老舊小區(qū)改造調(diào)研報告三篇

　老舊小區(qū)改造調(diào)研報告篇一

　根據(jù)在 20**年度常委會《城市供水條例》和《廣州市城市供水用水條例》執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的海珠區(qū)南石頭街道福南新街 16-27 號大院公共用水、小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等存在問題，在陳建華主任等常委會領(lǐng)導(dǎo)的倡導(dǎo)下，常委會將“推進老舊小區(qū)微改造”定為常委會 20**年重點調(diào)研課題之一。20**年 3 月，陳建華主任批示成立了由唐航浩副主任任組長的重點課題調(diào)研組，率隊多次深入調(diào)研，并要求調(diào)研組以福南新街大院為典型，解剖麻雀，廣泛調(diào)研，總結(jié)實踐經(jīng)驗，為推進該項重大民生工程、營造更干凈更整潔更平安更有序城市環(huán)境，提出對策建議。

　調(diào)研組先后 4 次到海珠區(qū)福南新街 16-27 號大院開展實地調(diào)研，并多次深入越秀區(qū)、海珠區(qū)、荔灣區(qū)、天河區(qū)、白云區(qū)、黃埔區(qū)明察暗訪、了解情況、聽取意見，組織市城市更新局、市國土規(guī)劃委、市城鄉(xiāng)建設(shè)委、市財政局、越秀區(qū)政府、荔灣區(qū)政府等部門和單位召開專題調(diào)研會議，于 6 至 7 月先后赴杭州、北京、天津、合肥進行專題調(diào)研，并通過期刊、雜志等途徑查找國內(nèi)城市更新和老舊小區(qū)綜合整治相關(guān)實踐案例分析、報道等文獻，充實基礎(chǔ)資料。

　在認真調(diào)研我市各區(qū)典型微改造項目，特別是在認真分析海珠區(qū)福南新街16-27 號大院微改造案例的基礎(chǔ)上，調(diào)研組對廣州市老舊小區(qū)微改造主要做法進行分析和總結(jié)，梳理并歸納了兄弟城市的先進經(jīng)驗，書面征求課題調(diào)研組成員、城建環(huán)資委員會委員、城建環(huán)資專家?guī)鞂＜覍�報告初稿的意見，綜合形成了本調(diào)研報告，為進一步推動我市老舊小區(qū)微改造工作提出了有關(guān)建議。

　一、我市老舊小區(qū)微改造工作情況及其分析

　(一)全市工作概況

　作為超大型城市，廣州市存在大量老舊小區(qū)，中心老城區(qū)越秀、荔灣量最大。據(jù) 20**年市城市更新局匯總統(tǒng)計，我市擬將 2000 年前建成的 779 個老舊小區(qū)實施分批改造。其中，包括新中國成立前建成老舊小區(qū) 31 個、新中國成立后至 1980年建成老舊小區(qū) 198 個、1980 年至 1990 年建成老舊小區(qū) 224 個、1990 年至 2000年建成老舊小區(qū) 326 個，一共包含約 3.77 萬棟房屋，建筑面積約 5180 萬平方米，涉及居民約 80 萬戶，人口約 260 萬人。

　我市老舊小區(qū)微改造工作目前做法是由城市更新局統(tǒng)籌，牽頭制定具體落實方案、工作流程和標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)有關(guān)職能部門，負責(zé)對各區(qū)的指導(dǎo)監(jiān)督;各區(qū)、鎮(zhèn)街作為落實主體，負責(zé)數(shù)據(jù)摸查、項目評估、方案編制、方案審定、資金統(tǒng)籌、項目實施、成立居民自治組織、建立長效管養(yǎng)機制、信訪維穩(wěn)等工作。微改造已經(jīng)開展的工作有：

　一是開展調(diào)研摸查。根據(jù) 20**年國家住建部要求，20**年市城市更新局組織各區(qū)對全市 2000 年前建成的老舊居住小區(qū)進行系統(tǒng)摸查，同時了解民意訴求，掌握老舊小區(qū)微改造一線實際情況。

　二是制定規(guī)范性文件和實施方案。20**年底，《廣州市城市更新辦法》發(fā)布。20**年底，市城市更新局印發(fā)了《廣州市老舊小區(qū)微改造實施方案》，提出有關(guān)任務(wù)目標(biāo)，并明確了有關(guān)改造內(nèi)容，有關(guān)工作全面鋪開。

　三是制定年度計劃推進落實。每年制定項目計劃和資金安排，20**、20**年城市更新年度正式計劃共安排財政資金 2.5 億元，推進老舊小區(qū)微改造項目109 個，涉及用地面積 794 公頃。其中，20**年安排項目 19 個，資金約 5000 萬，總用地面積約 268 公頃;20**年安排 90 個,資金約 2 億，總用地面積約 526 公頃。

　(二)海珠區(qū)福南新街 16-27 號大院微改造案例分析

　福南新街大院位于南石頭街道泉塘社區(qū)，該大院包含廣州市四建公司、廣州

　橡膠企業(yè)集團有限公司、廣州市機電研究所等單位的 5 個宿舍，屬于無物業(yè)管理的老舊宿舍，水電氣基礎(chǔ)民生設(shè)施是上世紀(jì)八十年代的產(chǎn)物，雖經(jīng)多次維修，但設(shè)施設(shè)備仍然陳舊老化，管線破損十分嚴(yán)重，加上周邊商住小區(qū)增多、石溪水廠搬遷等因素，造成附近區(qū)域供水水壓不足，其中 16-27 號大院三樓以上住戶用水十分困難。此外，因該小區(qū)早年已進行房改，原屬單位市四建公司不再負責(zé)小區(qū)內(nèi)部的公共環(huán)境和設(shè)施維護，同時也無物業(yè)管理。加上小區(qū)臨近珠江醫(yī)院，部分居民將房屋違法改建為“房中房”出租，房管部門執(zhí)法難;外圍臨街餐飲店較多，消防通道屢遭堵塞，油煙污染擾民嚴(yán)重等，導(dǎo)致社區(qū)綜合環(huán)境破舊、雜亂，對此居民的改造意愿非常強烈。

　在市人大常委會執(zhí)法檢查后，海珠區(qū)委、區(qū)人大常委會、區(qū)政府迅速部署協(xié)調(diào)改造工作。區(qū)城管、住建、科工商信局，市自來水公司、燃氣公司、供電公司、南石頭街道等共同配合，用半年多時間，基本完成了該大院的綜合改造工作。今年春節(jié)前，新的供水系統(tǒng)已經(jīng)正式運行，居民用水難問題得到有效解決。大院的公共用水改造工程中的泵房更新、大院內(nèi)戶外管道更新鋪設(shè)、電表后線路鋪設(shè)及電表安裝等工程也已完成;周邊公共設(shè)施綠化等完成了升級改造，環(huán)境得到較大改善和優(yōu)化。

　繼第一期微改造取得階段性成果后，市人大常委會主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)等赴福南新街社區(qū)調(diào)研，提出后續(xù)改造建議，推動打造我市老舊小區(qū)微改造示范項目。與此同時，16-27 號大院周邊其他居民紛紛表示出強烈的改造意愿。海珠區(qū)人大常委會、區(qū)政府等也計劃以此為契機，為老舊小區(qū)微改造在全區(qū)的鋪開積累經(jīng)驗，開展了調(diào)研摸查，制定了實施方案和成立工作機構(gòu)，通過區(qū)先行墊付和申請納入市資金計劃，奠定資金基礎(chǔ)，統(tǒng)籌有序?qū)嵤�。截�?12 月 11 日，項目立項調(diào)整待召開區(qū)政府常務(wù)會議審定后實施。詳細設(shè)計方案和施工圖紙編制計劃于 12 月中旬完成。目前，街道已基本完成小區(qū)內(nèi)低矮建筑和原有建筑面積、產(chǎn)權(quán)、居住戶數(shù)摸查和居民意愿征詢工作(具體詳見附件：海珠區(qū)南石頭街福南新街 16-27 號大院及周邊社區(qū)微改造案例有關(guān)材料)。

