制度變革（或稱結(jié)構(gòu)變革，“休克療法”）的條件下改善政府績(jī)效是可能的；

　　2)漸進(jìn)改革不僅是中國(guó)國(guó)情條件下的“帕累托最優(yōu)”之選，也可能是任何積極變革的通則；

　　3)從微觀入手進(jìn)行調(diào)整與改革也可以成為有效制度的生長(zhǎng)點(diǎn)；

　　4)而且，在現(xiàn)有體制條件下，微觀創(chuàng)新以促進(jìn)整體發(fā)展的空間依然存在。

　　如果上述這些命題是成立的，那么，我們的關(guān)注點(diǎn)就不再是宏大理論和宏觀制度的革命性改造，而是微觀制度的調(diào)整和變革——累進(jìn)的變遷。

　　從實(shí)踐來看，90年代以后，隨著地方政府自主權(quán)限的擴(kuò)大，中國(guó)地方官員在政治市場(chǎng)上有著足夠的動(dòng)力去扮演熊彼特所分析的企業(yè)家在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上所扮演的角色，成為政府創(chuàng)新的動(dòng)力源泉。如果我們承認(rèn)“政府是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源”，如果我們承認(rèn)“以政府為主導(dǎo)謀求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是可能的”，如果我們承認(rèn)“政府是區(qū)域發(fā)展的核心競(jìng)爭(zhēng)力”，如果我們也承認(rèn)“創(chuàng)新就是對(duì)資源要素的新組合”，那么，得出“政府規(guī)劃是生產(chǎn)力”、“政府創(chuàng)新是社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力”這樣的結(jié)論就是順理成章的。

　　二、中國(guó)政府創(chuàng)新的空間有多大？

　　為了理論上的便利，人們常常把政治體制劃分為不同的形態(tài)，說這種體制是民主的，那種體制是獨(dú)裁的或威權(quán)的。多少年來，我們接受了這種分類，并為它們加載了道德評(píng)價(jià)的意義。我們養(yǎng)成了這樣的思維定式，并習(xí)慣于用這樣的思維定式來分析現(xiàn)狀和規(guī)劃未來。依照這樣的思維定式，我們開出的方案往往是全新的，以至于忽略了制度發(fā)展中的銜接性。

　　其實(shí)，歷史上所形成的各種制度安排之間的差別并不一定像我們所認(rèn)識(shí)的那樣大，差別也許只是我們?cè)谡J(rèn)識(shí)上過分強(qiáng)化某一方面的特點(diǎn)而形成的。在任何時(shí)候，政府都是不可或缺的，不管這個(gè)政府的化身是世襲國(guó)王，還是民選的總統(tǒng)，或者其他叫法。政府所承擔(dān)的責(zé)任和管理功能也是相同的，它們?cè)趫?zhí)行任務(wù)的時(shí)候也基本是“集權(quán)”的和“獨(dú)裁”的�，F(xiàn)代政治的重大進(jìn)展也許并不在于在多大程度上讓人民當(dāng)家作主了，而在于作為管理者的政府是不是受到了制度化的約束。大家知道，早期自由主義有一個(gè)口號(hào)，叫“管得最少的政府就是最好的政府”，我認(rèn)為，今天對(duì)于這個(gè)口號(hào)的最好的解讀就是，“受到最合理制度約束的政府就是最好的政府”。因?yàn)槲覀兇蟾哦紩?huì)認(rèn)同這樣一個(gè)觀點(diǎn)：不負(fù)責(zé)任和沒有約束的政府大概是最壞的政府。如此說來，也就明確了中國(guó)政府改革的方向，也就明白了中國(guó)政府創(chuàng)新的空間究竟有多大。

　　制度主義（institutionalism）理論告訴我們，制度是重要的，制度作為一種規(guī)則，是規(guī)范人們（不管是民眾還是國(guó)王）行為的準(zhǔn)則。真正有效的制度往往是在長(zhǎng)期的生活中積累形成的，一種借鑒或“引進(jìn)”的制度（正式的規(guī)則）能否有效發(fā)揮作用，取決于它能否適應(yīng)現(xiàn)有的社會(huì)“土壤”（非正式的規(guī)則）[④]。這正說明了為什么中國(guó)社會(huì)中的許多“潛規(guī)則”具有生命力，而被設(shè)計(jì)或被引入的制度常常成為“擺設(shè)”。這個(gè)情況啟迪我們：與其費(fèi)勁地設(shè)計(jì)或搬用一些難以奏效的全新規(guī)則，干嗎不對(duì)那些正在運(yùn)轉(zhuǎn)的“舊”規(guī)則進(jìn)行合理化的改造？如果這個(gè)思路是有道理的，那么，致力于政府制度的改造和創(chuàng)新的努力不僅應(yīng)該得到肯定，而且應(yīng)該成為今后政府改革的發(fā)力點(diǎn)。

