李凡：地方政府創(chuàng)新式民主的出現(xiàn)
發(fā)布時(shí)間:2020-06-19 來(lái)源: 日記大全 點(diǎn)擊： 
在中國(guó)民主的發(fā)展趨勢(shì)中，不論是動(dòng)員式民主的發(fā)展出現(xiàn)高潮和出現(xiàn)困難，都可以看到另外一種變化，也就是地方政府自主推動(dòng)的民主改革。這樣的一種發(fā)展，就將遇到困境的動(dòng)員式民主持續(xù)地向前推進(jìn)一步。這樣的一種發(fā)展也可以“地方政府創(chuàng)新式民主”來(lái)加以概括，但是實(shí)際上應(yīng)該是動(dòng)員式民主的進(jìn)一步發(fā)展。這樣就提出了一個(gè)重要的既是理論也是實(shí)踐的問(wèn)題：中國(guó)民主的持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。這種持續(xù)的民主發(fā)展能夠出現(xiàn)嗎，抑或是動(dòng)員式民主已經(jīng)停滯、倒退和失敗了呢？
一、中國(guó)民主的持續(xù)發(fā)展問(wèn)題
由于動(dòng)員式民主的局限，當(dāng)前的中國(guó)民主發(fā)展遇到了困境，動(dòng)員式民主似乎已經(jīng)喪失了前進(jìn)的動(dòng)力和方向。于是，中國(guó)的動(dòng)員式民主還能夠繼續(xù)前進(jìn)嗎，或者是這一輪的中國(guó)民主失敗了嗎？基層選舉的失敗是否就是民主的失敗呢？
國(guó)際學(xué)術(shù)界近年來(lái)對(duì)第三波民主的發(fā)展的研究非常關(guān)注，相當(dāng)一部分在關(guān)注民主的失敗和停滯問(wèn)題，因而提出了民主鞏固（consolidation）的問(wèn)題。因?yàn)橛幸徊糠衷诘谌卫顺敝谐霈F(xiàn)的民主，在最近幾年來(lái)有后退和不穩(wěn)定的變化，因此對(duì)出現(xiàn)這種狀況的原因加大了研究的力度。雖然由于中國(guó)民主發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國(guó)際的水平，全面的民主并沒(méi)有在中國(guó)建立起來(lái)，也沒(méi)有必要討論這個(gè)民主的“鞏固”問(wèn)題，但是中國(guó)民主的持續(xù)發(fā)展是和這個(gè)“鞏固”有一定的相似性，究其實(shí)質(zhì)而言，民主的鞏固也同樣是一個(gè)持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。因此國(guó)際上對(duì)這些問(wèn)題的討論對(duì)于了解中國(guó)的民主發(fā)展也是有意義的。
戴蒙得在他討論民主鞏固問(wèn)題的書《發(fā)展中的民主》中指出，許多新出現(xiàn)的民主國(guó)家，之所以可以稱之為民主，是因?yàn)樗鼈冇幸恍┎煌潭取叭珖?guó)競(jìng)爭(zhēng)選舉”(NationalCompetitiveElection)，但是還沒(méi)有成為一個(gè)自由民主（LiberalDemocracy）國(guó)家,因此有些國(guó)家容易“退回”到威權(quán)主義，而沒(méi)有維持住民主。這就是民主的“鞏固”問(wèn)題。如果要實(shí)現(xiàn)民主的鞏固，一個(gè)新興民主國(guó)家必須要維持一個(gè)“全國(guó)競(jìng)爭(zhēng)選舉”，否則就是倒退。[1]
在中國(guó)動(dòng)員式民主推動(dòng)下，農(nóng)村和城市一些地區(qū)出現(xiàn)了一些競(jìng)爭(zhēng)式的選舉，但是選舉是在中國(guó)的最基層的群眾自治組織中舉行的，而中國(guó)的五級(jí)政府（中央、省、市、縣或區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)）都沒(méi)有這種競(jìng)爭(zhēng)式民主的出現(xiàn)，甚至是選舉的改革都很少有。即便是在基層的這些競(jìng)爭(zhēng)性的民主選舉也由于各種原因出現(xiàn)了停滯，甚至是倒退。這種選舉上的困境無(wú)疑也使得中國(guó)有限的民主出現(xiàn)了停滯和倒退，這在實(shí)踐中可以清楚地看出來(lái)。那么，中國(guó)的民主發(fā)展在這樣的情況下，會(huì)不會(huì)有一個(gè)持續(xù)發(fā)展的可能呢？如果選舉的道路很困難，有沒(méi)有可能出現(xiàn)另外的發(fā)展方向呢？中國(guó)的民主和一些新興的民主發(fā)展國(guó)家不一樣，我們并沒(méi)有全國(guó)性的民主的出現(xiàn)，因此中國(guó)的民主發(fā)展道路需要做的事情還非常多，并不是一個(gè)選舉就能包括中國(guó)民主的所有內(nèi)容的。因此在這個(gè)地方可以和國(guó)際的情況做一個(gè)分隔，即中國(guó)的民主是一個(gè)持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，而主要不是鞏固問(wèn)題。所謂的持續(xù)發(fā)展（sustainabledevelopment）問(wèn)題，也就是中國(guó)的民主化的進(jìn)程能不能從一個(gè)地方向另外一個(gè)地方發(fā)展，例如從基層向上邊的五級(jí)政府發(fā)展，抑或是向另一些部門或者領(lǐng)域發(fā)展，例如向政府體制內(nèi)部發(fā)展，或者是從村、居委會(huì)向NGO的發(fā)展等。在這樣的框架下，就有了一個(gè)對(duì)于中國(guó)民主持續(xù)發(fā)展的一個(gè)大致的了解。
動(dòng)員式民主的持續(xù)發(fā)展是了解中國(guó)民主能不能持續(xù)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵。動(dòng)員式民主的持續(xù)發(fā)展有可能嗎？如果有，是怎樣發(fā)展的？動(dòng)力在哪里？這是回答動(dòng)員式民主持續(xù)發(fā)展的重要問(wèn)題。
在上一章的分析中，講到了動(dòng)員式民主的轉(zhuǎn)型問(wèn)題。在實(shí)踐的發(fā)展中，從動(dòng)員式民主出發(fā)，出現(xiàn)了兩種轉(zhuǎn)型發(fā)展的事態(tài)。一是出現(xiàn)了地方政府創(chuàng)新式民主，一是出現(xiàn)了維權(quán)式民主。前者的轉(zhuǎn)型是動(dòng)員式民主的直接延續(xù)，也可以看作是一個(gè)獨(dú)立的形態(tài)，而后者則是一種完全新的民主發(fā)展形態(tài)。
二、地方政府創(chuàng)新式民主的出現(xiàn)
地方政府創(chuàng)新式民主是在中央政府給予地方政府一定改革空間的情況下，由比較開明的地方官員在面臨著地方治理的多重弊端以及順應(yīng)民眾的強(qiáng)烈需求而推行的。他們富有一定的地方特色的改革得到了媒體、學(xué)者的密切關(guān)注，也得到了上級(jí)政府的認(rèn)可和公開或不公開的支持。隨著動(dòng)員式民主因?yàn)槊媾R著諸多的障礙而陷入困境的情況下，地方政府創(chuàng)新式民主看來(lái)要接過(guò)動(dòng)員式民主，將中國(guó)的政府主導(dǎo)的民主向前推進(jìn)一步。地方政府創(chuàng)新式民主的發(fā)展，已經(jīng)成為動(dòng)員式民主發(fā)展的必然結(jié)果，它對(duì)于推動(dòng)民主在中國(guó)的進(jìn)一步向上向前發(fā)展，具有非常重要的意義。
1、定義
什么是地方政府創(chuàng)新式民主，怎樣理解這種民主，它和動(dòng)員式民主的差別在哪里，是首先要解決的問(wèn)題。
地方政府創(chuàng)新式民主的定義可以這樣確定：1、是地方政府的主動(dòng)所為，目的是解決當(dāng)?shù)厮媾R的問(wèn)題，而不是全國(guó)性的問(wèn)題；
2、地方政府既采用了傳統(tǒng)的方式動(dòng)員群眾進(jìn)行民主活動(dòng)，但是也采用了和群眾互動(dòng)的方式，多數(shù)是一種對(duì)話的方式進(jìn)行有關(guān)的活動(dòng)；
3、這種活動(dòng)是立足于政策面的考慮，因此雖然有一些程序和規(guī)定，但不可能是法律上的；
4、改革的層面是在基層政府進(jìn)行的。
上一章圖1所描述的M2就是代表的這種地方政府創(chuàng)新式民主，也就是持續(xù)發(fā)展的動(dòng)員式民主的第二階段的情況。依制度層面而言是在政府層次，依公眾的參與度而言，比動(dòng)員式民主的要高，但是低于維權(quán)式民主。
依據(jù)以上的定義，可以看出地方政府創(chuàng)新式民主和動(dòng)員式民主之間的關(guān)系。它和動(dòng)員式民主的關(guān)系在于，它有政府動(dòng)員的方面，是政府主動(dòng)進(jìn)行的，但是也同樣是缺少法律的支持，而多是從政策面來(lái)加以考慮的。其目的也是要解決實(shí)際的問(wèn)題，并不是以價(jià)值為取向的。而它的不同點(diǎn)則在于，雖然它仍然保持了政府動(dòng)員的一面，但是在很多情況下又出現(xiàn)了政府（包括黨）和群眾的互動(dòng)的一面，雖然從實(shí)際案例來(lái)看，并不是所有的都有和群眾的互動(dòng)，但是絕大部分的案例，包括直接選舉、包括預(yù)算改革等都有和群眾互動(dòng)的痕跡。一個(gè)明顯的區(qū)分在于，這種地方政府創(chuàng)新式民主，是在政府層面進(jìn)行的，有的是在政府的行政部門，有的是在政府的立法部門，也即在人大進(jìn)行。后邊的這一條很重要，因?yàn)樗菂^(qū)分動(dòng)員式民主和地方政府創(chuàng)新式民主的主要依據(jù)。因?yàn)橛幸恍┑胤秸苍?jīng)做了大量的創(chuàng)新式的工作，試圖將村居委會(huì)的選舉做好，甚至是達(dá)到了國(guó)際的水準(zhǔn)，但是仍然是在群眾基層組織方面進(jìn)行的民主探討工作，因此不能認(rèn)為是地方政府創(chuàng)新式民主的類型。例如廣西和寧波的民政部門將居委會(huì)的選舉進(jìn)行得非常好，也在選舉制度方面做了大量的改革，推進(jìn)了中國(guó)基層民主的發(fā)展，但是仍然是在動(dòng)員式民主的范疇內(nèi)進(jìn)行的。[2]這種在對(duì)方政府所進(jìn)行的民主創(chuàng)新活動(dòng)，大多數(shù)仍然是在基層政府層面進(jìn)行的，從目前的情況來(lái)看，有一部分是在縣（區(qū)）級(jí)政府進(jìn)行的，但是大多數(shù)仍然是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行的，這是一個(gè)非常重要的特點(diǎn)。
動(dòng)員式民主的活動(dòng)沒(méi)有足夠的法律的支持是目前發(fā)展遇到困難的一個(gè)重要的原因，它之所以缺少法律某種意義上講是政府不希望有法律，因?yàn)樵谶@樣的情況下，政府可以控制動(dòng)員式民主的主動(dòng)性。這是動(dòng)員式民主的特點(diǎn)。但是地方政府在推動(dòng)自己的民主發(fā)展的時(shí)候，面臨著地方的基層政府沒(méi)有立法權(quán)的問(wèn)題，因此他們雖然沒(méi)有權(quán)力立法，但是推進(jìn)改革又必須有所依據(jù)，因此大部分采用了地方政府定規(guī)則、定程序的辦法來(lái)推動(dòng)改革的發(fā)展。
2、背景分析
