[風雨十年:醫(yī)藥分合啟示錄] 德國博世百年風雨啟示錄
發(fā)布時間:2020-02-18 來源: 散文精選 點擊:
。ň幷甙矗┮黄10年前的改革,似乎又要“從頭再來”。1998年,原衛(wèi)生部藥政局分出,與原國家醫(yī)藥管理總局合并成國家藥品監(jiān)督管理局,從而開啟中國在衛(wèi)生與藥品(醫(yī)械)監(jiān)管層面的“醫(yī)、藥分家”時代。10年后,在數(shù)起醫(yī)院內(nèi)藥品不良事件和鄭筱萸腐敗案之后,國家藥監(jiān)局再次回歸衛(wèi)生部。醫(yī)藥10年分合,經(jīng)歷風雨無數(shù),折射出中國醫(yī)藥監(jiān)督體制的難言之痛。
升部遇阻
盡管坊間早有流傳,但并入衛(wèi)生部的消息確認后,對于不少藥監(jiān)人而言仍顯突然。
3月11日下午,十一屆全國人大一次會第四次全體會議上,國務委員兼國務院秘書長華建敏對國務院機構(gòu)改革方案作了說明,指出國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理,理順食品藥品監(jiān)管體制。
2006年以來,盡管出了鄭筱萸(原國家藥監(jiān)局局長)案,但國務院有關(guān)領(lǐng)導仍多次強調(diào)食品藥品工作的重要性,并總體肯定藥監(jiān)系統(tǒng)這些年的工作。而藥監(jiān)局去年也在積極“刮骨療毒”,出臺多項廉政措施,不遺余力肅清鄭筱萸案影響。
國家藥監(jiān)局自1998年成立以后,“升部”就一直是局長鄭筱萸的一大目標。2003年將食品部分監(jiān)管職能并進,更名為現(xiàn)在的“國家食品藥品監(jiān)督管理局”,更是強勁昭示出鄭筱萸的“升部愿望”。
然而,大部制方案證明,這只是藥監(jiān)人的一個愿望。
事實上,在華建敏正式宣布前5天,列席全國人大開幕式的國家藥監(jiān)局局長邵明立在接受記者采訪時就表示,贊同藥監(jiān)局合并入衛(wèi)生部的衛(wèi)生大部制改革設想。
一位有心人士注意到,早在去年12月26日,新華社就曾報道,衛(wèi)生部部長陳竺就城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革和加強食品藥品監(jiān)管問題向全國人大常委會匯報工作。而按我國醫(yī)藥管理體制,2001年藥品管理法頒布實施以后,藥品便由國家藥監(jiān)局專管,相關(guān)匯報理應由位列國務院直屬局的藥監(jiān)局新局長邵明立來作。
“回頭看來,這或許是藥監(jiān)局并入衛(wèi)生部的最早信號!痹撊耸空f。
由衛(wèi)生部管理之后,國家藥監(jiān)局將與同樣由衛(wèi)生部管理的國家中醫(yī)藥管理局地位平等。按“部管局”有關(guān)規(guī)定,國家局在工作中需要請示國務院時,應由衛(wèi)生部向國務院呈文。有藥監(jiān)人士認為,“藥監(jiān)部門地位的下降已經(jīng)是不爭的事實!
分久必合?