　　在這種框架下思考問題，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，我們確實(shí)有很多事情可做。比方說，在政黨制度創(chuàng)新方面，我們需要研究和制定政黨轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略，將共產(chǎn)黨由一個(gè)“打天下坐天下”的革命型政黨改造成現(xiàn)代執(zhí)政型政黨；
在政府制度創(chuàng)新方面，從微觀角度著手，選擇不易引起巨大震動(dòng)的領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)制度變革，打造服務(wù)型政府；
在社會(huì)管理制度創(chuàng)新方面，我們需要明確如何鼓勵(lì)和扶持社會(huì)自治組織的健康發(fā)展，增加社會(huì)資本（social capital），以減輕政府管理負(fù)擔(dān)。

　　三、中國(guó)政府創(chuàng)新的努力方向在哪里？

　　為了說明這個(gè)問題，我想引用美國(guó)立國(guó)者的一些觀點(diǎn)。盡管我們堅(jiān)持認(rèn)為，美國(guó)的制度安排不一定是最好的，它的經(jīng)驗(yàn)不一定是普遍適用的，但它所體現(xiàn)的精神和思路卻是無可置疑的。

　　讀過《聯(lián)邦黨人文集》的人都知道，美國(guó)聯(lián)邦黨人想建立的是一個(gè)自由的強(qiáng)國(guó)家（有效政府），這也是今天許多人的政治目標(biāo)。他們堅(jiān)持認(rèn)為，政府的組建應(yīng)當(dāng)以自由為原則，但是，他們也知道，“濫用自由與濫用權(quán)力一樣，都可能危及自由”[⑤]；
“在組織一個(gè)人統(tǒng)治人的政府時(shí)，最大困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身”[⑥]。由此我們可以看出，他們希望建立的政府既是有效的，也是有限的：有效政府即“使政府能管理被統(tǒng)治者”，有限政府即“使政府管理自身”。換句話說，美國(guó)聯(lián)邦黨人的立國(guó)訴求有兩個(gè)：一是賦予政府以足夠的權(quán)力，控制（管理）人民；
二是通過對(duì)政府的外在的和內(nèi)在的雙重約束，控制（管理）政府（或國(guó)家）。采取共和政體（代議制政體）和地方分權(quán)的聯(lián)邦制，賦總統(tǒng)以較大的行政權(quán)力，設(shè)置國(guó)會(huì)兩院制，實(shí)行法官終身制等等，主要是為了防止“暴民政治”，對(duì)社會(huì)實(shí)施有效管理；
實(shí)行民主選舉，實(shí)施以野心對(duì)抗野心的分權(quán)制度，制定權(quán)利法案，規(guī)定司法獨(dú)立等等，無非是為了控制政府，防止“暴政政治”。

　　實(shí)際上，我們的政府改革與制度創(chuàng)新，也面臨兩重任務(wù)：一是治民，二是治官。在治民的方面，我們至少應(yīng)該本著以下的原則來完善我們的管理制度：

　　1)有規(guī)則總比沒有規(guī)則好。

　　2)非人格化的規(guī)則要比完全人格化的規(guī)則好。

　　3)經(jīng)過參與者討價(jià)還價(jià)的博弈過程而形成的規(guī)則要比單方面制定的規(guī)則好。

　　4)讓參與者感覺受益的規(guī)則要比感覺無益或受損的規(guī)則好。

　　說到底，還是要處理好個(gè)人——社會(huì)——國(guó)家三者的關(guān)系，合理劃分它們的界限，根據(jù)社會(huì)事務(wù)和社會(huì)資源的不同性質(zhì)采用不同的手段和方式：對(duì)于不損害社會(huì)利益的私人事務(wù)，采用“自由放任”的方式；
對(duì)于不損害社會(huì)利益的團(tuán)體事務(wù)，采用“自我管理”的方式；
對(duì)于涉及整個(gè)社會(huì)利益的公共事務(wù)，采用“委托責(zé)任管理”的方式。

　　按照以上原則來審查我們的管理制度，會(huì)發(fā)現(xiàn)確實(shí)有許多工作有待改進(jìn)。我在前面已經(jīng)提到，“受到最合理的制度約束的政府就是最好的政府”�，F(xiàn)代政治文明的一個(gè)標(biāo)志就是“控制國(guó)家”，“限制政府”，也就是“治官”。那么，在這個(gè)方面我們的問題癥結(jié)到底在哪里呢？

　　按照現(xiàn)代政治觀念，責(zé)任不明的政府不僅在合法性方面會(huì)受到質(zhì)疑，而且在績(jī)效方面也不會(huì)有良好的表現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧爾森（Mancur Olson，1932-1998）曾經(jīng)認(rèn)為，哪個(gè)社會(huì)能夠很好地解決“搭便車”（free rider）的問題，哪個(gè)社會(huì)就會(huì)走向持久的繁榮[⑦]。我的理解是，“搭便車”有兩種情況。投資與收益不均衡，在分配利益的時(shí)候，有人不做任何投資而能夠獲利，或者投入與收益不成比例（即存在投機(jī)取巧、不勞而獲的機(jī)會(huì)），那自然就存在“搭便車”的現(xiàn)象。同樣，在承擔(dān)責(zé)任的時(shí)候，有人能夠不用為自己的行為承擔(dān)必要的責(zé)任（風(fēng)險(xiǎn)），或者能夠逃避責(zé)任的話，也應(yīng)該認(rèn)為存在著“搭便車”的現(xiàn)象。