　福南新街小區(qū)的微改造過程主要呈現(xiàn)以下特點：

　1. 反應(yīng)迅速，組織有力。在海珠區(qū)將福南新街 16-27 號綜合改造工作任務(wù)下達給南石頭街道后，該街道迅速行動，確立了從社區(qū)基本公共服務(wù)需求著手的原則，將其列入街道 20**年重點工作項目，制定實施方案，積極籌措資金，成立專門工作小組，協(xié)調(diào)、爭取區(qū)相關(guān)部門認可和支持，抓緊推進。

　2. 宣傳到位，發(fā)動深入。為使改造得到居民住戶支持，街道開展了大量居民宣傳溝通工作，通過形式多樣的方式，運用公開信、告示欄、宣傳窗等載體向有關(guān)居民群眾宣傳此次改造的方向和內(nèi)容。街道辦事處負責(zé)人多次召開居民會議，現(xiàn)場聽取群眾意見、建議，盡量按照居民提出的要求進行改造;積極協(xié)調(diào)區(qū)職能部門和相關(guān)企業(yè)參與到改造中來，為改造順利開展鋪平道路。

　3. 民意為先，廣納意見。由于該小區(qū)屬于典型的無物業(yè)管理老舊工業(yè)宿舍區(qū)，為克服出現(xiàn)居民不理解、意見不統(tǒng)一、集資難、不支持甚至阻撓改造等社區(qū)改造經(jīng)常遇到的難題，街道改變以往政府主導(dǎo)、自定方案推行改造的工作模式，重點做好前期居民意見收集工作，摸清居民改造意愿和小區(qū)改造底數(shù)，組織工作人員逐家逐戶上門派發(fā)調(diào)查問卷，走訪調(diào)查率達 85%。此外，還針對居民提出的小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、公共設(shè)施破舊、車輛亂停放和噪音污染等方面問題不斷完善改造方案。

　4. 居民自治，群策群力。為充分發(fā)揮居民的自治作用，促進居民提高“自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”的水平和能力，強化居民自治的責(zé)任感和歸屬感，在多方努力下，街道指導(dǎo)該有關(guān)居民樓成立大樓管理小組，負責(zé)改造工作推進過程中的具體宣傳和溝通工作，有效發(fā)揮群眾主體作用，充分調(diào)動群眾的參與熱情，營造出“街道要我改”到“主動要求改”和“有人協(xié)調(diào)改”的小區(qū)改造氛圍。

　5. 全程監(jiān)督，保證質(zhì)量。為保證小區(qū)改造工程質(zhì)量，街道安排居委會和大

　樓管理小組成員積極參與到微改造工程的日常監(jiān)督中，加強施工現(xiàn)場管理、督導(dǎo)，及時處理施工過程中出現(xiàn)的各種突發(fā)情況和居民意見。大樓管理小組定期向全體居民通報改造工作進度和施工質(zhì)量情況，保障居民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

　6. 成效明顯，居民滿意。此次改造的初衷就是為解決困擾大樓居民多年用水難、居住環(huán)境差問題。隨著供水系統(tǒng)的更換，大院環(huán)境的整飾和逐漸美化，居民群眾日益感受到改造工作帶來的對生活的切身改變。經(jīng)過改造，小區(qū)面貌煥然一新，成效明顯，受到居民一致好評，周邊尚未改造的小區(qū)居民也紛紛表達了強烈的改造意愿，福南新街微改造取得良好的社會效果。

　(三)其他典型微改造項目現(xiàn)狀及其分析

　20**年 4 月至 10 月期間，調(diào)研組通過調(diào)查走訪、隨機暗訪等方式深入越秀區(qū)仰忠社區(qū)，海珠區(qū)濱江街草芳圍社區(qū)，荔灣區(qū)西村街廣啤雅苑、協(xié)和社區(qū)、西灣東社區(qū)，恩寧路永慶坊和十三行歷史文化街區(qū)，天河區(qū)石牌村，白云區(qū)景泰街大金鐘路 48 號大院、柯子嶺村，黃埔區(qū)文沖船廠生活區(qū)，實地考察了多個典型微改造項目，并與有關(guān)各區(qū)人大常委會、區(qū)政府、街道進行座談交流，以掌握我市老舊小區(qū)微改造工作情況。在此基礎(chǔ)上，調(diào)研組梳理了各區(qū)老舊小區(qū)微改造典型項目的工作重點、組織籌建方式及存在的問題。

　1. 上述典型項目的工作側(cè)重點。

　(1)以改善民生基礎(chǔ)設(shè)施為主要方向的有：

　越秀區(qū)仰忠社區(qū)內(nèi)共有房屋 138 棟，其微改造項目以“三改造一落實”模式推進，即改造公共設(shè)施(包括“三線”、“三管”、室外公共消防設(shè)施、小區(qū)視頻監(jiān)控等)，改造老舊房屋(包括樓道整飾、維修化糞池、樓道內(nèi)線管更換、維修補建樓梯地名牌、改造小區(qū)圍墻等)，改造人居環(huán)境(包括小區(qū)內(nèi)道路維修改造、提升小區(qū)整體綠化、建設(shè)社區(qū)文化設(shè)施等)，落實完善社區(qū)物業(yè)管理機制等;海珠區(qū)濱

　江街草芳圍老舊小區(qū)微改造項目將實施二次供水及完善消防設(shè)施等民生工程作為改造重點;荔灣區(qū)西村街微改造項目對社區(qū)內(nèi)生活排污管段重新鋪設(shè)，改造化糞池，并修整園區(qū)內(nèi)路面，修繕西村文化廣場;白云區(qū)景泰街大金鐘路48號大院、柯子嶺村微改造項目主要改造了轄內(nèi)道路，進行了雨污分流、供水管網(wǎng)改造和三線整治并相應(yīng)增設(shè)公共設(shè)施等。

　(2)以維護和傳承歷史風(fēng)貌為主要方向的有：

　荔灣區(qū)十三行街區(qū)遍布民國初期的小洋樓，該街區(qū)微改造項目(一期)按照修舊如舊的原則實施，現(xiàn)已基本完成;恩寧路永慶坊將原來的民居功能轉(zhuǎn)換為商業(yè)功能，導(dǎo)入創(chuàng)客空間、文化創(chuàng)意、教育等產(chǎn)業(yè);白云區(qū)柯子嶺微改造項目對牌坊及外立面進行了整改裝飾，并把握該村客家文脈，打造了客家風(fēng)情長廊。

　(3)以整治提升環(huán)境景觀為主要方向的有：

　天河區(qū)針對城中村“臟、亂、差、堵”現(xiàn)象，選取了石牌村綠荷西大街等重點街巷作為微改造試點路段，進行了路段沿線外立面改造、沿線路面改造、沿線地下綜合管線整治、排水工程和電氣照明燈改造以及街心公園建設(shè)及智能門禁安裝等。白云區(qū)景泰街大金鐘路 48 號大院進行了外立面整飾;黃埔區(qū)已經(jīng)完成微改造項目實施方案的編制，計劃對文沖船廠生活區(qū)的破損建筑外墻等進行整飾及改造。