為什么地方政府要在所在地推動(dòng)地方政府創(chuàng)新式民主的發(fā)展，是了解地方創(chuàng)新式民主的關(guān)鍵。從實(shí)際的觀察來(lái)看。首先來(lái)自于地方政府解決實(shí)際問(wèn)題的需要。從90年代以來(lái)，持續(xù)得不到解決的三農(nóng)問(wèn)題，日益成為困擾各級(jí)政府的大事，近年來(lái)推行的機(jī)構(gòu)改革、稅費(fèi)改革都似乎不能從根本上解決基層政權(quán)面臨的困境。由于政治體制改革的滯后，在地方上，實(shí)際上已經(jīng)積壓了重重的弊端和矛盾。全國(guó)各地日益增多的群體突發(fā)事件和民眾的維權(quán)活動(dòng)，在很大程度上反映了這一點(diǎn)�；鶎由鐣�(huì)日益增多的矛盾，在不同程度上造成了政府與民眾關(guān)系的緊張和對(duì)立，造成了地方政治的困境。有些地方的政治困境常年得不到解決。因此地方政府試圖換一種方式，即不是采用激化矛盾的強(qiáng)硬方法，而是用改革的方法，有的是民主的方式來(lái)解決問(wèn)題。因此出現(xiàn)了一些民主的改革。但是從實(shí)踐的情況來(lái)看，在一些矛盾非常激化的地方，地方政府和民眾的對(duì)立十分明顯，在這樣的地方，地方政府出于對(duì)改革之后局面失控的考慮，已經(jīng)很難進(jìn)行任何實(shí)質(zhì)性的民主改革。在這樣的地方已經(jīng)看不到改革的活動(dòng)。而在一些矛盾存在但是還沒(méi)有激化的地方，如果存在致力于解決地方實(shí)際問(wèn)題的官員，而且這些官員具有比較開明的思想和作風(fēng)，這樣的民主改革就有可能出現(xiàn)并發(fā)展。從全國(guó)各地已經(jīng)進(jìn)行的地方政府創(chuàng)新的案例來(lái)看，那些具有開拓性和生命力的改革，無(wú)一不是在矛盾存在但比較緩和的地方進(jìn)行。因此，面對(duì)解決實(shí)際問(wèn)題的壓力，是地方政府改革能夠啟動(dòng)并推行下去的主要?jiǎng)恿�。而通過(guò)有序可控的民主化改革之后，地方官員的一個(gè)普遍的反應(yīng)就是通過(guò)改革，他們?cè)诓煌某潭壬狭私饬嗣袂�，疏通了民意，民主改革�?duì)于基層社會(huì)矛盾的緩和、基層政權(quán)工作能力和效率的提高、以至于基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展都起到了一定的推動(dòng)作用，這也是他們能夠?qū)⒏母锢^續(xù)推行下去的重要原因。
在地方政府的創(chuàng)新改革中，一批具有開明思想和改革精神的地方改革者的存在，也是改革得以順利推行的重要條件。目前地方政府官員的教育水平普遍比較高，而且改革開放的經(jīng)歷，也使他們一定程度了解國(guó)外的情況，因此有志于改革，也能夠改革。[3]
根據(jù)肖唐鏢的調(diào)查顯示，地方官員隊(duì)伍中對(duì)于政治改革“過(guò)緩”的形勢(shì)、政治發(fā)展的現(xiàn)狀并不滿意，要求政治改革的期望與壓力日益強(qiáng)烈。在地方官員中，支持包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選在內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)性選舉的人數(shù)有著明顯的上升。[4]地方官員所具有的這種政治文化稟賦，是他們?cè)诿鎸?duì)內(nèi)在和外在的種種壓力時(shí)能夠進(jìn)行民主改革的一個(gè)重要因素。同時(shí)力主進(jìn)行創(chuàng)新改革的地方改革者同一般的行政官僚不同，他們有的有地方政治家的胸襟、抱負(fù)和正義感，愿意冒著政治風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行改革。正是因?yàn)檫@些有志于解決地方實(shí)際問(wèn)題、具有民主意識(shí)和改革精神的地方改革者的存在，地方政府的創(chuàng)新改革才能夠在全國(guó)各地不斷的出現(xiàn)。同時(shí)從已經(jīng)發(fā)生的一些重大改革事件來(lái)看，無(wú)論是成功的還是遇到挫折的例子都表明，在中國(guó)基層的政治和民主改革中，地方領(lǐng)導(dǎo)的改革意志、方向、能力和對(duì)策略的把握等是具有決定性意義的。具備了這種“領(lǐng)導(dǎo)能力”條件的地方就可以使改革得到成功，即使遇到挫折也同樣對(duì)改革的持續(xù)發(fā)展有意義。而且，這些例子也同樣表明，在中國(guó)的地方政府領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)中，支持、擁護(hù)和推動(dòng)政治改革與民主發(fā)展的力量在逐漸成長(zhǎng)之中。[5]
地方政府創(chuàng)新式民主的發(fā)展，也離不開中央政府所給予的地方政府進(jìn)行改革創(chuàng)新的空間。在過(guò)去20多年中，中央對(duì)地方性創(chuàng)新一直采取的是保留了一定改革空間的做法和態(tài)度，這是地方政府能夠根據(jù)本地的實(shí)際情況進(jìn)行制度創(chuàng)新試驗(yàn)的一個(gè)重要條件。但是這種空間實(shí)際上是中央政府對(duì)于政治體制的改革不能形成一致意見的情況下容忍和默許地方政府在各地進(jìn)行實(shí)踐和探索的空間，然后根據(jù)實(shí)驗(yàn)的結(jié)果，再考慮中央的政策該如何定。實(shí)際上，這樣的辦法過(guò)去在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革的過(guò)程中是廣泛采用的，實(shí)際證明這是一個(gè)比較好的政策制定的方法。因此，就給了地方政府一定程度的政治改革空間。[6]當(dāng)然，這種背景下的空間具有一定的局限性，它很難超越現(xiàn)有的政治制度的框架，各地的地方政府必須要把握改革的程度和范圍在中央政府所能容許的范圍之內(nèi)。除了中央給予地方政府一定的制度創(chuàng)新空間外，地方政府的創(chuàng)新，更多的取決于上一級(jí)黨委的態(tài)度。在現(xiàn)有的政治環(huán)境和政治氣氛中，上級(jí)黨委即使態(tài)度曖昧，只要不堅(jiān)決反對(duì)，地方黨組織和政府仍然具有制度創(chuàng)新的活動(dòng)空間。但是，地方黨組織在對(duì)待改革的態(tài)度和改革內(nèi)容的選擇方面卻有很大的不同。一些地方對(duì)于基層的自發(fā)創(chuàng)新試驗(yàn)予以制止，一些地方采取了不作為的觀望態(tài)度，一些地方以謹(jǐn)慎的態(tài)度進(jìn)行一些初步的試驗(yàn)。有的地方只進(jìn)行試點(diǎn)而不予推廣，甚至只是一次性的試驗(yàn)，事后不再繼續(xù)。而在有的地方，改革的試點(diǎn)得到鞏固，并不斷給與推廣。但是從總體的情況看，凡是致力于改革的主要地方官員，在不同的程度上受到激勵(lì)，一些人被升職，一些人在本職位置上受到上級(jí)的肯定和媒體的密切關(guān)注和贊揚(yáng)，這是地方政府創(chuàng)新能夠持續(xù)進(jìn)行下去的一個(gè)重要因素。當(dāng)然受到處罰的例子也有，例如重慶市城口縣坪壩鎮(zhèn)的綜合政治體制改革的領(lǐng)導(dǎo)魏勝多就是一個(gè)例子。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
[7]
地方政府進(jìn)行的創(chuàng)新試驗(yàn)，也在不同程度的受到了媒體的關(guān)注，媒體的肯定和支持對(duì)于地方政府的改革來(lái)說(shuō)是一個(gè)很大的推動(dòng)力。媒體宣傳下的中國(guó)地方政治改革中的榮譽(yù)，是激勵(lì)地方官員進(jìn)行創(chuàng)新改革的一個(gè)非常重要的推動(dòng)力。除此之外，學(xué)者對(duì)于地方政府的創(chuàng)新改革也越來(lái)越關(guān)注，由中共中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心、中共中央黨校世界政黨比較研究中心和北京大學(xué)中國(guó)政府創(chuàng)新研究中心共同發(fā)起的兩年一度的“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”，對(duì)于地方政府的政治創(chuàng)新，也是一個(gè)比較大的激勵(lì)。[8]同時(shí)，還有部分的學(xué)者參與到地方政府的創(chuàng)新改革中，他們?cè)趨⑴c和觀察改革的過(guò)程中分析和研究改革的創(chuàng)新意義、存在的問(wèn)題以及進(jìn)一步發(fā)展的方向，為地方政府的創(chuàng)新改革提供智力支持，這些都是地方政府的改革能夠出現(xiàn)并進(jìn)一步向前發(fā)展的重要原因。
除此之外，地方政府創(chuàng)新式民主的發(fā)展，也是動(dòng)員式民主發(fā)展所出現(xiàn)的一個(gè)必然結(jié)果。動(dòng)員式民主的出現(xiàn)和發(fā)展，是政府在面臨新的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形勢(shì)所進(jìn)行的管理方式的調(diào)整，其中治理的取向大于民主的取向。但是在動(dòng)員式民主實(shí)施的過(guò)程中，無(wú)論是地方政府官員還是普通的民眾都在這個(gè)過(guò)程中受到了民主觀念的熏陶，接受了民主程序的訓(xùn)練，并且意識(shí)到民主作為一種手段能夠比較好的解決地方的實(shí)際問(wèn)題。動(dòng)員式民主在基層推行的結(jié)果，已經(jīng)在一定的程度上改變了基層的政治生態(tài)環(huán)境，特別是改變了地方權(quán)威的合法性來(lái)源，為地方政府所主動(dòng)進(jìn)行的持續(xù)民主改革奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，由于動(dòng)員式民主本身存在的局限性，特別是動(dòng)員式民主在農(nóng)村實(shí)施過(guò)程中日益凸現(xiàn)的鄉(xiāng)村關(guān)系的矛盾，需要將動(dòng)員式民主下的民主形式進(jìn)一步向基層政府推廣，進(jìn)行基層政府的政治制度變革，比如進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的選舉改革，開拓公眾參與基層政府決策的制度化渠道，以解決動(dòng)員式民主發(fā)展的瓶頸障礙。在城市，也出現(xiàn)了從動(dòng)員式民主進(jìn)一步向上發(fā)展的趨勢(shì)，比如沈陽(yáng)市的社區(qū)對(duì)接人大制度的改革，武漢市江漢社區(qū)的社區(qū)評(píng)議政府的改革。這些改革都是在實(shí)行社區(qū)民主自治的基礎(chǔ)上為了建立一個(gè)制度化的社區(qū)與基層政府進(jìn)行溝通和對(duì)話的渠道而進(jìn)行的，這也是政治組織和政府結(jié)構(gòu)適應(yīng)基層社會(huì)組織和社會(huì)結(jié)構(gòu)變化的需要。[9]從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，地方政府創(chuàng)新式民主的發(fā)展，是動(dòng)員式民主發(fā)展到一定階段的內(nèi)在要求和必然結(jié)果。
三、地方政府創(chuàng)新式民主的發(fā)展
1、選舉改革