南開大學宋華琳博士近年來一直關(guān)注和研究中國藥品監(jiān)督制度。不過,他至今仍然無法完全明白,10年前成立國家藥監(jiān)局究竟是出于何種原因。
流行的說法是,成立國家藥監(jiān)局是為了學習美國FDA,突出藥監(jiān)部門的獨立性,加強對藥品質(zhì)量安全的監(jiān)督。然而10年后,當藥監(jiān)局改由衛(wèi)生部管理后,學習美國卻成為相反的理由――FDA并非完全獨立,它實位于美國衛(wèi)生與人類服務部之下。
宋華琳介紹,1998年前,中國藥品監(jiān)管一直存有兩個體系,一是原衛(wèi)生部下屬的藥政局(處),一個是歸原國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家醫(yī)藥管理總局(及各地方局)。前者主要負責藥品審批和醫(yī)院用藥的監(jiān)管,后者則主要管理企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。前者與醫(yī)院關(guān)系密切,后者則被視為企業(yè)利益的代言人!皟蓚系統(tǒng)之間的矛盾沖突一直存在”。
一位原醫(yī)藥系統(tǒng)人士對此予以證實。他透露,衛(wèi)生與醫(yī)藥的矛盾主要體現(xiàn)在注冊審批上。1998年之前,藥品的審批權(quán)在衛(wèi)生部藥政局手中,地方各衛(wèi)生廳局也有一定的審批權(quán)。企業(yè)如果研發(fā)生產(chǎn)新藥,通常是先將材料報給原醫(yī)藥局,再由后者報給衛(wèi)生部(廳)。兩個婆婆同時存在,醫(yī)藥企業(yè)為此叫苦連天。
“當時的情況是,衛(wèi)生部門想越過醫(yī)藥局直接給企業(yè)批藥,醫(yī)藥部門則想把審批權(quán)從衛(wèi)生部藥政局那拿過來。兩個部門天天打架!
國家藥監(jiān)局成立之前,一個不可忽視的背景是:當時國內(nèi)藥品領(lǐng)域已經(jīng)是亂象叢生,路邊一個平房內(nèi)就可生產(chǎn)藥品,藥品的購銷更像是菜市場批發(fā)。為此國務院辦公廳曾于1994年和1996年發(fā)文整頓。當時醫(yī)院的市場化改革也在加快,在“回扣”風的刺激下,假藥劣藥也開始進入醫(yī)院,醫(yī)院的安全用藥形勢日益嚴峻。由于衛(wèi)生部門與醫(yī)院的“父子”關(guān)系,靠其屬下的藥政部門監(jiān)管已越發(fā)顯得力不從心。
在香港中文大學博士劉鵬看來,當年藥監(jiān)局成立的一個重要原因是:在藥品管理過程中,衛(wèi)生和醫(yī)藥兩個部門都感覺到因為體制不順的諸多問題,都想借FDA模式將管理權(quán)統(tǒng)攬到自己手中。
醫(yī)藥博弈
新成立的國家藥監(jiān)局,由原國家醫(yī)藥管理總局局長鄭筱萸任局長,原衛(wèi)生部藥政局局長邵明立則成為第一副局長,原國家中醫(yī)藥管理局(由衛(wèi)生部管理)副局長任德全亦任副局長。辦公地址則為原國家醫(yī)藥管理總局大樓。
就結(jié)果而言,原國家醫(yī)藥局似乎主導了這次中國藥監(jiān)史上的最大變革。在新成立的國家藥監(jiān)局120個編制中,原國家醫(yī)藥總局占了80個,原衛(wèi)生部藥政局有30多個,另有不到10人來自原中醫(yī)藥管理局。
“各方對此似乎都不滿意。醫(yī)藥局盡管占了大部分編制,卻因為原醫(yī)藥局有100人分流而不滿;原衛(wèi)生部藥政局盡管大部分人都過來了,卻覺得自己是外來人;中醫(yī)藥局的人則認為自己完全被邊緣化!鄙鲜鋈耸空f,“現(xiàn)在看來,當年藥監(jiān)局一成立就面臨先天不足,原來就有矛盾的人撮合在一起,工作難開展!