　2. 上述典型項目的組織模式與資金籌措特點。

　越秀區(qū)為貫徹落實市委主要領(lǐng)導(dǎo)“將珠光街作為越秀區(qū)老舊社區(qū)‘三線三管’整治試點”有關(guān)批示精神，選擇仰忠社區(qū)為試點，成立了時任市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)為組長的仰忠社區(qū)微改造試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并在社區(qū)內(nèi)設(shè)立微改造建設(shè)辦公室，下設(shè)公共設(shè)施改造、舊樓宇改造、人居環(huán)境改造、綜合協(xié)調(diào)、資金監(jiān)督審查等五個專項工作小組，推進微改造落實，該項目總投資約為 2950 萬元，其中市財政

　安排 1450 萬元，區(qū)財政 1490 萬元，社區(qū)居民集資約 10 萬元。海珠區(qū)濱江街草芳圍老舊小區(qū)微改造項目通過居民自籌、政府補貼的形式解決資金來源，其中政府負責(zé)公共部分的設(shè)施投入，市級安排資金 600 萬元，區(qū)級安排 150 萬元，居民負責(zé)入戶部分的改造投入。荔灣區(qū)西村街道社區(qū)微改造起步較早，主要由政府出資 1000 多萬予以保障。該社區(qū)形成了在全區(qū)乃至全市推廣的“西村經(jīng)驗”，主要特點是在實踐中探索出“先自治、后改造”模式，制定了社區(qū)建管委產(chǎn)生及工作條例、議事機制、社區(qū)微改造項目實施工作流程等，創(chuàng)造出“基層黨建引領(lǐng)社區(qū)自治，社區(qū)自治助推基層治理”的工作模式，由社區(qū)黨支部、建管委作為工作主體，由建管委、居委會、街道共同動議決策，由建管委和街道專業(yè)科室共同監(jiān)督實施和驗收，由建管委做好后續(xù)管養(yǎng)工作。其改造項目以下水道、風(fēng)水亭、路面翻新等保障居民日常生活需要為主。恩寧路永慶坊以“政府主導(dǎo)、企業(yè)承辦、居民參與”的“民改商”形式實施修繕維護，對居民生活區(qū)實施改造，片區(qū)內(nèi) 43棟房屋被荔灣區(qū)政府回收，居民就近安置。通過公開招商引入萬科集團建設(shè)及運營，并給予其 15 年的經(jīng)營權(quán)，計劃總投入資金約為 1 億元，建筑成本回收周期為 12 年半。期滿后是將經(jīng)營權(quán)交還政府還是繼續(xù)探討新的合作模式尚未確定。永慶坊僅為恩寧路微改片區(qū)的一期試點，政府計劃將繼續(xù)發(fā)展二、三期項目。天河區(qū)組織相關(guān)部門、街道辦和石牌村改制公司，推進石牌綜合整治工程項目，設(shè)立了駐點工作組，每日召開施工碰頭會，每月召開各方聯(lián)席會，項目一期市級安排資金 1000 萬，區(qū)級安排 1008 萬。白云區(qū)景泰街大金鐘路 48 號大院項目實施過程中，區(qū)有關(guān)部門注重引導(dǎo)公眾參與到項目改造的各個階段，指導(dǎo)組建了建管委，推動解決了大院外立面破損、“三線”亂拉、停車混亂、公共設(shè)施缺失等問題。

　(四)我市老舊小區(qū)微改造工作總體上存在的困難和問題

　在總結(jié)南石頭街等典型案例的基礎(chǔ)上，經(jīng)綜合我市老舊小區(qū)微改造調(diào)研情況，現(xiàn)歸納我市微改造工作中存在的主要困難和問題如下：

　1. 對于微改造的思想認識亟需提高和統(tǒng)一。

　調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，對于老舊小區(qū)微改造，個別區(qū)、街道乃至市有關(guān)部門不同程度存在一些認識差異：一是有些認為老舊小區(qū)微改造投入大、產(chǎn)出小，與其花費大量的人力、財力、物力進行修修補補、基礎(chǔ)加固，不如通過近期或假以時日的徹底重建和安置更能提高行政績效、財政收入和居民幸福感，認為微改造沒有太強的必要性和緊迫性;二是有些認為微改造已經(jīng)納入全市城市更新總體工作大局，主動權(quán)和決定權(quán)在市級層面，區(qū)、街道一級自主空間不大，加上老舊小區(qū)住戶利益訴求多樣且不易調(diào)和，工作難度較大，容易導(dǎo)致作為“夾心層”的區(qū)、街道產(chǎn)生畏難情緒和“等靠要”、“拖推避”思想，積極性不高;三是對于微改造作為里子工程的本質(zhì)、主要工作內(nèi)容、階段性任務(wù)認識不統(tǒng)一，工作輕重緩急未作區(qū)分，后續(xù)工作推進不夠徹底等，出現(xiàn)了諸如專門建墻遮擋部分老舊房屋;寫有“廣州市歷史建筑”字樣的牌子被懸掛在某歷史建筑違章附屬物上等工作細節(jié)把握不嚴(yán)、標(biāo)準(zhǔn)不高等現(xiàn)象。這些觀念和思想都未能全面體現(xiàn)老舊小區(qū)微改造工作的性質(zhì)、宗旨和方向，急需厘清思路和統(tǒng)一認識。

　2. 老舊小區(qū)微改造總體規(guī)劃亟需制定。

　廣州市作為超大型城市，居民小區(qū)數(shù)量龐大，老舊小區(qū)為數(shù)也不少，雖然市城市更新局 20**年初步摸查了全市老舊小區(qū)情況并將 779 個老舊小區(qū)納入微改造計劃，但因老舊小區(qū)微改造工作總體上仍處于“訂單式”、“報銷式”的初級工作階段，存在改造范圍不夠明晰、改造項目的申報和確定標(biāo)準(zhǔn)有待進一步統(tǒng)一、申報流程有待進一步完善等問題。具體表現(xiàn)為：有些區(qū)基本公共服務(wù)尚有缺失的小區(qū)沒有列入全市的改造計劃，如海珠區(qū)南石頭街福南新街 16-27 號大院;有些區(qū)先天條件較好的小區(qū)卻安排了資金投入量相對龐大的錦上添花工程;有些區(qū)將房屋條件惡劣、安全隱患嚴(yán)重、基本不適宜人居住的區(qū)域卻納入了微改造項目;將珠江兩岸、主干道旁的老舊小區(qū)納入首要改造項目，而內(nèi)街內(nèi)巷的老舊小區(qū)相對延后改造，等等。對于一些歷史街區(qū)，如荔灣區(qū)十三行街區(qū)，調(diào)研組了解到，有關(guān)方面對后續(xù)二、三期改造也沒有完整的基本計劃。此外，隨著年代推進、工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不斷提高和管理水平不斷升級，新的老舊小區(qū)還將逐步形成。一般情況下，商品房二三十年才會出現(xiàn)老舊問題，但一些高檔電梯商品房小區(qū)，日久失修

　一樣會出現(xiàn)問題。如東風(fēng)西路的某高檔小區(qū)，一向是廣州老城區(qū)的指標(biāo)性樓盤，小區(qū)分三期開發(fā)，樓齡分別為 14 至 22 年。但該小區(qū)在 20**年曾遇到部分外墻鋁塑板老化，兩次發(fā)生外墻鋁塑板大片脫落的安全事件，最終不得不求助于消防人員上門排險。因此，在全市層面，急需建立一個動態(tài)掌握老舊小區(qū)基數(shù)和需改造范圍的工作機制，依靠現(xiàn)代技術(shù)形成數(shù)據(jù)信息平臺，并在此基礎(chǔ)上制定市、區(qū)兩級層面按照輕重緩急排序的微改造總體規(guī)劃、實施策劃和實施計劃。