如同動(dòng)員式民主最先從村委會(huì)和居委會(huì)的選舉獲得突破一樣，地方政府的創(chuàng)新式民主，也首先從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的選舉制度創(chuàng)新改革開始。按照黨管干部的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)班子過(guò)去由縣委任命和罷免，一般的做法是：縣委決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，這些候選人交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)提名，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)表決通過(guò)并任命。這個(gè)過(guò)程中既缺乏競(jìng)爭(zhēng)性又缺乏公開性、平等性，其中引發(fā)的政府內(nèi)部權(quán)力斗爭(zhēng)以及矛盾日益增多，同時(shí)這種自上而下的任命方式使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)對(duì)上而不是對(duì)下負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的權(quán)力很難受到來(lái)自基層群眾的監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的貪污腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)對(duì)基層民眾的要求也缺乏必要的責(zé)任心和回應(yīng)性。這是導(dǎo)致基層政府干群關(guān)系緊張的重要原因。在這種情況下，擴(kuò)大基層民主，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)任命方式的改革，嘗試鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的公推公選以至于進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的直接選舉，成為地方政府進(jìn)行創(chuàng)新改革的一個(gè)首選方向。這個(gè)改革的方向，和村委會(huì)的直接選舉是緊密相關(guān)的，直接受村委會(huì)選舉的影響。從意識(shí)形態(tài)上講這種做法落實(shí)的是“群眾參與”、“把政府權(quán)力還給人民”等原則，而這與執(zhí)政黨和政府所奉行的“群眾路線”、“人民當(dāng)家作主”、“國(guó)家權(quán)力屬于人民”等原則完全一致。[10]而從實(shí)際的效果看，進(jìn)行選舉制度的改革，可以比較有效的解決干部腐敗、干群關(guān)系緊張、社會(huì)不穩(wěn)定等問(wèn)題，在有的地方甚至有立竿見影之效。同時(shí)也可以通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)競(jìng)爭(zhēng)性的選舉選拔有能力的領(lǐng)導(dǎo)人，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)工作能力和運(yùn)轉(zhuǎn)效率。[11]另外，基層選舉所需要的改革成本比較少，便于操作。因此，進(jìn)行基層選舉制度的改革，成為地方政府進(jìn)行政治創(chuàng)新改革的主要方向，這個(gè)方向，也得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層群眾的支持，以及學(xué)者和媒體的密切關(guān)注。
“公選”即“公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部”是四川省的創(chuàng)造。在中央于1998年頒布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》的基礎(chǔ)上，四川省省委發(fā)出《關(guān)于公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的試行意見》，在全省推行公選廳、處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的改革。正是以這兩個(gè)文件為政策理論依據(jù)，產(chǎn)生了四川省地方政府關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)府領(lǐng)導(dǎo)干部公選的制度創(chuàng)新。四川省南部縣于1998年10月，在本縣79個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)試行公推公選制，選舉副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)。1998年，四川省遂寧市市中區(qū)政府在保石鎮(zhèn)進(jìn)行鎮(zhèn)長(zhǎng)公選試點(diǎn)（公開選拔干部）以及另外三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別進(jìn)行黨委書記和鎮(zhèn)長(zhǎng)公選試點(diǎn)。公推公選的主要做法是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人的提名上增加了開放性，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)正式候選人的產(chǎn)生上增加了競(jìng)爭(zhēng)性，其主要意義是擴(kuò)大領(lǐng)導(dǎo)干部間接選舉的范圍和將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入選舉過(guò)程中。[12]通過(guò)公推公選的實(shí)踐，群眾進(jìn)一步提出了要求進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選的主張，干部也具備了進(jìn)行直選的思想準(zhǔn)備和組織準(zhǔn)備。[13]在這個(gè)背景下，四川省遂寧市中區(qū)于1998年年底在步云鄉(xiāng)進(jìn)行了鄉(xiāng)長(zhǎng)直接選舉的試驗(yàn)，12月31日鄉(xiāng)長(zhǎng)選出。[14]幾乎與此同時(shí)，在四川省委組織部的安排下，四川省眉山市青神縣南城鄉(xiāng)也進(jìn)行了正副鄉(xiāng)長(zhǎng)和鄉(xiāng)黨委班子秘密的直選試驗(yàn)。[15]選舉于1998年12月5日產(chǎn)生。中國(guó)最早的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的直接選舉就是這樣產(chǎn)生的。步云的改革沒(méi)有得到上級(jí)的批準(zhǔn)，是在默許之下進(jìn)行的。事后受到了中央有關(guān)機(jī)構(gòu)的指責(zé)，被稱之為“違憲”選舉。但是得到了媒體、知識(shí)界和一些干部、中央一些機(jī)關(guān)的有力支持。南城鄉(xiāng)的選舉則在內(nèi)部得到了贊揚(yáng)。
除此之外，在地方政府的主導(dǎo)下，全國(guó)各地還進(jìn)行了形式多樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部選舉制度的改革。四川綿陽(yáng)市于1998-1999年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆選舉中，在全市10個(gè)縣11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表直接提名選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的試點(diǎn)工作。山西臨猗縣卓里鎮(zhèn)進(jìn)行了“兩票選任制”改革，核心內(nèi)容是對(duì)卓里鎮(zhèn)主要干部進(jìn)行民意調(diào)查。1997年11月，深圳市通過(guò)廣東省人大機(jī)關(guān)，向全國(guó)人大報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)在深圳市進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接選舉的改革試點(diǎn)，申請(qǐng)沒(méi)有獲得全國(guó)人大的批準(zhǔn)，但是全國(guó)人大常委會(huì)在回復(fù)中建議，可以在現(xiàn)行憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，采取多種方式征求選民意見醞釀候選人。在這個(gè)背景下，1999年初，深圳市在龍港區(qū)大鵬鎮(zhèn)進(jìn)行了“兩票制”（也有叫三票制的）選舉鎮(zhèn)長(zhǎng)試點(diǎn)改革。1999年，參照深圳市大鵬鎮(zhèn)兩票制的做法，河南新蔡縣進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)推選制度的改革，2001年廣西恭城進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職的公推公選。[16]另外，2002年湖北楊集鎮(zhèn)進(jìn)行了“兩推一選”鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)的試驗(yàn)。2003年4月至2004年，江蘇省將公推公選從鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)向縣處級(jí)乃至廳局級(jí)推進(jìn)。[17]
總觀各地的改革案例，綿陽(yáng)市的改革主要是對(duì)現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的改進(jìn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)內(nèi)部進(jìn)行改革。卓里鎮(zhèn)的改革則是由山西民政廳指導(dǎo)進(jìn)行的,其所依據(jù)的主要制度基礎(chǔ)是村委會(huì)和村黨支部選舉中的兩票制。主要做法是由全鎮(zhèn)選民投票對(duì)鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)、人大主席進(jìn)行民意測(cè)驗(yàn)，然后召開人代會(huì)和黨代會(huì)，在民意測(cè)驗(yàn)中獲信任票達(dá)60%的可以分別作為鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)和人大主席的候選人在兩會(huì)上由代表進(jìn)行投票選舉。深圳大鵬鎮(zhèn)的兩票制也是在借鑒村委會(huì)選舉的基礎(chǔ)上，采用三輪兩票制的辦法，首選在各選區(qū)提名鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人，按照提名票數(shù)的多少審查前6名初步候選人，最終確定5名初步候選人，最后由部分選民投票產(chǎn)生唯一正式候選人，正式候選人經(jīng)過(guò)人代會(huì)投票當(dāng)選為鎮(zhèn)長(zhǎng)。而湖北楊集鎮(zhèn)的辦法主要是通過(guò)海推產(chǎn)生初步候選人，通過(guò)黨員大會(huì)及村民大會(huì)預(yù)選產(chǎn)生兩名正式候選人，最后通過(guò)黨代會(huì)和人代會(huì)產(chǎn)生鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長(zhǎng)人選。有一些縣進(jìn)行了類似于四川“公推公選”性質(zhì)的選舉改革。[18]在這之前，四川也有類似的改革。
在上述的眾多選舉制度改革中，除了步云鄉(xiāng)和南城鄉(xiāng)的選舉是全體選民進(jìn)行投票外，其余的改革都是對(duì)間接選舉制度的改進(jìn)。而直接選舉的改革中，步云鄉(xiāng)的直選相比較而言更為成熟，這個(gè)試驗(yàn)無(wú)論是在改革深度上還是在制度設(shè)計(jì)上都達(dá)到比較高的層次。其主要特點(diǎn)是：1、在候選人的提名上取消了身份的限制，除了候選人年齡下限要求25周歲以上外，沒(méi)有任何其他特殊限制；