　　市場(chǎng)化改造使中國(guó)在經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域中的“搭便車”現(xiàn)象得到了有力的遏制，從而促成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)20多年的持久繁榮。這個(gè)成績(jī)應(yīng)該歸功于鄧小平所開創(chuàng)的經(jīng)濟(jì)改革。這項(xiàng)改革以在農(nóng)村落實(shí)生產(chǎn)責(zé)任制，破除“一大二公”的人民公社大集體模式為開始，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　進(jìn)而推廣市場(chǎng)化進(jìn)程，在城市實(shí)行國(guó)有企業(yè)改革，其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是產(chǎn)權(quán)改造。

　　很遺憾的是，在中國(guó)政治領(lǐng)域，還存在大量的“搭便車”現(xiàn)象，突出的表現(xiàn)就是責(zé)任不明，互相推委，出了問題，沒人承擔(dān)責(zé)任。那種被認(rèn)為是社會(huì)主義的優(yōu)越的制度安排，如集體負(fù)責(zé)制、黨委負(fù)責(zé)制、黨管干部制、人民代表制等等，使得國(guó)家政治事務(wù)的管理變成了無責(zé)任政治或責(zé)任不明政治。我們不知道在人大會(huì)議中到底誰是“我”的代表，人大代表也不知道他究竟代表誰來說話。政府領(lǐng)導(dǎo)人要負(fù)責(zé)管理一攤事務(wù)，要承擔(dān)政府的責(zé)任，但很多時(shí)候，他又必須聽從黨的領(lǐng)導(dǎo)人的安排。政府首腦想用的人不能組閣進(jìn)來，不想用的又必須用。世襲君主制下，君主一個(gè)人負(fù)責(zé)，他任命大臣管理國(guó)家事務(wù)，大臣管得不好，可以撤職查辦；
民主憲政下，通過競(jìng)爭(zhēng)選舉的人組閣執(zhí)政，他想用誰就用誰，老百姓只關(guān)注結(jié)果，誰的責(zé)任誰承擔(dān)。但是，在我們的體制下，“人民”、“黨”這些概念經(jīng)常成為一個(gè)托詞，集體負(fù)責(zé)制的結(jié)果常常是無人負(fù)責(zé)：有事不知道該誰管，出了事不知道該誰來具體為此承擔(dān)責(zé)任。官員可以“搭便車”逃避責(zé)任，其結(jié)果就是使用權(quán)力的不認(rèn)真不謹(jǐn)慎和不公正。

　　所以，我認(rèn)為，中國(guó)政府改革最核心的問題是如何“控制政府”，也就是如何認(rèn)真貫徹落實(shí)小平同志推行的責(zé)任制：讓所有的事情都要明確責(zé)任人，讓老百姓知道誰在負(fù)什么責(zé)，出了問題該找誰。從制度安排的角度看，就是怎么解決好授權(quán)限制、分權(quán)限制和控權(quán)限制的各個(gè)環(huán)節(jié)。為此，微觀領(lǐng)域的制度變革與創(chuàng)新完全是可以探討的：是不是可以嘗試總統(tǒng)制？要不要建立和試行職業(yè)化的人民代表制度？是不是逐步建立政黨財(cái)政與國(guó)民財(cái)政分開的制度?是不是普遍推廣和完善官員就職宣誓制度、政府聽證制度、政府公示制度、官員問責(zé)制度？

　　以上是我就這次會(huì)議所作的主題發(fā)言。我知道，這些觀點(diǎn)還很不成熟，希望能得到大家的批評(píng)指正。謝謝各位！

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　　[①] 參閱托克維爾著：《論美國(guó)的民主》，“緒論”，董果良譯，北京：商務(wù)印書館1988年版， 第4-18頁(yè)。

　　[②] 參閱王玉華：“20世紀(jì)90年代美國(guó)政府創(chuàng)新實(shí)踐及啟示”，來源: 《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》(北京)，2005-10-28，http://www.hebei.com.cn/node2/llyd/userobject1ai380636.html。

　　[③] 有關(guān)政府創(chuàng)新的定義、類型、動(dòng)力、目標(biāo)、原則、方法等闡述可參閱俞可平的文章：“論政府創(chuàng)新的若干基本問題”，見《文史哲》，2005年第四期。

　　[④] 參閱道格拉斯•C.諾思著：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，上海三聯(lián)書店，1991年版。

　　[⑤] 漢密爾頓等著：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如、在漢、舒遜譯，北京：商務(wù)印書館，1982年版，第324頁(yè)。

　　[⑥] 同上書，第264頁(yè)。

　　[⑦] 奧爾森的觀點(diǎn)在他的不同著述中都有闡述。我認(rèn)為，從政治學(xué)的角度看，他的《集體行動(dòng)的邏輯》一書的價(jià)值在于分析了“大集體”不太成功的原因；
而《權(quán)力與繁榮》一書的意義在于闡明了國(guó)家權(quán)力與私人權(quán)利之間的相互關(guān)系決定社會(huì)的繁榮程度。

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