　3. 資金保障效度、力度亟需提升。

　調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我市老舊小區(qū)微改造一方面存在資金投入力度與其他大型城市有一定差距，另一方面又出現(xiàn)財政支出進度不理想，原因主要包括：一是部分區(qū)未提前、全面考慮老舊小區(qū)微改造的工作特點和程序，導(dǎo)致資金需求和年度預(yù)算編制不盡科學(xué)合理;二是街道作為微改造工作主體，開展此項工作的相關(guān)人員對工作程序和資金申請、使用等流程還不夠熟悉，工作未能按計劃推進，資金支出相應(yīng)受到影響;三是微改造屬于市、區(qū)共建工作，工作內(nèi)容和資金保障各有側(cè)重，但目前各區(qū)財政支持力度不一，部分區(qū)級配套資金不到位，過于依賴市級財政資金，造成市安排的資金支出進度不理想。其次，老舊小區(qū)微改造建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)財政出資項目沒能有效覆蓋部分基本公共服務(wù)項目。

　《廣州市老舊小區(qū)微改造建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》的建設(shè)內(nèi)容中的規(guī)定項目的危房治理、供水供電一戶一表改造、燃氣入戶改造等規(guī)定由個人出資。相當(dāng)數(shù)量老舊小區(qū)居民不愿出資，項目改造過程中對此未能有效覆蓋，導(dǎo)致微改造不完全不徹底，影響到社區(qū)微改造項目的整體效果。同時，由于我市老舊小區(qū)數(shù)量龐大，且微改造是一項長期性、涉及面廣、投入較大的綜合性工作，僅靠政府財政投入，必將難以持續(xù)，因此，微改造資金籌措保障問題不容忽視。

　4. 微改造有關(guān)法律法規(guī)體系有待完善。

　經(jīng)初步梳理我國有關(guān)老舊小區(qū)微改造的法律法規(guī)，發(fā)現(xiàn)涉及老舊小區(qū)微改造工作的內(nèi)容散見于《物權(quán)法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《建筑法》《節(jié)約能源法》《消防法》

　《防震減災(zāi)法》《物業(yè)管理條例》等法律法規(guī)中，容易出現(xiàn)以下問題：首先是缺乏專門性、位階高的國家層面的法律法規(guī)，適用有關(guān)法條時容易出現(xiàn)多頭適用或互相制約、互為前提的情況，且規(guī)范效力不足;其次，上述法律法規(guī)涉及微改造的多數(shù)條文為原則性描述，實踐指導(dǎo)性不夠強;再次，老舊小區(qū)微改造涉及內(nèi)容廣泛，涉及問題復(fù)雜，除包括改造目標(biāo)、范圍、主體、程序等以外，還包括產(chǎn)權(quán)認定、各利益主體權(quán)責(zé)劃分、資金籌措渠道來源等重要問題，需要一部系統(tǒng)、全面的法律法規(guī)加以統(tǒng)合和規(guī)范。目前，我市尚未出臺關(guān)于老舊小區(qū)微改造專門的地方性法規(guī)，規(guī)劃、建設(shè)、財稅、產(chǎn)業(yè)、金融、文化保護等部門也未出臺相應(yīng)的配套政策，這些都影響了微改造工作的規(guī)范有序開展。

　5. 工作標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、審批程序有待完善。

　經(jīng)查，目前我市已經(jīng)出臺的有關(guān)老舊小區(qū)微改造的政策文件，涉及到建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的主要是市城市更新局印發(fā)的《廣州市老舊小區(qū)微改造實施方案》，方案中所附微改造建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)中部分項目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)比較宏觀、概括，具體操作性和指引性不夠強;涉及到技術(shù)指引的較為詳細的目前只有關(guān)于“三線”整治的實施方案和技術(shù)指引(試行)，其余改造工程項目暫無詳細的技術(shù)規(guī)范和導(dǎo)則;涉及到微改造工作流程的主要是市城市更新局印發(fā)的《廣州市微改造工作流程指引(試行)》，其內(nèi)容較為簡要，有待進一步細化，等等。因此，目前相關(guān)操作標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范與城市更新和老舊小區(qū)微改造工作實際需要仍有一定差距。二是老舊小區(qū)微改造工作一方面具有解決問題的急迫性強、項目繁多且分散、工程簽證變更多等特點，整體審批流程較長。另一方面，在微改造項目施工許可等審批流程方面又存在缺陷。如，目前按照市相關(guān)規(guī)定，微改造不需要進行規(guī)劃用地報建和衛(wèi)生防疫等的方案報批，但在微改造項目辦理質(zhì)量安全監(jiān)督和施工許可手續(xù)時，卻由于無法提供上述部門的審批意見而無法順利辦理施工許可等，這些都需要盡快在審批程序上出臺具體指引。

　6. 工作協(xié)調(diào)機制不夠完善。

　老舊小區(qū)微改造通常涉及建設(shè)、規(guī)劃、電力、通信、供水、城管等十幾個部門和單位，不少區(qū)和街道反映，協(xié)調(diào)上述部門，特別是水、電、燃氣、通信等有關(guān)部門時，存在較大難度，一些企業(yè)以當(dāng)年沒有計劃安排請業(yè)主自行申報列入明年計劃為由表示難以安排。這些都容易造成工期停滯或者重復(fù)遷改等后續(xù)問題，對項目進度和預(yù)算支出等都有較大影響。如，海珠區(qū)城市更新部門自今年 4 月開始協(xié)調(diào)，直至目前為止，該區(qū) 9 個微改造項目仍未有一個項目的三線整治工作完成現(xiàn)場施工，嚴(yán)重影響后續(xù)工程的實施。

　7. 改造過程中涉及土地、規(guī)劃、消防的問題與矛盾需進一步研究解決。

　受土地、規(guī)劃、消防標(biāo)準(zhǔn)提高和周邊已有建筑影響，老舊建筑功能布局改變困難，增設(shè)公共設(shè)施相對復(fù)雜，特別是增設(shè)電梯方面，目前列入微改造計劃的老舊小區(qū)成功增設(shè)電梯的案例不多。其中，主要面臨的困難有：底層居民因沒有實惠，且受采光、噪聲和擠占公共空間等不利影響，基本不支持;未滿足建筑退縮、消防、結(jié)構(gòu)安全、日照時間等要求;受周邊管線和電力增容等條件制約。

　8. 部分老舊小區(qū)房屋由于特殊條件導(dǎo)致不利于管理和改造。

　一是由于企業(yè)改制、破產(chǎn)等諸多原因，造成部分單位小區(qū)(如南石頭街福南新街 16-27 號大院)及其配套設(shè)施設(shè)備處于失管狀態(tài)，同時由于產(chǎn)權(quán)原因造成維修、投入渠道不暢。二是位于老舊小區(qū)內(nèi)的直管公房管理成本高，據(jù)了解，我市住房管理部門管理的直管房約為 11 萬套，建筑面積 500 多萬平方米，普遍位于老舊小區(qū)之內(nèi)，由于房屋量過于龐大、位置過于分散、部分歷史租戶(特別是上世紀(jì)90年代末因政策原因不能參加房改的住戶)視租住直管房為自身福利而不服從管理等原因，管理相對困難，且因租金標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，部分房屋租金可能還不及管理和維修成本，增加財政壓力。三是我市仍大量存在共用廚廁的老舊房屋，并伴有不同程度的房屋結(jié)構(gòu)和消防安全隱患，居住條件極差，以目前的微改造措施難以有效解決實際的急迫性問題。