2、通過(guò)報(bào)名的辦法來(lái)產(chǎn)生初步候選人；
3、允許初步候選人的競(jìng)選活動(dòng)，包括在選舉委員會(huì)的組織下到各村進(jìn)行演講并回答選民的提問(wèn)，以及自行安排的與選民見面的活動(dòng)，步云直選總共進(jìn)行了13場(chǎng)競(jìng)職演講答辯；
4、在投票和劃票問(wèn)題上進(jìn)行了探索，比如在候選人的排名上進(jìn)行三分之一輪流交叉排列法，并為不識(shí)字的選民統(tǒng)一設(shè)置代填票處和候選人照片。步云直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的試驗(yàn)在不符合現(xiàn)有法律規(guī)定的問(wèn)題上受到了比較大的質(zhì)疑，全國(guó)人大于2001年關(guān)于全國(guó)鄉(xiāng)級(jí)選舉的意見中規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的選舉要嚴(yán)格依照憲法和有關(guān)法律的規(guī)定進(jìn)行。[19]2001年，步云鄉(xiāng)采用變通的辦法，通過(guò)直選產(chǎn)生唯一的鄉(xiāng)長(zhǎng)候選人，然后拿到人代會(huì)上投票通過(guò)，從而將這項(xiàng)改革延續(xù)下去。
步云選舉之后，全國(guó)的許多地方都有意進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的直接選舉的改革，有許多地方進(jìn)行了醞釀，但是最后沒(méi)有做成。[20]但是有另外兩個(gè)值得注意的改革，就是重慶城口縣坪壩鎮(zhèn)的改革和云南紅河州的改革必須要提起。
2003年8月，重慶市城口縣坪壩鎮(zhèn)進(jìn)行了以選民直接選舉鎮(zhèn)長(zhǎng)、三票制選舉鎮(zhèn)黨委書記和常任人大代表和黨代表選舉制度改革為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合政治體制改革的試點(diǎn)。這個(gè)改革計(jì)劃得到了鎮(zhèn)黨代表大會(huì)和鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的批準(zhǔn)，并進(jìn)行了候選人之間公開的選舉辯論。但是這個(gè)改革在投票的前夕被當(dāng)?shù)厣霞?jí)部門突然叫停而流產(chǎn)，改革的主導(dǎo)者、鎮(zhèn)黨委書記魏勝多被停職。[21]
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉制度改革停滯了幾年之后，突然間，2004年，云南紅河州石屏縣的7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。[22]同年，云南紅河州瀘西縣全縣10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)同時(shí)進(jìn)行了黨委書記和黨委班子直選。[23]2006年1月到3月，紅河州2市10縣共有126個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委進(jìn)行了換屆直選。
云南的改革將鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直接選舉的范圍由一鄉(xiāng)擴(kuò)展到一個(gè)縣，而且當(dāng)選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)獲得了組閣權(quán)，他可以在一定條件下選聘副鄉(xiāng)長(zhǎng)，同時(shí)云南的改革也將鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直接選舉同人大制度比較好的對(duì)接起來(lái)，其主要的做法是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)做出直選鄉(xiāng)長(zhǎng)的決定，然后人民代表大會(huì)休會(huì)，待選舉結(jié)束后再?gòu)?fù)會(huì)，確認(rèn)直選結(jié)果。云南省這樣大規(guī)模的選舉制度改革，將地方政府創(chuàng)新式民主發(fā)展提到了一定的高度，再次將鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉的合法性提到政治體制改革的議事日程上來(lái)。而大規(guī)模進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委換屆直選，也為黨內(nèi)民主的推進(jìn)以及黨內(nèi)民主和人民民主的結(jié)合起到了積極作用。
從地方政府關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)選舉制度的改革來(lái)看，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的直選由于相關(guān)法規(guī)特別是中央的明確禁止而很難得以推廣。自從1998年步云直選試驗(yàn)受到爭(zhēng)議以來(lái)，隨后由地方政府自發(fā)進(jìn)行的一些關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉制度的改革從選舉程序的自由度和公開性上來(lái)說(shuō)大多比不上步云的選舉，在改革中地方政府對(duì)于選舉的控制也更為嚴(yán)格，比如限制候選人的提名，對(duì)于候選人資格以及競(jìng)選的種種規(guī)定限制等。從已有的已經(jīng)進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉改革的案例來(lái)看，能夠持續(xù)進(jìn)行下去的例子也并不多，也很難得到推廣。這一方面是由于整個(gè)宏觀的上層不支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉改革的政治環(huán)境所決定的，另外一個(gè)方面也是由于受既有的體制的束縛，單方面的改革在實(shí)際運(yùn)作的過(guò)程中面臨諸多的制約，不能很好的實(shí)現(xiàn)選舉的自由和公平，而選舉之后的運(yùn)作也受到原有體制的約束。比如直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)與通過(guò)任命產(chǎn)生的官員的關(guān)系處理問(wèn)題，直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的考核、調(diào)離等人事管理上的問(wèn)題，黨政關(guān)系問(wèn)題，以至于縣鄉(xiāng)關(guān)系問(wèn)題。同時(shí)一些地方政府所進(jìn)行的改革一個(gè)很重要的原因出自于政治榮譽(yù)上的考慮，缺乏具有實(shí)質(zhì)性的改革措施，這樣的改革并沒(méi)有對(duì)于地方實(shí)際問(wèn)題的解決起到一定的作用，沒(méi)有在當(dāng)?shù)孛癖娭幸鸨容^大的反響，得到他們的積極擁護(hù)和支持，因此，這樣的改革也就很難有持續(xù)發(fā)展下去的動(dòng)力。在這種背景下，如果力主改革的地方官員一旦離任，這樣的改革很可能就會(huì)是曇花一現(xiàn)。
在這樣的情況下，步云的選舉能夠持續(xù)下去，云南紅河州的選舉能夠在縣一級(jí)的范圍內(nèi)得到推廣，就非常值得我們注意了。步云的選舉能夠持續(xù)下去主要的原因是推行這場(chǎng)改革的地方官員，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)者的意識(shí)開明，在直選的程序上比較好的堅(jiān)持了自由性和公正性，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
不僅調(diào)動(dòng)了參選者的積極性，也得到了民眾的支持和肯定。經(jīng)過(guò)選舉后，政府官員的態(tài)度和作風(fēng)得到了明顯的轉(zhuǎn)變，步云鄉(xiāng)的上訪量大大下降，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)也得到了比較明顯的改善。同樣的情況也存在于云南紅河州石屏縣的選舉中。石屏縣經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的直選之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的工作態(tài)度和作風(fēng)有了明顯的改變，干群關(guān)系大為改善，社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況也有了比較明顯的增長(zhǎng)。[1]而紅河州的選舉能夠在縣一級(jí)的范圍內(nèi)推廣，其主要的原因則在于州一級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)者的大力支持和推動(dòng)。
選舉制度的改革僅僅只是地方政府創(chuàng)新式民主發(fā)展的初步。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉制度改革后，只有對(duì)同級(jí)人大和黨委以及上級(jí)政府進(jìn)行相應(yīng)的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的發(fā)展才能逐步的完善。否則，改革只會(huì)停留在非常簡(jiǎn)單、表面化的階段而流于形式。從已有的實(shí)踐來(lái)看，重慶城口縣坪壩鎮(zhèn)綜合政治體制改革在進(jìn)行選民直接選舉鎮(zhèn)長(zhǎng)、三票制選舉鎮(zhèn)黨委書記和常任人大代表和黨代表選舉制度改革的同時(shí)，對(duì)黨政關(guān)系、政府和人大關(guān)系的處理也進(jìn)行了相應(yīng)的改革。而云南紅河州在進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選后，在處理直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)同縣級(jí)部門的關(guān)系也進(jìn)行了一些探索。[2]從西方民主發(fā)展的歷史來(lái)看，通過(guò)直接選舉，進(jìn)而推動(dòng)基層政治體制的改革，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主自治，是不無(wú)可能的。地方政府所進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)選舉式民主的創(chuàng)新，最重要的意義也在于此。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉制度的改革只是地方政府創(chuàng)新式民主的一個(gè)開始，但是，也是最為重要的開始。
2、對(duì)話式的參與民主
對(duì)話式的參與民主，指的是在中國(guó)的政治實(shí)踐中，由于公眾既有的政治參與渠道不暢，導(dǎo)致了地方治理種種弊端，在這種情況下，一些有志于解決實(shí)際問(wèn)題的地方官員結(jié)合本地實(shí)際情況進(jìn)行的一些拓展公眾政治參與渠道而進(jìn)行的制度創(chuàng)新，特別是進(jìn)行政府和群眾的直接對(duì)話，從而直接在政府層次對(duì)社會(huì)的反應(yīng)進(jìn)行回應(yīng)。從已有的地方實(shí)踐中，它主要包括如下幾種形式：浙江溫嶺地區(qū)的民主懇談；