新藥監(jiān)系統(tǒng)似乎“生不逢時”――1998年恰逢新中國成立以來動作最大的一次機構(gòu)改革,各部門紛紛裁人,為減輕分流壓力,均對新成立的藥監(jiān)編制虎視眈眈。
據(jù)悉,在新的藥監(jiān)系統(tǒng)中,省以下采取垂直管理模式,而主導者同樣是各省原醫(yī)藥局。來自衛(wèi)生系統(tǒng)的王力(化名)曾擔任黑龍江省某縣藥監(jiān)局副局長。據(jù)他介紹,當時不少縣的醫(yī)藥局已經(jīng)改革,變成了醫(yī)藥公司。結(jié)果因為要成立藥監(jiān)局,原來職工們“一步登天”,成了公務員!吧踔烈恍┫聧彾嗄甑娜艘策M了藥監(jiān)局”。
然而隨著鄭筱萸案的發(fā)生,形勢則發(fā)生了根本變化。事實上,據(jù)國家藥監(jiān)局一位資深人士透露,鄭筱萸案能夠順利查處,與國家藥監(jiān)局內(nèi)原衛(wèi)生系統(tǒng)干部的舉報揭發(fā)密不可分。
鄭本人落馬后,全國藥監(jiān)系統(tǒng)開始整頓,不少衛(wèi)生系統(tǒng)的干部被充實進來。以國家局為例,藥品司司長、器械司司長、新聞發(fā)言人等多數(shù)重要崗位均來自衛(wèi)生系統(tǒng)。辦公室8名司級(含副司級)干部中,據(jù)說有6人來自于衛(wèi)生部。
管不了醫(yī)院
國家藥監(jiān)局的成立,標志著我國“醫(yī)藥分家”時代的開啟。自此之后,衛(wèi)生部專管醫(yī)院和醫(yī)生,藥監(jiān)局則負責藥品和醫(yī)療器械。中國的藥品和醫(yī)械的監(jiān)管,第一次從體制層面脫離衛(wèi)生系統(tǒng)。以后的事實證明,這種體制亦深深影響到中國的醫(yī)改進程。
據(jù)稱,藥監(jiān)局成立之初,時任總理朱?基曾將新任衛(wèi)生部部長張文康和藥監(jiān)局局長鄭筱萸叫到一起,對張文康說,“醫(yī)出了問題我拿你是問”,然后又對鄭筱萸說,“藥出了問題我拿你是問”。
結(jié)果5年之后,張文康因為SARS瞞報問題去職;八年之后,鄭筱萸腐敗案案發(fā),其本人被判死刑,成為新中國歷史上第一位被判死刑的國務院直屬部門首腦。
盡管隨著國家藥監(jiān)局的成立,“醫(yī)”和“藥”從體制上實現(xiàn)了分家。但不爭的事實是,這種分家從一開始就不徹底。
這一點在“醫(yī)院制劑”問題上體現(xiàn)得尤其明顯。
所謂醫(yī)院制劑,是指市場上沒有的、由醫(yī)院研發(fā)、生產(chǎn)流通的一種特殊藥品,只允許在本醫(yī)院使用,不能上市流通。藥監(jiān)局成立后,醫(yī)院制劑面臨一個異常尷尬的處境:一方面,它是藥品,理應由藥監(jiān)管;另一方面,它在醫(yī)院內(nèi)研發(fā)、生產(chǎn)、使用,不進入市場,又似屬衛(wèi)生管。
據(jù)知情人士透露,國家藥監(jiān)局成立伊始,曾打算將醫(yī)院制劑的監(jiān)管權(quán)納入。不過在當時衛(wèi)生部主要領(lǐng)導的極力爭取下,國務院主管領(lǐng)導最終同意保留醫(yī)院制劑,并交由衛(wèi)生和藥監(jiān)一起管。這使得我國2001年頒布實施的藥品法中,專門就醫(yī)院制劑設一章節(jié),以區(qū)別于國字號藥品。
按藥品法規(guī)定,醫(yī)院制劑由省級衛(wèi)生部門審核,由藥監(jiān)部門批準。即“審的不批,批的不審”。據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露,在實際操作中,以衛(wèi)生部門的審核為主,藥監(jiān)部的批準多為形式。然而問題是,醫(yī)藥分家之后,由于衛(wèi)生部曾有的藥政職能被并到藥監(jiān)局,衛(wèi)生部門事實上已經(jīng)沒有藥品方面的監(jiān)管崗位和專職人員。
