3月30日,國土資源部在其官方網(wǎng)站發(fā)布了“2010年部門收支預(yù)算”后,財(cái)政部、科技部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部也相繼公布2010年部門收支預(yù)算總表和部門2010年財(cái)政撥款支出預(yù)算表。在政府預(yù)算向社會公開、公眾直接參與預(yù)算過程,以及人大對政府預(yù)算的實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督,地方政府已然探索多年,且正沿不同的路徑鋪開實(shí)踐
　　
　　全國“兩會”期間,全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、常委會預(yù)算工委主任高強(qiáng)透露,全國人大財(cái)經(jīng)委在審查預(yù)算報(bào)告時(shí)明確提出要求,“(政府)在明年向人大報(bào)告預(yù)算時(shí),要報(bào)告政府的基本建設(shè)情況和政府行政開支情況。”另外,將于今年提請全國人大常委會審議的預(yù)算法修訂草案,將會規(guī)定“預(yù)算公開”,其中包括國務(wù)院各部門預(yù)算。
　　中國的公共財(cái)政改革,自1999年開始在部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線等方面建立集中的行政控制之后,將有望邁入人大實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督預(yù)決算的政治控制階段。
　　在地方基層政府,政府預(yù)算向社會公開、公眾直接參與預(yù)算過程,以及人大對政府預(yù)算的實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督,已然探索多年,且正沿不同的路徑鋪開實(shí)踐。
　　
　　預(yù)算公開試水
　　
　　全國“兩會”期間,地處邊緣的四川巴中市白廟鄉(xiāng)政府突然在網(wǎng)絡(luò)上火熱起來,因?yàn)槠鋵⒆约旱呢?cái)政支出情況事無巨細(xì),一律公開“曬”在網(wǎng)上。此行為被網(wǎng)友戲稱為“裸奔”。
　　白廟鄉(xiāng)的改革嘗試始于2009年年底。2010年1月,白廟鄉(xiāng)政府初步擬定“四川省巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算公眾參與試行辦法”,規(guī)定在預(yù)算編制前通過全鄉(xiāng)“民意臺”,收集村民、村民代表、村社干部平常反映的公共公益事務(wù)要求,通過較廣泛的代表的充分討論,確定可行性的公共事務(wù)一至三件,領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室結(jié)合完善后的預(yù)算制訂,將詳細(xì)內(nèi)容用公示墻專欄公示。
　　白廟鄉(xiāng)政府公示了2010年1月的對公業(yè)務(wù)支出,包括“餐館”、“攤點(diǎn)”和“車費(fèi)”三類。2010年1月,白廟鄉(xiāng)政府一共請客14次,花費(fèi)3911元。最多一次是1月24日,接待財(cái)務(wù)預(yù)算公開民主議事會觀摩來客,由鄉(xiāng)黨委書記張映上在餐館擺開三桌接待,一共花費(fèi)1269元。最少一次是1月18日,由紀(jì)委書記陳加才接待兩名新聞記者吃早飯,花費(fèi)20元。1月,政府的攤點(diǎn)費(fèi)用共計(jì)2049.50元,其中,賬目具體到因區(qū)里來客買礦泉水的48元。另外,該月車費(fèi)支出共計(jì)2280元,詳細(xì)記錄了鄉(xiāng)干部進(jìn)城開會的往返開銷。
　　白廟鄉(xiāng)做出的更具突破意義的在于,廣受關(guān)注的公款招待費(fèi)、公車費(fèi)用都明示于眾。不僅列明每筆費(fèi)用,公示欄還列明了每筆開支的經(jīng)辦人、證明人、審批人和安排人姓名。
　　在“白廟鄉(xiāng)2010年村干部工資預(yù)算表”上,還詳細(xì)列出了各村書記、主任、文書、社長的標(biāo)準(zhǔn)工資以及連任屆數(shù)、屆標(biāo)準(zhǔn)、連任補(bǔ)助、全年補(bǔ)助等數(shù)據(jù)。
　　對白廟鄉(xiāng)主動“裸露”預(yù)算,有網(wǎng)友懷疑其做秀的嫌疑,但是,更多的聲音表示,“哪怕作秀也是好事,只要走出公開的第一步”。公眾期盼――白廟鄉(xiāng)政府不是孤例。