溫州地區(qū)將人大監(jiān)督同媒體監(jiān)督結(jié)合起來(lái)的“代表在線”；
貴陽(yáng)市的市民旁聽人大常委會(huì)會(huì)議并發(fā)言；
北京市石景山區(qū)魯谷社區(qū)管理體制創(chuàng)新改革以及聽取公民意見的制度化安排——聽證會(huì)，武漢的社區(qū)評(píng)議政府，沈陽(yáng)的社區(qū)代表對(duì)接人大代表，以及其它種種形式的對(duì)話會(huì)、聽證會(huì)等。
對(duì)話式的參與民主中最具代表性的例子是浙江溫嶺地方政府推動(dòng)的民主懇談。浙江溫嶺地區(qū)的民主懇談最初是為了探索在新的形勢(shì)下如何加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村基層的思想政治工作而進(jìn)行的制度創(chuàng)新，其主要的形式是政府和群眾的對(duì)話。他們稱之為“民主懇談會(huì)”。在民主懇談會(huì)上群眾對(duì)政府工作提出意見和建議，或者群眾就群眾個(gè)人、單個(gè)企業(yè)的問(wèn)題提出給予解決的要求。[3]通過(guò)這種對(duì)話，干部溝通了民意，了解了民情，干群關(guān)系得到緩和，群眾的實(shí)際問(wèn)題得到解決，因而受到干部和群眾的普遍歡迎。自1999年開始，溫嶺地區(qū)的民主懇談在范圍上從鎮(zhèn)村兩級(jí)向非公有制企業(yè)、城鎮(zhèn)社區(qū)、事業(yè)單位和市級(jí)政府部門延伸，而在層次上也由剛開始的體制外思想政治工作載體轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂械胤教厣幕鶎用裰餍问剑@種基層民主形式被一些學(xué)者認(rèn)為是一種中國(guó)式的協(xié)商民主或參與式民主。但是這種民主形式也有其自身的局限性，其中最主要的就是這是一種體制外的創(chuàng)新，很難納入制度化的渠道，同時(shí)，民主懇談會(huì)最終的表決方式也缺乏規(guī)范性，民眾的意見和建議更多的是作為民意來(lái)參考，政府擁有最終的政策決定權(quán)，他可以聽民主懇談會(huì)的“民意”，也可以不聽。因此，如何將這種體制外的創(chuàng)新同既有體制相結(jié)合，使群眾在關(guān)于公共事務(wù)的決策中擁有最終的發(fā)言權(quán)，成為溫嶺民主懇談進(jìn)一步向前發(fā)展需要解決的問(wèn)題。
除了溫嶺地區(qū)的民主懇談之外，由溫州市人大常委會(huì)推動(dòng)的探索人大對(duì)政府監(jiān)督的新形式——溫州“代表在線”以及“實(shí)事面對(duì)面”，也是拓展公眾參與，發(fā)揮人大作用，重塑政府和人大關(guān)系的地方創(chuàng)新。溫州“代表在線”和“實(shí)事面對(duì)面”的主要做法是將人大的權(quán)力監(jiān)督同媒體的輿論監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，借助輿論的力量，來(lái)改變過(guò)去監(jiān)督軟弱無(wú)力的狀況。其中“代表在線”的主要做法是隔周一個(gè)選題，周二的《溫州都市報(bào)》以整版的篇幅對(duì)所確定的選題進(jìn)行報(bào)道，見報(bào)的當(dāng)天下午邀請(qǐng)人大代表、政府部門領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)話題的專家在溫州新聞網(wǎng)演播室同網(wǎng)民直接對(duì)話，第二天《溫州都市報(bào)》再以整版的篇幅刊登經(jīng)過(guò)整理的網(wǎng)上對(duì)話和網(wǎng)上留言。而“實(shí)事面對(duì)面”的主要做法是由記者現(xiàn)場(chǎng)采訪報(bào)道與人大代表、相關(guān)專家、律師代表在演播室評(píng)論兩種方式相切換。[4]溫州市的這種做法，按照中國(guó)的憲法精神，實(shí)際上是落實(shí)憲法賦予的人大對(duì)于政府的監(jiān)督權(quán)，而這種監(jiān)督權(quán)借助媒體的平臺(tái)來(lái)強(qiáng)化，則開辟了一條人大監(jiān)督與媒體監(jiān)督結(jié)合的新途徑，這種創(chuàng)新無(wú)論是從法理上還是從實(shí)際效果上來(lái)看都是值得肯定的。
除此之外，貴陽(yáng)市人大常委會(huì)從1999年開始實(shí)行的“市民旁聽人大常委會(huì)會(huì)議并發(fā)言”的制度力圖通過(guò)創(chuàng)造更多的合法參與渠道，擴(kuò)大公民政治參與，從而恢復(fù)地方人大及其常委會(huì)理論上存在而實(shí)踐中缺失的權(quán)威地位。這項(xiàng)制度已經(jīng)在貴陽(yáng)市其他區(qū)縣以及貴州省得到了推廣。按照貴陽(yáng)市人大的規(guī)定，凡年滿18周歲、具有完全行為能力的市民，都可自愿報(bào)名參加旁聽市人大常委會(huì)會(huì)議，在市民報(bào)名的基礎(chǔ)上，貴陽(yáng)市人大再?gòu)膱?bào)名人員中依據(jù)其選題意向隨機(jī)抽取一部分來(lái)參加旁聽，旁聽人員并可在會(huì)上作簡(jiǎn)短發(fā)言，供常委會(huì)組成人員在表決時(shí)參考。在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，貴陽(yáng)市人大1999年6月通過(guò)了《貴陽(yáng)市市民旁聽市人大常委會(huì)會(huì)議規(guī)則》，把市民旁聽作為一項(xiàng)制度固定下來(lái)。通過(guò)幾年的實(shí)踐，貴陽(yáng)市人大常委會(huì)市民旁聽取得了明顯的效果。首先，常委會(huì)的發(fā)言質(zhì)量提高，會(huì)議質(zhì)量提高了，常委會(huì)以及市民提出的建議也得到政府部門的認(rèn)真對(duì)待，人大及其常委會(huì)的法定地位得到了有效實(shí)現(xiàn)；
其次，人民主權(quán)原則具體化，市民通過(guò)直接參與不僅了解了人民代表大會(huì)的基本運(yùn)作過(guò)程，也可以對(duì)常委會(huì)成員、人民代表以及政府官員進(jìn)行面對(duì)面的監(jiān)督，切實(shí)感受到自己在制度中的地位，利用有效渠道表達(dá)自身及特定群體的利益，體現(xiàn)主人翁地位，信任并支持人大工作。從更深層次上講，市民旁聽制度的實(shí)行積極地推動(dòng)了人大及其常委會(huì)權(quán)威地位的提升。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益多樣化，部門或團(tuán)體利益越來(lái)越多元化的情況下，作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的人大及其常委會(huì)只有通過(guò)制度化方式直接取得社會(huì)大眾的民意支持，而不是僅僅依靠具有自身特殊利益的其他政府機(jī)構(gòu)，才能改變長(zhǎng)期以來(lái)邊緣化的權(quán)力地位，確立自身權(quán)力不容挑戰(zhàn)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。[5]
自90年代中后期開始推行的關(guān)于行政行為程序（包括行政決策和行政處罰）、人大立法聽證會(huì)，也可以看成是對(duì)話式參與民主的一種形式。聽證會(huì)的意義在于通過(guò)程序公正保證結(jié)果公正，保證在政府做出行政行為或是人大進(jìn)行立法之前必須提供機(jī)會(huì)以供公眾表達(dá)意見。但是就目前實(shí)行的情況來(lái)看，公眾仍然處于被動(dòng)參與的狀態(tài)，是否召開聽證會(huì)的主動(dòng)權(quán)在政府和人大手中。[6]聽證會(huì)參與代表的廣泛性很難得到保證，聽證參加人在聽證會(huì)上的權(quán)利沒(méi)有明確細(xì)致的規(guī)定，聽證會(huì)的隨意性和組織者的控制性太強(qiáng)。但是作為一種提供公民表達(dá)意見的制度性安排，公眾的一些意見通過(guò)聽證會(huì)有可能被政府采納，對(duì)政府的行政行為和人大立法產(chǎn)生影響，這相比于過(guò)去的表達(dá)意見渠道的完全閉塞，無(wú)疑是一種進(jìn)步。目前，各地的地方政府現(xiàn)在都開展了“聽證會(huì)”的方式。有的是開在政府，有的是開在人大。在政府要進(jìn)行某些項(xiàng)目的時(shí)候但大多數(shù)物價(jià)問(wèn)題，政府將所要進(jìn)行的問(wèn)題拿出來(lái)交由公眾討論，然后這個(gè)意見報(bào)到政府那里，由政府在做決策的時(shí)候進(jìn)行參考。這也是一種對(duì)話機(jī)制，政府可以通過(guò)這樣的方式了解公眾的意見，對(duì)政府決策有所幫助。但是這樣的方式也非常容易產(chǎn)生問(wèn)題，因?yàn)閰⒓勇犠C會(huì)的代表，并不是全體公民，因此誰(shuí)成為代表會(huì)對(duì)聽證會(huì)產(chǎn)生直接的影響。因此一些地方政府也搞起了形式主義，讓贊成政府意見的人成為代表，主張政府的意見。然后用這些人的所謂“民意”成為政府決策的基礎(chǔ)。這實(shí)際上在欺騙“民意”。北京市在2006年進(jìn)行了出租車漲價(jià)的聽證會(huì)，在司機(jī)普遍反對(duì)漲價(jià)的聲音中，這些代表表示贊成漲價(jià)，并最終政府“順從”民意，漲價(jià)了事。而一些地方的行政聽證如公交、出租車、供熱價(jià)格等聽證中，利益集團(tuán)施加實(shí)質(zhì)影響的事實(shí)，表明聽證會(huì)作為聽取意見的制度性安排，其形式民主的意義仍然遠(yuǎn)大于其實(shí)質(zhì)的意義。
上述的這些例子，實(shí)際上都是通過(guò)借助公眾和政府之間的對(duì)話，讓公眾在政府層面上進(jìn)行一定的參與，并借助社會(huì)的監(jiān)督來(lái)落實(shí)“民意”。同時(shí)也利用憲法賦予人大的權(quán)力，對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督。在這些創(chuàng)新改革中，公民的參與有助于表達(dá)公民的意見，而通過(guò)人大的監(jiān)督的行使，更有助于實(shí)現(xiàn)公民更為廣泛和有效的參與。
與選舉民主相比，對(duì)話式的參與民主更容易獲得突破。因?yàn)檫x舉直接涉及到權(quán)力問(wèn)題，直接向現(xiàn)有的政權(quán)構(gòu)成威脅和挑戰(zhàn)，也與官員的自身利益密切相關(guān)。而對(duì)話式的參與民主是在權(quán)力格局基本不發(fā)生變化的前提下擴(kuò)展公眾的參與渠道，容許公民在可控的范圍內(nèi)在政治生活中具有一定程度的參與，能夠發(fā)出一些自己的聲音，因而相比于選舉民主，參與式民主更容易獲得推行，但是相比于選舉民主，它所能帶來(lái)的影響和效果也要小一些。
3、政府治理式的參與民主
前邊說(shuō)的對(duì)話式的民主是一種體制外的參與，即政府和群眾在政府體制外進(jìn)行對(duì)話，而不是在體制內(nèi)進(jìn)行對(duì)話，這是一種非制度化或者制度化程度很低的民主形態(tài)，群眾的參與水平和起的作用都比較低。因此中國(guó)的地方政府創(chuàng)新式民主的發(fā)展如果不能突破上述民主的水平，則很早就有可能胎死腹中。但是幸運(yùn)的是，我們從溫嶺的預(yù)算民主懇談中總算可以看到這個(gè)改革出現(xiàn)了。