很少有人知道,近年來我國除了由國家藥監(jiān)局審批的數(shù)萬種國字號新藥之外,另外還誕生了數(shù)萬種由地方衛(wèi)生和藥監(jiān)部門共同審批的醫(yī)院制劑,由于醫(yī)院制劑的價格制定缺乏市場參考,價格大都不菲,成為醫(yī)院隱性利潤的重要來源。
“國家藥監(jiān)總局成立10年來,其實并沒能完全把藥全管起來!眹宜幈O(jiān)局一位資深人士說。
審批亂象
國家藥監(jiān)局成立后,藥品審批權(quán)成為其權(quán)力和利益的源頭。企業(yè)生產(chǎn)一種新藥需向其交納數(shù)萬元的審批費。在鄭筱萸當政期間,這項事關(guān)國家生命安全的權(quán)力近乎濫用。
據(jù)一位國家藥監(jiān)局內(nèi)部人士透露,藥品的審批一度出現(xiàn)這種情況:某企業(yè)的申請資料剛剛交上,馬上被國家局的人復印多份高價賣給其他企業(yè),然后再等到其他企業(yè)遞交類似的申請資料后一起批準。有的企業(yè)要想拿到批文,竟需到國家藥監(jiān)局個別領(lǐng)導家中去取。
審批亂象卻并非始于鄭筱萸。國家藥監(jiān)局成立之前,除了衛(wèi)生部藥政局可以批藥,各省級衛(wèi)生廳(局)也有審批權(quán)。由于標準不一,即便是同一種藥品,在質(zhì)量上也相差很大。藥品審批的各自為政現(xiàn)象,成為當時醫(yī)藥界的最大弊病。
為了統(tǒng)一標準,國家藥監(jiān)局將審批權(quán)統(tǒng)一上收,結(jié)束了藥品審批亂象,這便是著名的“地標轉(zhuǎn)國標”。據(jù)悉,當時需要重新審批的藥品多達15萬種。其中有不少是衛(wèi)生藥政部門趕在藥監(jiān)局成立前“抓緊”審批的。
由于換發(fā)文號工作量太大,鄭筱萸曾簽發(fā)了187號和582號兩個文件,降低藥品審核標準。文件中甚至出現(xiàn)了這樣的語句:企業(yè)申報時提供的有關(guān)材料可為復印件,由省級藥監(jiān)部門重點審核其原生產(chǎn)批件和原始檔案,專項小組僅對上報的資料進行形式審核,并對原始檔案進行抽查核對!耙痪洹问綄徍恕,讓國家藥監(jiān)局的法定監(jiān)督職責也變成了‘形式’!
在將藥品審批權(quán)上收之后,地方藥監(jiān)局的權(quán)力和利益大為縮水。不知是否為了“安撫”,國家局允許省級藥監(jiān)局審批三類以下的醫(yī)療器械。這使得醫(yī)療器械的監(jiān)管比藥品更為薄弱。有藥品廠家看準這一機會,把原本在國家藥監(jiān)局難以注冊的新藥在地方省局以醫(yī)療器械的形式注冊。
上!按蚣籴t(yī)生”陳曉蘭,十年來促使有關(guān)部門取締9種問題醫(yī)療器械,正是處在這一背景之下。值得一提的是,這些昂貴的、經(jīng)過合法注冊的醫(yī)械產(chǎn)品,有的甚至是在家庭作坊中生產(chǎn)。
陳曉蘭后來知道,醫(yī)療器械領(lǐng)域最重要的一部法規(guī)《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》,是國家藥監(jiān)局成立后在短短7天內(nèi)制定的,其主要起草者,正是國家藥監(jiān)局醫(yī)療器械司原司長郝和平――2006年藥監(jiān)反腐風暴中第一個落馬者。而這部法規(guī)的出臺,意味著產(chǎn)品質(zhì)量法對醫(yī)療器械已經(jīng)起不到約束作用。相應地,質(zhì)監(jiān)部門也退出了醫(yī)療器械的監(jiān)管。
一藥兩制
3月8日,中國食品藥品監(jiān)督信息網(wǎng)上,出現(xiàn)一篇題為“市場化路線大敗局”的熱帖,作者“種瓜得豆”疑為藥監(jiān)內(nèi)部人士。在他看來,醫(yī)藥合并意味著我國的藥品市場化路線的失敗。
