[提要] 地方政府債務管理是整個宏觀財政管理的重要組成部分，具體的債務管理政策也隨著宏觀經(jīng)濟發(fā)展的不同背景進行調(diào)整和完善。地方政府性債務作為宏觀經(jīng)濟的作用變量之一，對其管理政策的研究能夠窺探政府宏觀政策的基本態(tài)勢和宏觀經(jīng)濟的基本面貌。
　　關鍵詞：地方政府債務；債務管理；宏觀經(jīng)濟
　　基金項目：福建省社會科學規(guī)劃重點項目：“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性減稅政策與福建省‘三去一降一補’問題研究”（項目編號：FJ2016A025）階段性成果
　　中圖分類號：F81 文獻標識碼：A
　　收錄日期：2018年3月12日
　　長期以來，地方政府債務管理是整個宏觀財政管理的重要組成部分，具體的債務管理政策也隨著宏觀經(jīng)濟發(fā)展的不同背景進行調(diào)整和完善。地方政府性債務作為宏觀經(jīng)濟的作用變量之一，對其管理政策的研究能夠窺探政府宏觀政策的基本態(tài)勢和宏觀經(jīng)濟的基本面貌。
　　通過對相關政策、實際債務規(guī)模和經(jīng)濟情況的梳理，大致可以歸納為如下五個階段：第一階段（1978～1994年）：將“地方政府債券”裝入制度的籠子，1985年國務院出臺《關于暫不發(fā)行地方政府債券的通知》和1994年《預算法》明確禁止地方政府發(fā)行地方債；第二階段（1994～2008年）：“野生的”地方政府隱性舉債方式，地方政府舉債主要依靠地方政府融資平臺進行發(fā)債或者向銀行貸款等方式；第三階段（2008～2010年）：打開全方位舉債的閥門，為應對金融危機當時債務舉借的方式主要分為融資平臺融資和中央政府推行的地方債券“代發(fā)代還”模式，截至2010年底，我國地方政府性債務規(guī)模已達到10.72萬億元，其中有超過60%用于市政建設和交通運輸領域；第四階段（2010～2014年）：地方政府性債務如履薄冰，取消融資平臺單純的融資功能，但兩輪審計結(jié)果發(fā)現(xiàn)，截至2013年6月末全國地方政府性債務比2010年末增長超過66%，地方政府負有償還責任的債務比2010年增長超過62%；第五階段（2014年至今）：多元化釋放地方政府性債務風險，在地方政府性債務壓力不降反升的背景下，中央政府開始推出諸多舉措釋放地方政府債務風險。
　　綜合上述五個階段來看，國家對于地方政府性債務的政策管理在不斷轉(zhuǎn)向、調(diào)整和完善中。一方面政策轉(zhuǎn)向與宏觀經(jīng)濟波動高度相關；另一方面隨著市場化建設的逐步深入，對地方政府債券的政策管理表現(xiàn)出制度化、規(guī)范化和市場化的趨勢。
　　國家對于地方政府性債務政策管理有三次明顯的轉(zhuǎn)向，分別發(fā)生在2008年、2010年和2014年。三次政策轉(zhuǎn)向可歸納為“由松到緊，由堵到疏”，第一次轉(zhuǎn)向發(fā)生在2008年全球金融危機爆發(fā)之時，第二次發(fā)生在2010年中國經(jīng)濟逐步企穩(wěn)回升之時，第三次發(fā)生在2014年中國經(jīng)濟進入新常態(tài)之時。這說明在地方政府性債務政策管理中，國家一直在經(jīng)濟增長和風險防范的雙重目標中動態(tài)權(quán)衡，進而形成宏觀經(jīng)濟的波動影響地方政府性債務的政策抉擇。
　　在地方政府債務來源轉(zhuǎn)向發(fā)行債務的方式后，我國的債券市場規(guī)模會進一步壯大，也有利于改善債券二級市場的流動性；地方政府發(fā)債的種類逐步增多，審核要求更加規(guī)范，有利于債券市場地方債整體質(zhì)量的提升。

一、地方政府性債務政策管理演變階段劃分

　　在改革開放以前，中央政府對地方政府債務的管理集中體現(xiàn)在1958年出臺的《關于發(fā)行地方公債的決定》和《中華人民共和國地方經(jīng)濟建設公債條例》兩份文件中。文件允許地方政府在有必要時可以發(fā)行地方經(jīng)濟建設公債，同時地方政府債務的發(fā)行和管理由地方政府和人民代表大會自行決策，在這一時期有江西、安徽、吉林和黑龍江等省發(fā)行了地方政府公債。但后期隨著高度集中的計劃經(jīng)濟體制的建立，地方政府舉借債務的行為實際上已經(jīng)暫停。改革開放以后，我國對地方政府債務的管理處于逐步完善規(guī)范的過程，但在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段又表現(xiàn)出不同的特征，通過對相關政策、實際債務規(guī)模和經(jīng)濟情況的梳理，大致可以歸納為如下五個階段：
　　第一階段（1978～1994年）：將“地方政府債券”裝入制度的籠子。在改革開放初期，財政體制的變革，地方政府財政自主權(quán)逐步增大，加之當時處于地方政府性債務政策管理的空白期，很多地方政府開始舉借債務。據(jù)審計署《全國地方政府債務審計結(jié)果》顯示：1979～1981年間有28個省級政府、60個市級政府和351個縣級政府有舉借債務。在1985年國務院出臺《關于暫不發(fā)行地方政府債券的通知》，該通知雖然禁止發(fā)行債券，但并沒有禁止地方政府其他方式舉借債務；特別是在1988年發(fā)布的《國務院關于印發(fā)投資管理體制近期管理改革方案的通知》中提到，組建6個國家級專業(yè)投資公司，隨后地方政府紛紛效仿，地方政府投融資平臺如雨后春筍，遍布全國各地，1988～1994年間成立的融資平臺公司增長率大約在20%以上，地方政府債務融資主要依靠這些地方性投資公司來開展。雖然1994年《預算法》頒布后，對“地方政府不得發(fā)行地方政府債券”在法律和制度上進行了明確，但地方政府依舊可以采用融資平臺舉債、銀行貸款等更加隱蔽的方式舉借債務。（圖1）
　　第二階段（1994～2008年）：“野生的”地方政府隱性舉債方式。隨著1994年我國進行全面的分稅制改革，使得地方政府的財力大幅削減，而地方政府在政治競爭、公共事務管理和經(jīng)濟建設等壓力下，普遍存在不顧自身償債能力舉借債務的財力擴張行為。由于發(fā)行地方政府債券的方式被掐斷，地方政府舉債的方式更加隱蔽化，主要依靠地方政府融資平臺進行發(fā)債或者向銀行貸款等方式，繞過《預算法》和《擔保法》的相關要求。據(jù)審計署披露的信息顯示，截至1996年，全國所有省級、市級和縣級政府舉借債務在各層級政府數(shù)量中占比分別為100%、90.05%和86.54%；1997年受亞洲金融危機的影響，國家在1998年增發(fā)國債，然后轉(zhuǎn)貸給省級政府用于經(jīng)濟發(fā)展。雖然在2005年財政部印發(fā)的《關于規(guī)范地方財政擔保行為的通知》明確禁止政府機關的擔保行為，但這對整個地方政府舉債行為的約束力不強�？傊�，在這期間由于地方政府債務的隱蔽性，加上債務規(guī)模還不是特別大，使得很長一段時間整個社會對地方政府債務的關注度不高，中央政府也沒有出臺強有力的政策，地方政府債務處于無約束增長的階段。（圖2）

相關熱詞搜索：地方政府 債務 演變 過程 政策