　9. 物業(yè)管理機制亟待建立。

　我市老舊小區(qū)大多處于低管理或無管理狀態(tài)，管理機制有所欠缺，在衛(wèi)生保潔、設(shè)施設(shè)備維修養(yǎng)護等方面無法日常順利開展。如福南新街小區(qū)即屬于典型無物業(yè)管理老舊小區(qū)，原屬企業(yè)進行房改后，隨著企業(yè)逐步轉(zhuǎn)制、解散等，小區(qū)呈現(xiàn)無管理狀態(tài)。相對先進城市而言，我市在建立后期物業(yè)管理機制方面的確是有所欠缺的。雖然在《廣州市老舊小區(qū)微改造實施方案》有所提及，但至今未明確老舊小區(qū)微改造項目(含國有企業(yè)老舊宿舍區(qū))建成后的維護管養(yǎng)資金來源、長效管養(yǎng)維護機制的建立與運行細則，使得各老舊小區(qū)微改造項目建成后難以明確養(yǎng)護主體等，對項目后期管養(yǎng)造成困擾，從而影響微改造效果的持續(xù)性。

　總之，當(dāng)前我市老舊小區(qū)面臨的基本公共服務(wù)供給不足等問題比較突出，也反映了我市老舊小區(qū)居民群眾人居環(huán)境維護提升與城市更新過程、城市化進程未能同步發(fā)展。歸根結(jié)底，這是城市發(fā)展過程中不充分、不平衡的問題，是新時代我國社會主要矛盾在城市中的反映。對老舊小區(qū)生活環(huán)境、居住品質(zhì)的提升，關(guān)系到城市健康有序發(fā)展，關(guān)系到社會發(fā)展公平的實現(xiàn)，關(guān)系到社會和諧穩(wěn)定，關(guān)系到市民對城市改革發(fā)展成果的獲得感。因此，對上述老舊小區(qū)微改造工作中出現(xiàn)的問題，不容忽視，亟待解決。

　二、兄弟城市老舊小區(qū)微改造工作情況和經(jīng)驗做法

　20**年 6、7 月份，調(diào)研組到北京、天津、杭州、合肥市等城市學(xué)習(xí)考察。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，四個城市都把老舊小區(qū)微改造(綜合整治)工作作為改善民計民生、完善城市功能的重要工作，針對老舊小區(qū)房屋年久失修、配套設(shè)施不完善或老化、外部環(huán)境臟亂、居住功能下降等問題，專門出臺政策，加強資金保障，利用數(shù)年時間，實現(xiàn)中心城區(qū)老舊小區(qū)微改造全覆蓋，從根本上改變了老舊小區(qū)居住環(huán)境，不斷增強市民百姓的獲得感。有關(guān)工作情況和經(jīng)驗做法如下：

　(一)加強調(diào)查摸底，明確改造范圍。

　一是在實施改造前對老舊小區(qū)進行了詳細的調(diào)查摸底。20**年底開始，天津市由市國土房管局牽頭開展了中心城區(qū)舊樓區(qū)現(xiàn)狀拉網(wǎng)式調(diào)查摸底，共涉及2186 個小區(qū)、6920 萬平方米、14707 幢樓、113 萬戶，綜合調(diào)查了所有房屋的產(chǎn)別、建筑年代、建筑規(guī)模、小區(qū)存在問題及其成因。北京市在開展老舊小區(qū)綜合整治工作前，充分掌握了1990年以前建成的住宅房屋底數(shù)(約6950萬平方米、128 萬套)。合肥市在實施老舊小區(qū)環(huán)境綜合整治工作前，也提前進行了摸底工作。二是在充分摸底基礎(chǔ)上明確改造范圍。北京市明確將 1990 年前建成、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高、設(shè)施設(shè)備落后、功能配套不全、沒有建立長效管理機制的老舊小區(qū)(含單棟住宅樓)納入綜合整治范圍。天津市分步將中心城區(qū)舊樓區(qū)納入改造，20**至20**年推進 3 幢樓以上 1340 個成片舊樓區(qū)改造，20**年對剩余散片舊樓區(qū)進行改造。杭州市 2007 年針對不成套木(磚木)結(jié)構(gòu)、簡易磚混結(jié)構(gòu)房屋實施了危舊房改善工程;2009 至 20**年，針對老城區(qū) 1999 年前建成、尚未實施物業(yè)管理的老舊住宅區(qū)實施物業(yè)管理改善工程;20**年，重點針對 70、80 年代建造的標(biāo)準(zhǔn)住宅實施危舊住宅房屋治理改造。合肥市明確將 2000 年 9 月 1 日前全部建成交付使用、建筑面積達到 5000 平方米以上、土地性質(zhì)為國有的、房屋標(biāo)準(zhǔn)成套的老舊小區(qū)列入改造范圍，20**至 2019 年將整治范圍擴大至建筑面積 5000 平方米以下的老舊小區(qū)。

　(二)強化資金投入，推動工作落實。

　各地在經(jīng)費保障方面給予了有力支持，推動改造工作有效落實。北京市在“十二五”時期，市、區(qū)兩級投入 340 億元，全面開展以抗震加固和節(jié)能改造為牽引的老舊小區(qū)綜合整治工作，至今已完成 1582 個小區(qū)、5850 萬平米的總體任務(wù)。天津市在 20**至 20**年間，完成了中心城區(qū)舊樓區(qū)居住功能綜合提升改造工作，累計投資 51.7 億元(不含水電氣改造等專項資金)，改造 2186 個小區(qū)、6920 萬平方米，113 萬戶、340 萬居民直接受益。合肥市在 20**年至 20**年期間，共投資16.87億元，對324個、總建筑面積1176萬平方米的老舊小區(qū)進行環(huán)境綜合整治，惠及 15.7 萬戶，45.9 萬人，并計劃于 20**至 2019 年間投資 21.52 億元，進一步整治總建筑面積 1076 萬平方米的 607 個老舊小區(qū)。反觀廣州市，20**、20**兩

　年才一共安排財政資金 2.5 億元，推進 106 個微改造項目，資金投入力度相對薄弱。

　(三)明確工作標(biāo)準(zhǔn)，切實實施改造。

　一是建立工作機制，明確工作標(biāo)準(zhǔn)、程序和責(zé)任。北京市先后發(fā)布了《北京市老舊小區(qū)綜合整治工作實施意見》等文件，明確提出改造工作的目標(biāo)范圍、整治內(nèi)容、職責(zé)分工、項目組織實施的步驟和程序以及相關(guān)保障措施。天津市編制了包含房屋綜合修繕、管道節(jié)能改造、外部環(huán)境整治、綜合配套維修四大類、46個子項的《舊樓區(qū)綜合提升改造工程導(dǎo)則》;制定了涉及施工管理、接管驗收、資金監(jiān)管、信訪服務(wù)等方面 20 余項管理制度。合肥市發(fā)布了《合肥市老舊小區(qū)環(huán)境綜合整治工作實施意見》，明確了基礎(chǔ)設(shè)施、修繕改造房屋、提升環(huán)境質(zhì)量、完善公建配套、改造技防設(shè)施、完善消防設(shè)施等六大項 23 個子項工作內(nèi)容，以及制定工作計劃、確定設(shè)計和監(jiān)理單位、編制項目初步設(shè)計及概算、審批初步設(shè)計及概算并辦理施工招標(biāo)、資金撥付、施工管理、驗收接管等工作步驟和具體要求。二是在改造內(nèi)容中，既有規(guī)定動作，也有自選動作，針對不同年代房屋分別改造。以北京市為例：小區(qū)公共部分方面，進行水、電、熱、通信等線路、管網(wǎng)和設(shè)備改造，無障礙設(shè)施改造，消防設(shè)施改造，綠化、景觀、道路、照明設(shè)施改造，更新補建信報箱，根據(jù)實際情況，進行雨水收集系統(tǒng)應(yīng)用、補建機動車和非機動車停車位、建設(shè)休閑娛樂設(shè)施、完善安防系統(tǒng)、補建警衛(wèi)室、修建圍墻等內(nèi)容的改造。房屋建筑本體方面，1990 年(含)以前建成的，進行節(jié)能改造、熱計量改造和平改坡，對樓梯進行清洗粉刷，根據(jù)實際情況增設(shè)電梯、空調(diào)規(guī)整、樓梯外線纜規(guī)整、屋頂綠化、太陽能應(yīng)用、普通地下室治理等改造;對 1980 年(含)以前建成的，還進行抗震鑒定，對不達標(biāo)的老舊房屋進行抗震加固改造，抗震加固改造過程中，條件允許的還可增加面積(加建陽臺)。