這篇文章分析:在權(quán)力劃分上,藥監(jiān)過小而衛(wèi)生過大,藥監(jiān)對藥品質(zhì)量安全控制的權(quán)利不完整不充分,對衛(wèi)生部門不具破壞力和推動力,對衛(wèi)生體制發(fā)揮不了四兩撥千斤的作用。
盡管藥品管理法規(guī)定,藥品監(jiān)督管理部門依法對藥品的研制、審批、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用進行全面監(jiān)督。可由于歷史原因,國家藥監(jiān)局成立10年以來,對于藥品流通占70%以上、藥品使用中最重要的環(huán)節(jié)――醫(yī)院,卻始終缺乏有效監(jiān)督。由于很難監(jiān)管到醫(yī)院,藥監(jiān)局一度被業(yè)內(nèi)人士戲稱為“藥店局”。
陳曉蘭舉報的所有問題都發(fā)生在醫(yī)院里,她發(fā)現(xiàn)藥監(jiān)部門對藥品和醫(yī)療器械使用的監(jiān)管只能到“說明書”為止!斑M了醫(yī)院之后怎么用,藥監(jiān)(部門)說是醫(yī)院的事,他們不管!
衛(wèi)生部門似乎也樂得配合。比如《上海市醫(yī)療機構(gòu)管理辦法》中有這樣一條:公安、工商、規(guī)劃、計劃、物價等行政管理部門應當按照各自職責,協(xié)同衛(wèi)生行政部門做好醫(yī)療執(zhí)業(yè)活動的監(jiān)督管理工作。細心人可以發(fā)現(xiàn),最重要的部門藥監(jiān)恰恰漏掉了。
“藥監(jiān)部門不敢進,衛(wèi)生部門既沒人懂又無法定執(zhí)法權(quán)。醫(yī)院成了假藥和假醫(yī)療器械的安全港!标悤蕴m說。
國家藥監(jiān)局近年在壓力下發(fā)出多個醫(yī)療器械的相關(guān)文件,不過并沒有起到作用――它們只能通過藥監(jiān)部門發(fā)到企業(yè)里,卻到不了醫(yī)院。以“氦氖激光血管內(nèi)治療儀”為例,國家藥監(jiān)局早在2004年5月就發(fā)了文。可是該產(chǎn)品在醫(yī)院真正停止使用,卻是在2005年3月16日衛(wèi)生部發(fā)出整頓“血療”的緊急通知之后。
L是某市藥監(jiān)局政策法規(guī)處處長,在他看來,藥品的監(jiān)管應該比做一條河流,理論上應該是全程監(jiān)管?墒俏覈F(xiàn)狀是,藥監(jiān)部門只能管到30%上游和中游,占70%的下游管不了,但要承擔全流域的責任。“綜觀藥監(jiān)10年,對藥監(jiān)部門的動作衛(wèi)生部門我自巋然不動。藥監(jiān)處處受制于衛(wèi)生,最終不斷收縮戰(zhàn)線,埋頭于藥品生產(chǎn)和藥品零售領(lǐng)域,基本無法有效介入醫(yī)療機構(gòu)環(huán)節(jié)的藥品監(jiān)管。”“種瓜得豆”在帖子中寫道。
監(jiān)管悖論
2006年發(fā)生的齊二藥(廣州中山大學附屬三院10多位患者使用齊齊哈爾第二制藥公司的假藥而死亡)事件,讓藥監(jiān)系統(tǒng)的公信力深受打擊,亦被認為是鄭筱萸落馬的一大原因。然而L處長卻透露,對于藥監(jiān)系統(tǒng)而言,“齊二藥事件”的結(jié)果讓人哭笑不得:事件發(fā)生時,國家藥監(jiān)局剛建立起藥品不良反應上報制度,要求醫(yī)院在發(fā)生不良反應時上報藥監(jiān)部門。從某種意義上說,這也是成立多年的藥監(jiān)第一次真正介入醫(yī)療機構(gòu)的監(jiān)管。而齊二藥事件也正是國家藥監(jiān)局率先對外披露。 “本來藥監(jiān)局是用來向中央請功的!盠說,“沒想到經(jīng)過媒體放大,輿論反而將矛頭對準了藥監(jiān)局!