溫嶺的澤國(guó)鎮(zhèn)和新河鎮(zhèn)于2005年先后進(jìn)行了公共預(yù)算民主懇談改革的嘗試。其中澤國(guó)鎮(zhèn)的做法類似于巴西的公眾參與式公共預(yù)算，由政府通過(guò)抽樣的辦法產(chǎn)生民意代表，并通過(guò)一定的程序按照民意代表的意見選取部分城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目用于有限資金下的城鎮(zhèn)建設(shè)。而新河鎮(zhèn)的主要做法是將政府的全部財(cái)政預(yù)算公開交由人大代表討論，村民代表也可列席并發(fā)言，經(jīng)過(guò)人大代表的相互討論和與政府的民主懇談之后，政府按照人大代表和公眾的意見對(duì)財(cái)政預(yù)算做出調(diào)整，并且接受人大代表和公眾對(duì)于預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督。[7]2006年3月新河鎮(zhèn)在財(cái)政預(yù)算的編制中更加充分地體現(xiàn)了人大的地位和作用，經(jīng)過(guò)人大代表對(duì)政府提供的財(cái)政預(yù)算方案兩上兩下的分組討論后，政府形成了財(cái)政預(yù)算修改方案，同時(shí)5名代表聯(lián)名還可以提出財(cái)政預(yù)算修正議案，最終，兩個(gè)代表議案進(jìn)入人代會(huì)的表決程序并獲得通過(guò)，成為該年度的財(cái)政預(yù)算修正案，同時(shí)，政府的財(cái)政預(yù)算修正方案也獲得通過(guò)。[8]2006年7月，新河鎮(zhèn)就上半年度的財(cái)政執(zhí)行情況召開民主懇談會(huì)，在這個(gè)會(huì)上，財(cái)經(jīng)小組首先提交了對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況及調(diào)整方案的初審報(bào)告，隨后人大代表進(jìn)行分組討論，在分組討論的基礎(chǔ)上人大與政府之間進(jìn)行民主懇談，并最終通過(guò)由政府提交的財(cái)政預(yù)算調(diào)整決議。[9]2007年3月，在人們普遍擔(dān)心新河鎮(zhèn)的改革是否會(huì)因?yàn)槿耸碌淖儎?dòng)而夭折的時(shí)候，新河鎮(zhèn)又繼續(xù)進(jìn)行了新一屆政府預(yù)算改革。
新河的這種做法實(shí)際上是將參與式民主由體制外向體制內(nèi)發(fā)展，使得民主懇談時(shí)的對(duì)話式的公眾參與，轉(zhuǎn)變成體制內(nèi)政府和人大之間的立法者和執(zhí)行者之間的對(duì)話，而且通過(guò)體制內(nèi)的制度規(guī)定，將群眾（通過(guò)人大代表）的意見轉(zhuǎn)變?yōu)閯傂缘囊庖�，政府必須采納。這樣一來(lái)，就將政府和群眾中間的對(duì)話變成了一種政府體制內(nèi)治理的改革，也就是變成了政府體制機(jī)構(gòu)之間的改革，起到了機(jī)構(gòu)（institutional）治理改革的作用。這樣就將地方政府創(chuàng)新式民主提高了一步，進(jìn)入了政府內(nèi)治理改革的范圍。這個(gè)改革，主要是通過(guò)與人大的結(jié)合來(lái)獲得了創(chuàng)新的生命力，讓人大開始在政府的財(cái)政預(yù)算制定和執(zhí)行中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用，這樣就同時(shí)將群眾的參與納入既有的政治體制之內(nèi)，使之走向制度化、程序化和規(guī)范化。這實(shí)際上也反映出對(duì)話式民主本身的剛性約束不夠，需要借助人大這個(gè)制度平臺(tái)來(lái)自我強(qiáng)化，而這也為激活人大、使人大獲得憲法所賦予的權(quán)力提供了契機(jī)。在人大長(zhǎng)期作為橡皮圖章而存在的情況下，人大通過(guò)與參與式民主的結(jié)合，使得人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)的作用開始體現(xiàn)，而在這個(gè)過(guò)程中，公眾的參與也有了更為制度化的平臺(tái)。因此，人大作用的發(fā)揮與參與式民主的發(fā)展，在地方政府的創(chuàng)新中，開始越來(lái)越緊密地聯(lián)系起來(lái)。激活了人大的作用，這具有非常重要的意義。
4、黨內(nèi)民主
到目前為止的關(guān)于黨內(nèi)民主的地方實(shí)踐，大致可以分為兩類，一類是以推進(jìn)黨內(nèi)民主為主旨的以實(shí)行黨代會(huì)常任制為主要內(nèi)容的試驗(yàn)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
一類是在實(shí)行其他改革的同時(shí)進(jìn)行的相關(guān)黨內(nèi)民主的改革嘗試，這以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和村支部書記的選舉制度改革為主要內(nèi)容。前一類中比較具有代表意義的是雅安的黨代表常任制試驗(yàn)和湖北羅田的黨代表常任制試驗(yàn)。在四川雅安，在雅安市委的支持下，雅安市委組織部進(jìn)行了縣級(jí)黨代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)。其主要舉措包括直選黨代表、實(shí)行黨代表大會(huì)年會(huì)制，設(shè)立代表大會(huì)的工作機(jī)構(gòu)：監(jiān)督委員會(huì)、代表工作委員會(huì)和決策咨詢委員會(huì)、規(guī)范黨代表、黨代會(huì)、全委會(huì)和常委會(huì)的職能和地位、構(gòu)建黨員監(jiān)督黨代表，黨代表監(jiān)督全委會(huì)，全委會(huì)監(jiān)督常委會(huì)的履職評(píng)價(jià)體系等。[10]在湖北省羅田縣的黨代會(huì)常任制試點(diǎn)改革中，羅田縣進(jìn)行了以黨代表直選、黨代會(huì)年會(huì)制、黨代表常任制、取消常務(wù)委員會(huì)，黨的日常工作由黨的代表大會(huì)直選的全體委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的委員會(huì)制、重大事項(xiàng)表決制和評(píng)議制為主要內(nèi)容的改革。[11]
在第二類改革中包括1998年底四川青神縣南城鄉(xiāng)五百多名黨員參加了鄉(xiāng)黨委班子的直接選舉的試驗(yàn)；
2002年湖北楊集鎮(zhèn)在實(shí)行兩推一選鎮(zhèn)長(zhǎng)的同時(shí)進(jìn)行兩推一選鎮(zhèn)黨委書記以及兩推一選村支部書記及的試驗(yàn)；
2003年成都市新都區(qū)在綜合政治體制改革中進(jìn)行直選木蘭鎮(zhèn)鎮(zhèn)黨委書記的試驗(yàn)以及在重慶坪壩的綜合政治體制改革中，在直選鎮(zhèn)長(zhǎng)的同時(shí)實(shí)行三票制直接選舉鎮(zhèn)黨委書記、建立黨代表常任制，實(shí)行常任黨代表制度的試驗(yàn)。[12]2004年，重慶渝北區(qū)公推直選鎮(zhèn)黨委書記以及云南紅河州瀘西縣10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行的直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子的試驗(yàn)。[13]2005年陜西省南鄭縣湘水鎮(zhèn)和江蘇省沐陽(yáng)縣13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選試驗(yàn)，以及2006年云南紅河州2市10縣共有126個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委進(jìn)行的換屆直選等。
由于共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，執(zhí)政黨內(nèi)的改革直接具有對(duì)政府的影響力，因此地方黨委進(jìn)行的這類改革也可以看作是一種地方政府創(chuàng)新式民主改革的內(nèi)容。而且這些改革進(jìn)行以后，對(duì)全面的黨內(nèi)民主改革的呼聲和壓力都有提高的作用，因此需要加以關(guān)注。前一類改革雖然也是地方政府的自發(fā)創(chuàng)新，但是在相當(dāng)大的程度上，也可以看成是順應(yīng)中央自16大以來(lái)鼓勵(lì)擴(kuò)大黨內(nèi)民主的精神而進(jìn)行的嘗試。[14]自1988年以來(lái)，中央在浙江、山西、黑龍江等省的12個(gè)市縣區(qū)開始了黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)工作，由于種種原因，這些試點(diǎn)的大部分都沒(méi)有延續(xù)下去。十六大重新提出了發(fā)展黨內(nèi)民主，進(jìn)行黨代會(huì)常任制的要求，而在地方上，也出現(xiàn)了以發(fā)展黨內(nèi)民主為主要內(nèi)容的創(chuàng)新改革，這些改革圍繞著黨代表直選、黨代會(huì)年會(huì)制、設(shè)立黨代會(huì)的日常工作機(jī)關(guān)、理順黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)的權(quán)力授受關(guān)系等內(nèi)容而展開。在理論界，也提出了以黨內(nèi)民主帶動(dòng)國(guó)家和社會(huì)民主的民主發(fā)展路徑，由此，這一類的改革在中國(guó)民主發(fā)展路徑中具有了更為重要的現(xiàn)實(shí)意義。[15]但是從國(guó)外民主化的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，并沒(méi)有一黨專政的國(guó)家首先實(shí)行黨內(nèi)民主，由黨內(nèi)民主帶動(dòng)國(guó)家和社會(huì)民主的先例。這不僅是由于在實(shí)行一黨專政的國(guó)家中，執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)和執(zhí)政黨本身的組織形式與民主的原則和精神是背道而馳的，而且由于黨政合一的政治體制下，權(quán)力集中背景下的利益考慮也很難使得執(zhí)政黨主動(dòng)進(jìn)行民主改革。因?yàn)辄h內(nèi)民主的改革所導(dǎo)致的體制內(nèi)的分權(quán)，很有可能導(dǎo)致與體制外的分權(quán)相結(jié)合，導(dǎo)致新的利益和權(quán)力分配的格局，這也是執(zhí)政黨所不愿意見到的局面。因此，黨內(nèi)民主的提法以及這一類地方實(shí)踐，更為重要的意義在于戰(zhàn)略上的，而不是實(shí)際意義上的。
而第二類改革，則可以看成在實(shí)行國(guó)家和社會(huì)的民主同時(shí)進(jìn)行黨內(nèi)民主的要求和嘗試。由于黨政合一的政治體制，在實(shí)行國(guó)家和社會(huì)的民主的同時(shí)必然要求進(jìn)行黨內(nèi)民主的改革嘗試，這是隨著國(guó)家和社會(huì)民主所帶來(lái)的關(guān)于權(quán)力合法性來(lái)源轉(zhuǎn)變的必然要求，也是國(guó)家和社會(huì)的民主進(jìn)一步向前推進(jìn)的要求，這種發(fā)展方向與村委會(huì)的直接選舉到村支部的兩票制或村支部的公推直選這一發(fā)展軌跡是一致的。在地方關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選的程序設(shè)計(jì)上，在初步候選人提名和正式候選人產(chǎn)生的過(guò)程中，都注意吸收群眾的參與，讓普通群眾有權(quán)參與提名并且在正式候選人產(chǎn)生的投票上具有一定的比率，從而實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主與人民民主的結(jié)合。相比于第一類的改革，第二類的改革在地方政府的創(chuàng)新改革中更為迫切，也具有更為重要的實(shí)踐意義。在地方政府的創(chuàng)新改革中，通過(guò)實(shí)行包括黨委書記直選在內(nèi)的黨內(nèi)民主，解決了黨內(nèi)權(quán)力合法性來(lái)源的問(wèn)題，落實(shí)了黨員權(quán)利中最為重要的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，這樣的改革與政府層面的民主改革相結(jié)合，對(duì)于推動(dòng)地方的民主改革實(shí)踐，具有非常重要的意義。