　(四)充分聽取意見，主動接受監(jiān)督。

　各地都堅持讓群眾知情，問群眾所需，請群眾參與全過程，為微改造順利實

　施創(chuàng)造良好條件。天津市加強開工前現(xiàn)場調(diào)研，充分聽取居民意見，試行“一小區(qū)一方案”。建立了舊樓區(qū)管委會、社區(qū)居委會、街鎮(zhèn)三級社會服務(wù)平臺，主動接受群眾監(jiān)督。四年累計聘請了 2744 名社會監(jiān)督員，對改造工程和接管服務(wù)落實情況實施全方位監(jiān)督。組織工程驗收引入了群眾評判機制，現(xiàn)場聽取群眾監(jiān)督員、居民代表、居委會意見，試行一票否決。杭州市危舊房改善堅持“以人為本”、落實“四問四權(quán)”，即“改不改問情于民、改什么問需于民、怎么改問計于民、改得好不好問績于民”，落實廣大老百姓的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)，積極探索建立黨政、市民、媒體“三位一體”的“民主促民生”工作機制。合肥市在綜合整治和后期物業(yè)管理中，突出居民共同參與，確保居民的“知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)”，明確居民共同管理小區(qū)的義務(wù)與職責(zé)。對擬整治的小區(qū)專門就整治內(nèi)容開展問卷調(diào)查，經(jīng)充分征求居民意見(規(guī)定需覆蓋小區(qū) 80%居民)才列入下一年工作計劃，施工期間，接受社區(qū)志愿者和居民的監(jiān)督，工程竣工后，組織街道及居民代表參與驗收。下階段，北京市也將遵循自下而上、以需定項的原則，在充分征求居民意見基礎(chǔ)上，確定試點小區(qū)綜合整治方案，明確基礎(chǔ)類改造內(nèi)容必須完成，自選類改造內(nèi)容由居民共同決定。

　(五)堅持讓利于民，推進惠民政策。

　在實施改造的同時，各地還推出增加面積、增加廚廁、出售公房等惠民政策。北京市抗震加固改造過程中，條件允許的可為居民加建陽臺，增加面積，從根本上改善居民居住條件。同時，通過補貼方式鼓勵老舊小區(qū)加建停車場、增設(shè)電梯，并在此基礎(chǔ)上，引入租賃式方式，由企業(yè)投資增設(shè)電梯，并擁有電梯產(chǎn)權(quán)，通過居民付費使用和后期其他經(jīng)營項目(如養(yǎng)老服務(wù))收回投資成本。杭州市針對不成套、磚木結(jié)構(gòu)、簡易磚混結(jié)構(gòu)房屋，實施廚衛(wèi)設(shè)施進戶，其中“拼廚加衛(wèi)”增加面積的，僅按建安成本價收取費用，對于困難家庭還可減免。同時，該市還完善了直管公房出售政策，于 20**年出臺《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于進一步加強直管公房管理的意見》，進一步擴大市區(qū)直管公有住房出售范圍，允許非成套木結(jié)構(gòu)或磚木結(jié)構(gòu)的直管公有住房，以及原規(guī)定暫緩出售的部分未實行“住改非”的臨街底層住宅、部分歷史建筑和歷史文化街區(qū)內(nèi)確定保護的建筑物出售。

　(六)引入物業(yè)管理，建立長效機制。

　各地都通過在老舊小區(qū)建立物業(yè)管理或準(zhǔn)物業(yè)管理管理長效機制，來鞏固微改造工作成果，改善人民群眾的居住生活品質(zhì)。北京市出臺《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于開展老舊小區(qū)自我服務(wù)管理試點工作的意見>的通知》，開展以居民自治、共建共享等為核心的老舊小區(qū)自我服務(wù)管理試點建設(shè)工作，引導(dǎo)小區(qū)逐步引入物業(yè)公司參與社區(qū)治理和建設(shè)。天津市制定完善了《關(guān)于進一步加強我市舊樓區(qū)提升改造后長效管理的意見》和相關(guān)配套文件，建立政府補貼機制，市財政每年拿出 1.6 億元補貼舊樓區(qū)管理服務(wù)費，各小區(qū)可結(jié)合實際采取社會化服務(wù)管理公司管理、產(chǎn)權(quán)單位自行管理、居民自治管理三種管理模式。杭州市在整治完善老舊小區(qū)硬件配套設(shè)施的基礎(chǔ)上，提供社區(qū)化準(zhǔn)物業(yè)管理和專業(yè)化物業(yè)管理兩種模式供小區(qū)居民投票選擇，選擇社區(qū)化準(zhǔn)物業(yè)管理的，由社區(qū)公共服務(wù)站按照“有物管用房、有公共保潔、有秩序維護、有停車管理、有設(shè)施維保、有綠化養(yǎng)護、有道路保養(yǎng)、有維修管理”等“八個有”的管理目標(biāo)開展工作，小區(qū)總建筑面積 5 萬平方米以下的配備 3 個物業(yè)專管員，每增加 3 萬平方米增配一名專管員，對居民收費標(biāo)準(zhǔn)為 0.15 元/平方米·月(可上浮 20%)。合肥市參照杭州市做法提供專業(yè)化物業(yè)管理和有償社區(qū)服務(wù)管理模式，有償社區(qū)服務(wù)管理由社居委組織，聘請保潔、秩序維護等工作人員或統(tǒng)一委托一家物業(yè)服務(wù)企業(yè)負責(zé)管理，向居民收取一定的服務(wù)成本費。小區(qū)內(nèi)公共停車、商業(yè)用房等經(jīng)營性收入作為小區(qū)物業(yè)管理資金，由社居委統(tǒng)一收取和使用。

　三、進一步加強我市老舊小區(qū)微改造工作的建議

　黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”這個矛盾是以人民日益增長的美好生活需要為根本尺度的。同時，報告指出：“堅持在發(fā)展中保障和改善民生。增進民生福祉是發(fā)展的根本目的。必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義……”。老舊小區(qū)微改造是貫徹十九大精神，解決城市發(fā)展過程中不平衡不充分問題的重要途徑，

　是有效改善人居環(huán)境、提升市民群眾獲得感和滿意度的重大民生工程，是助力解決新時代我國社會主要矛盾、實現(xiàn)人民群眾對美好生活向往的重要舉措，必須穩(wěn)步推進和長期堅持。結(jié)合調(diào)研情況，針對上述我市老舊小區(qū)微改造遇到的問題，為進一步推動我市老舊小區(qū)微改造工作上新臺階，現(xiàn)提出如下建議。