L處長認為,藥監(jiān)系統(tǒng)從一成立時起,就不得不面對這樣的悖論:查處問題同時也是暴露問題的過程,工作做得越多越扎實,問題暴露得也越多越明顯。
就在各種藥品不良事件讓藥監(jiān)系統(tǒng)深感被動之際,剛剛經(jīng)歷了哈爾濱天價醫(yī)療費事件的衛(wèi)生系統(tǒng)卻全身而退。
在齊二藥問題上,衛(wèi)生系統(tǒng)普遍認為醫(yī)院不應該承擔責任。衛(wèi)生部新聞發(fā)言人毛群安曾經(jīng)在新聞發(fā)布會上為中山大學附屬三院鳴冤。認為醫(yī)院按規(guī)定通報了藥品不良反應,如果為此承擔相關(guān)責任,那么勢必會對這一制度造成影響!柏撠熑蔚尼t(yī)院不應承擔不負責任的企業(yè)的責任”。
然而一位藥監(jiān)人士對此質(zhì)疑:“‘齊二藥’之事,除了查藥廠造假,怎么就沒人查一查,假藥是如何流進醫(yī)院的?”中山三院用的藥無疑都是通過藥品招標進入的,而始于上世紀90年代初期的藥品招標制度,一直都是由衛(wèi)生部門操辦。
藥監(jiān)系統(tǒng)成立之后,醫(yī)院用藥安全便面臨新的考驗。據(jù)陳曉蘭介紹,以前醫(yī)院里有一個重要崗位:臨床藥師。他們是負責醫(yī)生用藥的專業(yè)人員,不僅懂醫(yī)學和藥學,還非常熟悉藥物的劑量、配伍以及相互作用。其主要職責是監(jiān)督醫(yī)生處方的合理用藥和安全用藥。
臨床藥師除了可以在用藥安全上把關(guān),還可以監(jiān)督醫(yī)生亂開回扣藥現(xiàn)象。“醫(yī)藥分家以前,臨床藥師時常會把醫(yī)生們開出有問題的處方退回去,對醫(yī)生而言這也是頗沒臉面的事情。”陳曉蘭說。
然而藥監(jiān)局成立后,醫(yī)院開始執(zhí)行由衛(wèi)生部門制定的執(zhí)業(yè)醫(yī)師制度,而藥店開始實施藥監(jiān)部門制定的執(zhí)業(yè)藥師制度。夾在中間的臨床藥師卻在醫(yī)院失去了位置!斑@給用藥安全和診療安全埋下了極大隱患!标悤蕴m說,“現(xiàn)在藥房往往積極配合醫(yī)生多開藥,以前屢見不鮮的因違規(guī)用藥而退處方的情況沒有了!