四、地方政府創(chuàng)新式民主改革的意義
地方政府創(chuàng)新式民主的發(fā)展的意義非常大，主要可以從以下幾個(gè)方面加以考慮：
1、將動(dòng)員式民主在一定程度上繼續(xù)進(jìn)行下去。由中央政府推動(dòng)的動(dòng)員式民主目前已經(jīng)遇到了很大的困境，但是地方政府創(chuàng)新式民主卻在某種程度上持續(xù)了動(dòng)員式民主的發(fā)展，在地方和基層的層面上探討動(dòng)員式民主的持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。而且將這個(gè)民主的發(fā)展提高到了地方基層政府（黨委）的層面上。在中央和高層地方政府層面上進(jìn)行民主的政治改革是中央所不敢貿(mào)然進(jìn)行的，即便在基層政府也是如此。這樣，雖然是零星的非系統(tǒng)的地方基層政府層面的改革，但是可以為將來(lái)動(dòng)員式民主的發(fā)展在政府層面的進(jìn)行提供新的方向和動(dòng)力。
2、政府層面的改革提供了有益的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。在中央政府的推動(dòng)下，中國(guó)首先在基層進(jìn)行了動(dòng)員式民主的實(shí)踐，但是這樣的實(shí)踐，一方面進(jìn)一步動(dòng)員了基層群眾的政治參與需求，另外一方面由于基層政治制度化水平的低下和官員水平的低下而使得群眾被動(dòng)員起來(lái)的政治需求無(wú)法得到滿足。因此，在全國(guó)各地，無(wú)論是在農(nóng)村還是在城市，出現(xiàn)了越來(lái)越多的基層群眾自發(fā)進(jìn)行的維權(quán)實(shí)踐，這樣的實(shí)踐一方面顯示了基層群眾要求擴(kuò)大政治參與的迫切愿望，另一方面也顯示出了如果這樣的需求不能夠得到滿足，其結(jié)果可能導(dǎo)致的是基層社會(huì)的不穩(wěn)定甚至政治不安定。而地方政府創(chuàng)新式民主正是順應(yīng)基層群眾的政治參與需求而進(jìn)行的擴(kuò)大基層群眾政治參與渠道、提高政治制度化水平的嘗試，這樣的嘗試在中國(guó)政治民主化進(jìn)程中具有重要的意義。
3、地方政府創(chuàng)新式民主改革提出了許多改革的想法、方案和具體的做法，這些為中國(guó)的持續(xù)民主的發(fā)展提出了很好的參考意見。在地方做法的改革中，有些改革內(nèi)容和形式很明確中國(guó)未來(lái)改革的方向，也符合國(guó)際改革的方向，符合21世紀(jì)世界領(lǐng)導(dǎo)人所指出的政府治理的方向。例如溫嶺的預(yù)算改革就是一個(gè)非常好的例子。這個(gè)改革所提出來(lái)的方案就是中國(guó)預(yù)算改革所需要的方案，一定會(huì)為將來(lái)的改革提供良好的參考意見�，F(xiàn)在回過(guò)頭來(lái)看2003年的重慶坪壩鎮(zhèn)的改革，雖然經(jīng)過(guò)多年之后，但這仍然是一個(gè)最能體現(xiàn)地方政府創(chuàng)新式民主的改革，幾乎將后來(lái)所進(jìn)行的地方政府創(chuàng)新式民主改革的內(nèi)容全都囊括在內(nèi)，進(jìn)行了一攬子的改革。在這種意義上講，這個(gè)改革方案就是地方政府創(chuàng)新式民主改革的方案，也會(huì)對(duì)以后的改革起到影響的作用。
4、證明了中國(guó)的民主改革是必要的也是可行的。地方政府的這個(gè)改革相當(dāng)多的是沒(méi)有中央支持，甚至是沒(méi)有省級(jí)政府的支持，他們有的不報(bào)告上級(jí)，有的甚至是在上級(jí)不同意的情況下進(jìn)行的，但是他們的主動(dòng)性使得改革得以發(fā)生和繼續(xù)發(fā)展。他們的改革許多都獲得了成功，他們本身的行為和改革的結(jié)果證明在中國(guó)進(jìn)行民主改革是必要的，而且只要操作得當(dāng)，改革是可以獲得成功的，也可以得到群眾的支持的。這些改革證明了民主在中國(guó)的正當(dāng)性和必要性。葉公好龍是沒(méi)有必要的。
五、改革的局限和可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題
從地方政府創(chuàng)新式民主的實(shí)踐來(lái)看，雖然這些創(chuàng)新改革具有其深厚經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)的背景，在縱向上具有其進(jìn)一步向前發(fā)展的社會(huì)動(dòng)力。但是，這些改革中的“孤島現(xiàn)象”，不容人忽視。從已經(jīng)發(fā)生和正在發(fā)生的地方政府創(chuàng)新的案例來(lái)看，這些定點(diǎn)改革的試點(diǎn)都面臨著外部接口性和內(nèi)部配套性的困擾。這些定點(diǎn)改革要進(jìn)一步向深層次發(fā)展，甚至發(fā)展成為聯(lián)片改革，其中最為關(guān)鍵的因素，仍然在于中央一級(jí)的看法和態(tài)度，同時(shí)，也與省市的支持力度密切相關(guān)。[16]而從目前中央一級(jí)的態(tài)度看，中央對(duì)于政治改革并未形成共識(shí)，地方政府所獲得的改革空間，也是在中央政府尚不能形成共識(shí)情況下的空間，這種空間的有限性和狹小性決定了地方政府的改革只能在個(gè)別的地方進(jìn)行有限的試驗(yàn)，并且不能突破已有的政治框架。比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選的試驗(yàn)，由于中央政府目前因?yàn)楦鞣N各樣的原因而不敢推行，而一些地方雖然很有興趣進(jìn)行這樣的嘗試，但在中央政府祭出“違憲”的帽子阻止地方政府再進(jìn)行這類改革的情況下，已經(jīng)難以得到推廣。而其它各類型的改革也都是地方政府自己的實(shí)驗(yàn)，這取決于地方官員的個(gè)人偏好，地方政策的具體考慮。因此，在中央沒(méi)有明確的態(tài)度之前，這些帶有全國(guó)性問(wèn)題的改革都沒(méi)有辦法進(jìn)一步發(fā)展。有些由于地方政府內(nèi)部的原因，例如不同部門的利益不同，人事的變動(dòng)等等，也都會(huì)影響到這些改革的存在和發(fā)展。因?yàn)榈胤揭患?jí)所進(jìn)行的民主改革，不僅涉及到政府官員權(quán)力授予方式的改變，同樣也面臨到政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間權(quán)力的重新配置，特別是人大權(quán)力的回歸以及黨委與政府、人大關(guān)系的重塑。這樣的改革不僅直接牽涉到地方政府運(yùn)行機(jī)制的根本轉(zhuǎn)變，也關(guān)系到復(fù)雜的利益格局的重新分配和調(diào)整，因此不免會(huì)受到種種的質(zhì)疑和阻撓，在這種情況下，如果缺乏來(lái)自中央政府的對(duì)于地方政府改革的合法性的支持，這樣的改革就很難持續(xù)進(jìn)行下去。因此，在這些改革能否在地方繼續(xù)發(fā)展和存在都有問(wèn)題的情況下，毫無(wú)疑問(wèn)，地方政府創(chuàng)新式民主的發(fā)展的可持續(xù)性是值得認(rèn)真考慮的。
在缺乏中央一級(jí)政府積極支持的情況下，省市一級(jí)對(duì)于地方政府改革的態(tài)度就顯得尤為重要。從目前已有的地方政府改革的實(shí)踐看，一些改革是在省一級(jí)的示意以及縣市一級(jí)的大力推動(dòng)下而進(jìn)行的基層民主的創(chuàng)新，比如湖北楊集“兩推一選”的試驗(yàn)以及深圳大鵬鎮(zhèn)的“兩票制”試驗(yàn)，而四川大范圍的公推公選的試驗(yàn)，也離不開四川省委組織部的推動(dòng)。關(guān)于參與式民主的改革，無(wú)論是溫嶺的公共預(yù)算改革，還是溫州的“代表在線”以及貴陽(yáng)的“市民旁聽”，都離不開省市一級(jí)人大的大力支持和肯定，同樣也離不開縣市一級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)者的支持。這樣，在有來(lái)自省市一級(jí)支持和推動(dòng)的情況下，再加上改革者本身的改革意志和對(duì)改革的方向、策略的把握，改革在一些地方得以出現(xiàn)。但是，由于缺乏來(lái)自中央政府的有力的合法性支持，省市一級(jí)的認(rèn)同甚至推動(dòng)只能是試點(diǎn)性的單項(xiàng)改革，缺少整體意義，這樣的改革在很大的程度上具有不可復(fù)制性，并且具有不穩(wěn)定性。在選舉制度改革的案例中，大多數(shù)選舉改革都是在一次性試驗(yàn)后就不再進(jìn)行，而在參與式改革的案例中，地方政府的創(chuàng)新改革能否進(jìn)一步發(fā)展下去甚至獲得推廣仍然是一個(gè)未知數(shù)。甚至在一些政治文化發(fā)展比較落后的地方，這樣的改革還被認(rèn)為是反革命的政治行動(dòng)而被加以阻止，比如2003年的重慶市坪壩鎮(zhèn)的改革。中國(guó)民主是隨著中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，順應(yīng)因現(xiàn)代化而日益被動(dòng)員起來(lái)的政治參與需求而出現(xiàn)并得到發(fā)展的。但是，沒(méi)有來(lái)自中央政府的支持和互動(dòng)，這樣的改革不能夠獲得持續(xù)發(fā)展下去的內(nèi)部動(dòng)力，這對(duì)于中國(guó)基層民主的持續(xù)健康發(fā)展，是非常不利的。
注釋：
[1] Larry Diamond.Developing Democracy. Baltimore and London :The John Hopkins University Press, 1999.對(duì)于中國(guó)民主發(fā)展的持續(xù)性問(wèn)題可以參見我的文章:Is Chinese Democracy Sustainable?. Canadian Journal of International Affairs, 2006(1) 。2007年2月在新加坡國(guó)立大學(xué)東亞研究所的會(huì)議上，就這個(gè)問(wèn)題我又做了講話。
[2] 參見我的關(guān)于這兩個(gè)對(duì)方社區(qū)選舉的有關(guān)調(diào)查報(bào)告，散見于一些報(bào)刊雜志上，后來(lái)大部分收集在《中國(guó)城市社區(qū)選舉改革》一書中，由西北大學(xué)出版社2004年出版。
[3] 舉一個(gè)我實(shí)際遇到的例子。柳州市柳南區(qū)在2002年進(jìn)行社區(qū)直接選舉的時(shí)候，使用了用布簾子擋住秘密投票間的辦法，使得秘密投票的辦法100％進(jìn)行。當(dāng)時(shí)這在中國(guó)是沒(méi)有的。我問(wèn)他們?yōu)槭裁从眠@個(gè)辦法，他們回答，他們剛剛從電視上看到了法國(guó)的投票，就是使用的這個(gè)辦法，于是他們就依樣畫葫蘆學(xué)來(lái)了這種秘密投票間的制作辦法。