　確立“權(quán)屬明晰、權(quán)責(zé)平衡、各負其責(zé)、多方共贏”的改造原則

　縱觀我市老舊小區(qū)房屋構(gòu)成，主要是由房改房、承租公房等構(gòu)成。伴隨著城鎮(zhèn)住房制度改革，特別是公有住房出售，產(chǎn)權(quán)形式逐步多元化，有房改房、承租公房、回遷房、商品房等，產(chǎn)權(quán)存在交叉和模糊地帶，但在住房制度改革之后相當(dāng)一部分小區(qū)卻沒有實施配套的物業(yè)管理，因而給小區(qū)管理包括微改造工作帶來很多困難，這是老舊小區(qū)微改造工作面臨一系列問題的根源所在，也是難以形成長效管理機制的重要原因之一。為此，必須分析老舊小區(qū)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，確立“權(quán)屬明晰、權(quán)責(zé)平衡、各負自責(zé)、多方共贏”的改造原則，方能尋找老舊小區(qū)開展微改造和解決后續(xù)可能發(fā)生的爭議事項的有效路徑。

　首先，根據(jù)《物權(quán)法》，對房屋專有部分的所有權(quán)是業(yè)主對共有部分享有共有權(quán)以及對共有部分享有共同管理權(quán)的基礎(chǔ)。但由于城鎮(zhèn)住房制度改革遺留問題，不享有專有權(quán)或者享有部分專有權(quán)的原售房單位卻就小區(qū)共用部分享有單獨所有權(quán)，形成了共用部分所有權(quán)脫離專有部分所有權(quán)的不正常狀態(tài)。因此，在確立小區(qū)管理組織時，除了老舊小區(qū)居民(即房改房所有人、商品房所有人、回遷房所有人、公房承租人等)之外，在原售房單位或產(chǎn)權(quán)單位仍存在的情況下，還應(yīng)吸納原售房單位或者產(chǎn)權(quán)單位加入小區(qū)的管理組織，確立有權(quán)即應(yīng)擔(dān)責(zé)的微改造工作先行性基礎(chǔ)，從而逐步消除因所有權(quán)不明晰的情況下無人擔(dān)責(zé)所形成的失管現(xiàn)象。

　其次，要對老舊小區(qū)中的原產(chǎn)權(quán)單位進行重新細致的梳理，摸查、核實、登記原產(chǎn)權(quán)單位是否還存在、是否還發(fā)揮作用、是否還占有小區(qū)共有資源等，從而對小區(qū)共有資源進行權(quán)屬和共有事務(wù)的責(zé)任劃分進行確認，重點是要對老舊小區(qū)

　共有部分物權(quán)的制度變遷進行確權(quán)，明確老舊小區(qū)共有或共用物業(yè)(特別是如物業(yè)管理用房、停車位置、地下空間等)的權(quán)屬，由此產(chǎn)生的義務(wù)、責(zé)任和衍生的收益，從而在明晰物權(quán)基礎(chǔ)上重構(gòu)老舊小區(qū)的管理制度基礎(chǔ)。

　再次，按照微改造的內(nèi)容對改造責(zé)任進行分類�！段餀�(quán)法》第七十、七十二條和《物業(yè)管理條例》第五十二條對于小區(qū)管線設(shè)施的所有權(quán)問題上，社會各方有不同的理解，實踐中也產(chǎn)生了不同的操作方式。建議對于房屋本體的改造，由房屋產(chǎn)權(quán)人負責(zé)，具體是公房由政府負責(zé)，房改房、商品房等由產(chǎn)權(quán)人承擔(dān)。對于公共基礎(chǔ)設(shè)施的改造，對原有設(shè)施的改造，可以依據(jù)“表前表后”原則，如管線設(shè)施，表前的歸企業(yè)、表后的歸個人負責(zé);新增的基礎(chǔ)設(shè)施，屬于公益性的如綠化、文體設(shè)施等由政府負責(zé)，屬于經(jīng)營性的如新建停車場等，由投資方負責(zé)并享有收益權(quán)。此外，小區(qū)管線設(shè)施(水、電、氣、通信)等的改造，可探索將部分設(shè)施產(chǎn)權(quán)予以明晰，將表前產(chǎn)權(quán)劃歸企業(yè)，給予改造企業(yè)合理的收益，激發(fā)其積極性。

　最后，明確微改造過程的主要主體及其職責(zé)邊界。微改造主要主體主要包括：政府職能部門、參與改造的企業(yè)(包括改造設(shè)計施工企業(yè)、管線設(shè)施相關(guān)企業(yè)等)、居民組織(如居委會、業(yè)委會、建管委等)以及老舊小區(qū)居民。政府相關(guān)職能部門責(zé)任應(yīng)主要集中于制定規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，從宏觀上統(tǒng)籌把握協(xié)調(diào)微改造的開展，當(dāng)好裁判員，并給予必要的財政補貼以調(diào)動其他社會主體積極性。相關(guān)企業(yè)則應(yīng)遵照政府規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和合同進行相應(yīng)的工作，保質(zhì)保量完成微改造工作。居民組織需發(fā)揮最直接的協(xié)調(diào)居民關(guān)系、統(tǒng)一改造意見等作用;應(yīng)當(dāng)逐步引導(dǎo)廣大居民樹立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、共建共享的觀念，充分合理表達訴求，積極參與微改造工作。

　(二)確立“摸家底—訂規(guī)劃—明主體—出指引—強監(jiān)管”的推進機制

　摸清詳細底數(shù)，合理評估分類。

　合理界定、摸清底數(shù)是穩(wěn)步推進老舊小區(qū)微改造的基礎(chǔ)性工作。

　一是合理界定。何為老舊小區(qū)，全國各地對此定義不一。綜合我市和全國各地的情況，老舊小區(qū)的特征可以大致歸納為建筑年代相對久遠、建筑結(jié)構(gòu)比較單一、建筑性能已經(jīng)退化、基礎(chǔ)設(shè)施較為陳舊、基本公共服務(wù)不完善或缺失、環(huán)境質(zhì)量不達標(biāo)等，總體而言就是居住功能達不到宜居甚至是可居的標(biāo)準(zhǔn)。為此，我們應(yīng)從上述大的方面繼續(xù)完善、細化出一套關(guān)鍵指標(biāo)，確立我市老舊小區(qū)的界定標(biāo)準(zhǔn)。

　二是摸清底數(shù)。切實發(fā)揮市城市更新部門的統(tǒng)籌作用，協(xié)調(diào)有關(guān)部門，完善信息共享機制，建立數(shù)據(jù)信息平臺，完善動態(tài)更新、掌握老舊小區(qū)基數(shù)和改造內(nèi)容的工作機制，通過歷史資料查詢、部門信息共享互助共享、實地踏勘、問卷調(diào)查、分類訪談、委托第三方機構(gòu)調(diào)查等方式，進一步充實我市老舊小區(qū)各方面的數(shù)據(jù)，包括街道、居委、居民等主體對微改造的意見和需求。同時，注重加強動態(tài)的房屋安全普查，對于老舊小區(qū)中的危破房進行重點標(biāo)識和登記。特別是可以結(jié)合當(dāng)前正在進行的“四標(biāo)四實”工作，進一步摸清我市老舊小區(qū)底數(shù)，掌握產(chǎn)權(quán)來源、建筑年代、危破程度、基礎(chǔ)配套設(shè)施、基本公共服務(wù)條件等情況，做好老舊小區(qū)地塊標(biāo)圖建庫工作，細致掌握各區(qū)老舊小區(qū)的大致類型及其所處區(qū)域。