與此同時,發(fā)生醫(yī)院里的不良事件則漸漸上升,并成為醫(yī)療事故和醫(yī)患糾紛的重要導火索!霸S多病人就是這樣不明不白地死在了醫(yī)院,死了之后還沒法打官司,因為最后往往找不到一個責任人。所以才會出現(xiàn)那么多‘醫(yī)鬧’。”
來自衛(wèi)生部的數(shù)字表明,全國由于醫(yī)患糾紛引發(fā)的沖擊醫(yī)院等惡性事件,2002年有5000多起,2004年上升到8000多起,2006年則將近10000起!10年來,我反映的所有問題,都發(fā)生在醫(yī)療機構(gòu)內(nèi),都與醫(yī)療服務安全直接有關(guān)。我以我10年的經(jīng)歷證明,醫(yī)、藥分家其實分掉的是衛(wèi)生和藥監(jiān)等主管部門的責任,帶來的是不受約束的權(quán)力!标悤蕴m說。(該報記者馬昌博對本文亦有貢獻)
。ㄕ4月3日《南方周末》,作者為該報記者)
藥品監(jiān)管走向何方
理順監(jiān)管體制是關(guān)鍵
對于10年之后的“回歸”,藥監(jiān)局局長邵明立高調(diào)贊同,他說,醫(yī)藥合并的“大衛(wèi)生部”制改革,理順了藥品監(jiān)管體制,對藥品的監(jiān)督管理可以統(tǒng)一覆蓋到藥品流通的各個環(huán)節(jié)中,不至于出現(xiàn)此前藥監(jiān)局、衛(wèi)生部各管一段的混亂局面。
“這次醫(yī)藥合并可以避免許多弊病,比如藥品使用或鑒定環(huán)節(jié)監(jiān)管不協(xié)調(diào)等問題。”全國政協(xié)委員、天津市中醫(yī)藥研究院院長張大寧表示,原來“藥品不良反應”是藥監(jiān)局負責管理,但由于缺乏與衛(wèi)生部主管的醫(yī)院的協(xié)調(diào)、申報機制,藥監(jiān)局經(jīng)常獲得此類信空、較晚或者信息不完整。
事實上,每一次改革都會有懸念,有關(guān)人士對藥監(jiān)局并人衛(wèi)生部的改革方案也提出了疑慮:藥監(jiān)局歸到衛(wèi)生部以后,省級以下是不是也要變?怎么變?畢竟行政體制改革不等于監(jiān)管體制改革,機構(gòu)調(diào)整如果只改變組織形式,不改變監(jiān)管體制,“理順監(jiān)管體制”的愿望也很難落到實處。
醫(yī)藥合并,只是這次機構(gòu)改革的宏觀走向,具體的藥品監(jiān)管體制如何改革日前還無法得知。藥監(jiān)局局長邵明立直言:“對地方機構(gòu)改革的方案正在研究、制定過程中,有些情況正在調(diào)研!彼_信“無論體制怎么變,對于食品藥品監(jiān)管這項工作都是加強,不管這個系統(tǒng)的職能怎么改,對于保證公眾用藥安全都會越來越好”。
怎樣借鑒國際經(jīng)驗
“大衛(wèi)生部”改革方案下的藥品監(jiān)管如何更好地借鑒國際經(jīng)驗,也是藥監(jiān)局“回歸”之后制定具體監(jiān)管措施時要考慮的問題。
專家表示,一方面,藥品安全標準應該盡量向國際標準看齊,另一方面,藥品監(jiān)管模式又不能完全照搬國外的經(jīng)驗。比如,中國的藥品監(jiān)管制度實際上是學習了美國食品和藥品管理局(以下簡稱FDA)的集中審批模式,但美國卻沒有出現(xiàn)中國這樣的問題。美國FDA實行的是合議制,監(jiān)管委員會有7個核心成員,他們共同決定一些重大的事項,而不是“一把手”一個人說了算。
在日本,為了加強藥品管理,由517名專職和兼職的醫(yī)藥學專家組成的中央藥事委員會負責研究討論藥事方面的重要問題,并向厚生省提出建議。藥務局及其所屬的各課嚴格按藥事法條文規(guī)定進行藥品質(zhì)量管理工作。
在監(jiān)管方面,荷蘭的做法是,一種藥物在初次獲得上市許可后,制藥商必須每半年向藥品評估委員會遞交一份該藥的安全報告。兩年后,安全報告改為一年一報;重獲銷售許可后,改為3年一報。如被發(fā)現(xiàn)隱瞞問題,制藥商將受到衛(wèi)生部懲處,甚至被吊銷銷售許可。