[4] 肖唐鏢.當(dāng)代中國(guó)政治改革與發(fā)展的體制資源——對(duì)地方官員的一項(xiàng)初步分析//李凡.(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
中國(guó)基層民主發(fā)展報(bào)告2005.北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2006：339-350。
[5] 李凡.中國(guó)基層民主發(fā)展報(bào)告2005.北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2006：
318-320。
[6] 根據(jù)重慶市城口縣處理地方改革領(lǐng)導(dǎo)人的做法，我曾經(jīng)提出過(guò)中央應(yīng)該對(duì)地方政府的改革采取“不鼓勵(lì)，不支持，不處罰”的“三不主義”，見李凡.中國(guó)基層民主發(fā)展報(bào)告2003.北京：法律出版社，2004，這是我的意見，我不知道有誰(shuí)聽了進(jìn)去，但是和實(shí)際的后來(lái)中央對(duì)待地方政府改革的態(tài)度有些相似。阿彌陀佛，正是這樣的態(tài)度使得后來(lái)的地方政府改革得以順利進(jìn)行。
[7] 見上引資料。魏勝多的改革是一個(gè)勇敢的探索，他代表了一批在基層想進(jìn)行改革但是得不到當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)支持基層干部，因此《新聞周刊》曾經(jīng)將此總結(jié)為“魏勝多現(xiàn)象”。
[8] 一些地方舉行改革的激勵(lì)因素之一是希望得到這個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)，所以設(shè)立這個(gè)獎(jiǎng)有利于地方政府的創(chuàng)新。但是從個(gè)人來(lái)講，我對(duì)這個(gè)創(chuàng)新獎(jiǎng)持保留態(tài)度，他們選擇的標(biāo)準(zhǔn)使得許多真正進(jìn)行了創(chuàng)新的項(xiàng)目得不到獎(jiǎng)勵(lì)，而有些不該得的卻得到了。
[9] 李凡.中國(guó)基層民主發(fā)展報(bào)告2002.西安：西北大學(xué)出版社，2003：428-446。
[10]李凡，壽慧生，彭宗超，肖立輝.創(chuàng)新與發(fā)展——鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉制度改革.北京：東方出版社，2000：177-178。
[11] 何增科，高新軍，楊雪冬，賴海榕.基層民主和地方政府治理創(chuàng)新.北京：中央編譯出版社，2004：77-93。
[12]李凡，壽慧生，彭宗超，肖立輝.創(chuàng)新與發(fā)展——鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉制度改革.北京：東方出版社，2000：80。
[13]李凡，壽慧生，彭宗超，肖立輝.創(chuàng)新與發(fā)展——鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉制度改革.北京：東方出版社，2000：118-119。
[14] 關(guān)于步云鄉(xiāng)的直接選舉的詳細(xì)情況除了：李凡，壽慧生，彭宗超，肖立輝.創(chuàng)新與發(fā)展——鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉制度改革.北京：東方出版社，2000外，可以參看：李凡.乘風(fēng)而來(lái)——我所經(jīng)歷的步云鄉(xiāng)直選.西安：西北大學(xué)出版社，2003；
張錦明，馬勝康.步云直選.西安：西北大學(xué)出版社，2004。
[15] 李凡.中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉改革的大膽嘗試——南城鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長(zhǎng)直選//李凡.中國(guó)基層民主發(fā)展報(bào)告2000－2001.北京：東方出版社，2002：376－388。
[16] 黃衛(wèi)平，鄒樹彬.鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉方式改革：案例研究.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003：269-331。
[17] 李凡.中國(guó)基層民主發(fā)展報(bào)告2004.北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2005：114-124。
[18] 徐勇，賀雪峰.楊集實(shí)驗(yàn)：兩推一選書記鎮(zhèn)長(zhǎng).西安：西北大學(xué)出版社，2004：166-177。
[19] 張錦明，馬勝康.步云直選——四川省遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)直選實(shí)錄.西安：西北大學(xué)出版社，2004：325。
[20] 步云選舉之后，有許多的地方政府討論了步云的做法，認(rèn)為很好，值得在本地進(jìn)行，因此進(jìn)行了相關(guān)的討論和計(jì)劃，有的地方已經(jīng)付諸了實(shí)行，在最后一刻停止了。鑒于事情都已經(jīng)過(guò)去，就不在這里一一提起這些地方的名字了。
[21] 李凡.中國(guó)基層民主發(fā)展報(bào)告2003.北京：法律出版社，2004：179-234。
[22] 該縣共有10縣，其中3個(gè)縣因?yàn)槭孪纫呀?jīng)進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的換屆，沒(méi)有進(jìn)行直接選舉，其他的7個(gè)縣全部進(jìn)行了直接選舉，因此可以說(shuō)這是中國(guó)第一個(gè)全縣進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直接選舉的地方。我在事后一年對(duì)這個(gè)選舉進(jìn)行了調(diào)查。
[23]李凡，壽慧生，彭宗超，肖立輝.創(chuàng)新與發(fā)展——鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉制度改革.北京：東方出版社，2000：50-102。
[1]李凡.中國(guó)基層民主發(fā)展報(bào)告2005.北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2006：307-325。
[2]李凡.中國(guó)基層民主發(fā)展報(bào)告2005.北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2006：324-325。
[3] 李凡.中國(guó)基層民主發(fā)展報(bào)告2004.北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2005：145。
[4] 胡經(jīng)琨.代表在線.北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，2005：230。
[5] 陳家剛.地方政府創(chuàng)新與治理變遷.公共管理學(xué)報(bào)，2004（4）。
[6]以立法聽證為例，究竟哪些立法活動(dòng)必須進(jìn)行聽證，哪些可以進(jìn)行聽證，哪些不用聽證，在我們的立法法和地方立法聽證規(guī)則中都沒(méi)有明確的界定。通常我們都說(shuō)，涉及本地重大的、人民群眾普遍關(guān)心的立法事項(xiàng)需舉行立法聽證會(huì)，但這一標(biāo)準(zhǔn)如何掌握，同樣是一個(gè)問(wèn)題。黎賜錦，鄭毅生，湯黎明.地方人大及其常委會(huì)聽證制度研究，http://www.people.com.cn/GB/14576/14841/2337996.html。
[7]李凡.中國(guó)基層民主發(fā)展報(bào)告2005.北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2006：47-56。
[8] 張芳.新河鎮(zhèn)第十四屆人民代表大會(huì)第七次會(huì)議預(yù)算改革的全過(guò)程.背景與分析.2005(98)//李凡.中國(guó)基層民主發(fā)展報(bào)告2005.北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2006：47－56。
[9] 彭蘭紅.對(duì)新河鎮(zhèn)人大預(yù)算中期執(zhí)行情況民主懇談會(huì)的觀察.背景與分析.2006(14)//李凡.中國(guó)基層民主發(fā)展報(bào)告2006－2007.北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2007：110－115。
[10] 項(xiàng)國(guó)蘭.推進(jìn)黨內(nèi)民主的制度創(chuàng)新——雅安黨代表大會(huì)常任制案例分析//俞可平.中國(guó)地方政府創(chuàng)新案例研究報(bào)告（2003-2004）.北京：北京大學(xué)出版社，2006：175-198。
[11] 吳理財(cái).羅田政改：從黨內(nèi)民主啟動(dòng)的縣政改革，http://ganzhi.china.com.cn/xxsb/txt/2006-01/24/content_6104089.htm。
[12] 李凡.建立新形勢(shì)下民主政治制度框架的改革探索——坪壩鎮(zhèn)綜合政治體制改革的意義//李凡.中國(guó)基層民主發(fā)展報(bào)告2003.北京：法律出版社，2004：180-181。
[13] 李自良.“直推直選”的民主實(shí)踐，http://www.yn.xinhuanet.com/topic/2006-10/19/content_8295162.htm。
[14]中共16大報(bào)告中提出了“以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)，以完善黨的代表大會(huì)制度和黨的委員會(huì)制度為重點(diǎn)，從改革體制機(jī)制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度。擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨的代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)。積極探索黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式。”，在一些重要刊物如《人民日?qǐng)?bào)》、《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》、《求是》等上面也發(fā)表了一系列主張發(fā)展黨內(nèi)民主的文章。
[15] 王貴秀.中國(guó)政治體制改革之路.鄭州：河南人民出版社，2004：199-208。
[16]郭正林.鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中的“孤島現(xiàn)象”.半月談.2004，7。
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