　三是分類評估。在總體策略層面，要充分考慮微改造投入的可行性、可實現(xiàn)性和實效性，按照實際改造需求對老舊小區(qū)改造進行分類評估。對于公共基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足、危舊平房密集、廚衛(wèi)設(shè)施不全，破舊擁擠，環(huán)境衛(wèi)生臟亂差、沒有歷史保護價值，改造成本過高，甚至高于重建成本的的區(qū)域，如海珠區(qū)草芳圍社區(qū)等一類小區(qū)，建議采取差異化城市更新的策略，通過成片連片整體改造、國有舊廠房改造和土地整備等途徑，進行城市更新。對于適合開展微改造小區(qū)，要根據(jù)不同實際和需求進行分類施策。對于企業(yè)改制、破產(chǎn)造成失管的單位小區(qū)，建議由政府牽頭組織其基本公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和改造工作，具體如海珠區(qū)南福南新街大院、荔灣區(qū)西村街廣啤雅苑、白云區(qū)大金鐘路 48 號大院、黃埔區(qū)文沖船廠生活區(qū)等;對于歷史悠久，房屋產(chǎn)權(quán)、年份、種類、租住人員構(gòu)成等復(fù)雜，既有解放后樓房，又有歷史建筑，同時還存有違章建筑等的老舊小區(qū)，有關(guān)自選動作適宜實施“一樓一策”。在改善民生的基礎(chǔ)上，強化其文化元素，凸顯其歷史

　文脈和文化特質(zhì)，具體如越秀區(qū)仰忠社區(qū)等。不容忽視的是，此類老社區(qū)普遍存在違章建筑，應(yīng)在微改造過程中堅持零容忍予以打擊;對于確有改造必要，設(shè)施相對較為完善，也有自我更新實力的小區(qū)，不宜由市安排大量資金實施微改造，應(yīng)鼓勵其自我開展環(huán)境整治，如天河區(qū)石牌村等。對于傳統(tǒng)歷史文化街區(qū)，如荔灣區(qū)恩寧路、十三行街區(qū)等，要加強專項規(guī)劃的宏觀引領(lǐng)作用，規(guī)劃應(yīng)以人為本，堅持使歷史文化街區(qū)在保障基礎(chǔ)民生的同時，加強保護歷史環(huán)境進行品質(zhì)提升和功能補強，擦亮其歷史名片，發(fā)揮其獨有文化影響力，增強市民對于街道和社區(qū)的歸屬感。在具體操作層面，要形成“政府——居民”雙向而行、意見統(tǒng)一的評估立項機制。政府方面，要在摸底工作基礎(chǔ)上，按照改造迫切性尤其是基本公共服務(wù)缺失程度進行排序，完善、細化微改造內(nèi)容以及評估、申報指標(biāo)，盡快建立老舊小區(qū)微改造的政府項目庫。在區(qū)級操作層面上，各區(qū)要把好項目申報前的評估關(guān)。要充分發(fā)揮區(qū)、街、鎮(zhèn)和居委的引導(dǎo)作用，要通過實地調(diào)研、走訪調(diào)查、成立老舊小區(qū)建管委或業(yè)委會自主開展等方式，擴大居民知悉面和參與面，引導(dǎo)居民自行申報，建立“引導(dǎo)居民提出申報項目——區(qū)、街比對政府項目庫——形成初步評估結(jié)果——公示征求居民意見——居民確認并正式立項”的工作流程，提高申報項目的公平性、合理性和公認度。其中，在政府項目庫內(nèi)、改造意愿強烈(達成改造共識人數(shù)比例越高)的，其立項申請可以優(yōu)先考慮。對具有改造必要性和可行性的小區(qū)，要進行改造前的基于小區(qū)全生命周期的第二層次的評估，發(fā)現(xiàn)存在的問題和隱患，為改造工程提供科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)和定量依據(jù)，確定改造方向、目標(biāo)和具體程度，從而為后續(xù)資金投入明確投資方向和進行標(biāo)準(zhǔn)控制奠定基礎(chǔ)。

　2. 制定專項規(guī)劃，統(tǒng)一有序推進。

　老舊小區(qū)微改造具有緊迫性和長期性的特點，是未來政府一項重要的系統(tǒng)性工作。因此，應(yīng)該堅持規(guī)劃先行的理念，通過科學(xué)合理的規(guī)劃，將上述摸底、評估后的老舊小區(qū)的分類和改造內(nèi)容在規(guī)劃中充分體現(xiàn)，有原則、有步驟、有方法地積極穩(wěn)妥推進。要根據(jù)新一輪城市總體規(guī)劃的編制工作，進一步明確各區(qū)功能布局，明晰各老舊小區(qū)所處片區(qū)的功能定位，著眼于片區(qū)改造、滾動改造，提前

　布局公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，科學(xué)制定以 2020 年(全面建成小康社會)、2035 年(基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化)等歷史任務(wù)節(jié)點為期限的微改造專項規(guī)劃，明確近遠期老舊小區(qū)改造的重點和內(nèi)容，到 2020 年實現(xiàn)基本公共服務(wù)全覆蓋、全到位，在此基礎(chǔ)上，到 2035 年實現(xiàn)小區(qū)綜合服務(wù)功能進一步完善、小區(qū)人居環(huán)境進一步優(yōu)化。各區(qū)要根據(jù)上述總體規(guī)劃制訂微改造詳細規(guī)劃，明確改造具體內(nèi)容和進度，以此在全市層面確立明晰的微改造的工作對象和區(qū)域范圍。同時，注意規(guī)劃編制的前瞻性，合理預(yù)留在一定時期內(nèi)老舊小區(qū)數(shù)據(jù)更新空間。與此同時，對文物和歷史建筑進行細致摸查，出臺專門針對歷史文化街區(qū)的微改造工作計劃，注重歷史文脈傳承、功能再造和活化利用，有計劃地引入合適產(chǎn)業(yè)類型，推動此類地區(qū)文化旅游業(yè)發(fā)展。

　3. 明晰責(zé)任主體，優(yōu)化工作流程。

　提高全市老舊小區(qū)微改造工作議事機構(gòu)層級，并將老舊小區(qū)微改造建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)中各個規(guī)定項目涉及的主管部門、業(yè)務(wù)部門(市自來水公司、市燃氣集團、中國電信、廣州市有線電視等)納入城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位，在審核城市更新年度計劃時，將老舊小區(qū)微改造同步納入城市更新年度計劃和各單位、公共事業(yè)企業(yè)年度計劃。要進一步加強對城市更新工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，強化對區(qū)、街道工作特別是基層難以協(xié)調(diào)的問題的指導(dǎo)和支持力度。進一步理順市城市更新部門與其它部門在工作中的角色定位，明確規(guī)劃、建設(shè)、城管、環(huán)保、物價、廣電、消防等部門的職責(zé)分工，建立縱向從政府到社區(qū)、橫向涵蓋各有關(guān)職能部門的科學(xué)運行機制。找準(zhǔn)現(xiàn)有微改造審批程序提速的主要障礙，在合法合理的基礎(chǔ)上，簡化審批流程，形成高效、規(guī)劃、科學(xué)的微改造建設(shè)管理模式。探索簡政放權(quán)，探索將審核審批權(quán)和具體事務(wù)下放各區(qū)，實施微改造備案制，建立老舊小區(qū)微改造便捷機制。建立對水、電、氣、有線電視等業(yè)務(wù)部門的監(jiān)管機制，將老舊小區(qū)微改造項目涉及的...

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