此外,荷蘭藥品評估委員會所有評估和決策人員必須每年簽署一份聲明,承諾嚴守職業(yè)道德。如果違反承諾,將受到嚴肅處理,甚至被免職。由于荷蘭醫(yī)藥專業(yè)人員資質(zhì)認定有一套全國聯(lián)網(wǎng)的嚴格體系,一個專業(yè)人士如果因為一念之差毀了自己的信譽,將造成無法挽回的損失,甚至是職業(yè)生涯的終結(jié)。荷蘭多年來從未發(fā)現(xiàn)過有人因商業(yè)利益或人情而詢私枉法,因為這樣的后果“他們連想都不敢想”。
其實,藥品監(jiān)管的職能不論是掌握在藥監(jiān)局還是衛(wèi)生部手中,都不能讓其濫權(quán),最關(guān)鍵的是決策機制要透明、公開、權(quán)力要相互制衡。
如何改革“改革的思路”
對于藥監(jiān)局并人衛(wèi)生部的改革思路,一有學者在此之前就表達了不同意見。
“讓衛(wèi)生部門來重新負責藥品監(jiān)管,并不能克服目前藥監(jiān)系統(tǒng)出現(xiàn)的種種問題。”中國法學會行政法學研究會副會長楊建順的理由是,衛(wèi)生行政部門的人員更多的是具有醫(yī)學背景,而藥品監(jiān)管的宗旨在于確保藥品的安全性、有效性和可控制性,更多需要的是相關(guān)的藥學、病理學等知識,讓藥品監(jiān)管回歸衛(wèi)生部門,將與專業(yè)監(jiān)管的理念背道而馳。相反,目前問題的關(guān)鍵不是“消滅”獨立的藥監(jiān)部門,而是應當加強藥品監(jiān)管機構(gòu)的獨立行,完善其內(nèi)部監(jiān)督制約機制,確保其充分、切實地履行認證及其后續(xù)監(jiān)管職能。
長期關(guān)注醫(yī)藥改革的健康管理專家沈理然在接受記者采訪時說,中國對藥品監(jiān)管的理解有必要重新界定。他提出了別外一種改革思路。沈理然說,藥品的監(jiān)管不是普通的商品監(jiān)管,在社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型階段,寄期望于簡單的批號式的監(jiān)管理念和監(jiān)管模式,實現(xiàn)藥品需求的良好秩序,顯得有些過于理想。
他建議,建立國家資本的藥品制造體系,實施國家藥品監(jiān)管全程化管理功能,而非簡單的市場經(jīng)濟運作模式,才有可能建立以公共利益為前提的藥品保障體系,才能有效控制藥品的品質(zhì)、供給和社會承受價格。否則這些問題都會演化成社會逐利的誘惑力和目的。
按當前的改革方案,今后衛(wèi)生部更側(cè)重于標準修訂和法規(guī)建設,藥監(jiān)局將主要負責執(zhí)法監(jiān)督。一位政協(xié)委員說,如此合并,衛(wèi)生部既承擔藥品安全的操作管理,又擔負對這個操作體系的評價管理,他們管得好不好誰來監(jiān)督?
對于這個問題,專家認為,藥品監(jiān)管不在于有幾層監(jiān)督體制,而在于監(jiān)管體制是否公開、透明,安全的藥品是企業(yè)生產(chǎn)出來的,不是監(jiān)督出來的,如果企業(yè)需要監(jiān)管,監(jiān)管者之外還要有再監(jiān)管者,何時是盡頭?
“在醫(yī)藥醫(yī)療體制改革的過程中,除了‘加強監(jiān)管、然后加強對監(jiān)管的監(jiān)管’之外,還必須考慮另外一條思路,就是減少一切不必要的行政監(jiān)管,從而減輕實際上很難執(zhí)行的對監(jiān)管權(quán)的監(jiān)管負荷。”北京大學教授周其仁說,一面看著權(quán)力尋租現(xiàn)象日盛,一面卻把更多的權(quán)交給行政部門支配,不是一種負責任的態(tài)度。
或許,在醫(yī)藥醫(yī)療體制改革的過程中,更應該改革的是我們的改革思路。(李秀江)
。ㄕ浴缎】怠2008年第7期,作者為該刊記者)
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