　　此前,廣州市財(cái)政局在2009年應(yīng)公民申請,將總額接近300億元的廣州市2009年本級114個(gè)部門的部門預(yù)算全部在網(wǎng)上公開。其中,有一些細(xì)項(xiàng)也得以公開,比如“市高級技校1084.10萬元:模具精密加工配套設(shè)備,新建課室多媒體及監(jiān)控設(shè)備,更新教學(xué)電腦130臺”。不過,民眾關(guān)注的公款出國、公款招待、公車消費(fèi)等“三公消費(fèi)”,卻沒有單列出來。
　　但這并不意味著市一級地方財(cái)政預(yù)算只能有限公開。在河南焦作,預(yù)算改革自1998年展開,此后持續(xù)改革,建立了涵蓋政府全部收支、完整統(tǒng)一的公共預(yù)算體系,焦作市的行政審批、財(cái)政預(yù)算、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易、公物拍賣、會計(jì)委派等公共財(cái)政信息均向社會和民眾公開。
　　打開焦作市財(cái)政綜合信息網(wǎng),不僅可以查閱到涵蓋焦作市委員會等黨政部門2009年的工資性支出、住房公積金、個(gè)人取暖費(fèi)等數(shù)據(jù),每個(gè)部門的差旅費(fèi)、業(yè)務(wù)招待費(fèi)、車輛交通費(fèi)等“三公消費(fèi)”,也可查到各單位的人員編制數(shù)、公務(wù)用車編制數(shù),甚至可以看到焦作市市委書記路國賢3月的工資明細(xì)。
　　預(yù)算公開透明的程度,必須首先從技術(shù)層面改革現(xiàn)有的編制方法,推行綜合預(yù)算、復(fù)式預(yù)算,反映必要的、受民眾關(guān)注的預(yù)算信息。
　　公開預(yù)算應(yīng)該是做一本人大代表和普通百姓看得懂的預(yù)算文本,這是預(yù)算編制改革的重點(diǎn)。以此為信條,上海閔行區(qū)從2008年開始推進(jìn)預(yù)算改革:改革完善了預(yù)算表格,將人員經(jīng)費(fèi)如基本工資、津貼補(bǔ)助、社保醫(yī)療住房福利等基本支出,以及日常辦公費(fèi)、交通和公車運(yùn)行、差旅接待費(fèi)等日常運(yùn)行支出,購車等特別購置和大型慶典等非經(jīng)常性項(xiàng)目支出均單獨(dú)列出。改革完善后的預(yù)算表格,為人大對預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查提供了可操作性的工具和手段。
　　
　　民眾的“話語權(quán)”
　　
　　社會和民眾不僅要求看到預(yù)算、看懂預(yù)算,要求參與預(yù)算編制、審議、執(zhí)行和監(jiān)督等預(yù)算過程的要求也日益上升。
　　浙江溫嶺的“參與式預(yù)算”改革既如此。溫嶺的“參與式預(yù)算”,肇始于“民主懇談”。初始,“民主懇談”是就市場經(jīng)濟(jì)新環(huán)境下加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村基層思想政治工作,對民眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題舉行的溝通、對話活動。后來,地方官員為尋求“民主懇談”與法律、法規(guī)和現(xiàn)有的制度協(xié)調(diào),尤其是與基層人大制度的結(jié)合,2004年8月10日,溫嶠鎮(zhèn)組織“民主懇談”,討論吉屯坑水庫引水工程以及增加2004年度基本建設(shè)財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目,嘗試讓人大代表與民眾一起參與討論政府年度預(yù)算調(diào)整方案,開啟了溫嶺市參與式公共預(yù)算改革的序幕。
　　2005年,澤國鎮(zhèn)和新河鎮(zhèn)以兩個(gè)不同的改革版本在溫嶺推進(jìn)“參與式預(yù)算”,兩個(gè)模式由不同的專家學(xué)者推動。“新河模式”主要由世界與中國研究所所長李凡推動,“澤國模式”主要由澳大利亞迪肯斯大學(xué)政府系教授、浙江大學(xué)兼職教授何包鋼推動。
　　澤國的改革在很大程度上借鑒了巴西“參與式預(yù)算”的經(jīng)驗(yàn)。巴西“參與式預(yù)算”肇始于20世紀(jì)80年代晚期,部分與公眾關(guān)系密切的預(yù)算項(xiàng)目,如市政項(xiàng)目由公眾討論決定后直接交由政府執(zhí)行。在澤國,政府首先選出一批屬于本級行政范圍、且事關(guān)民生問題的城建項(xiàng)目,抽樣選出的民眾代表排序這些城建項(xiàng)目的先后順序,鎮(zhèn)政府再根據(jù)民眾排序以及財(cái)力情況,按順序形成一份優(yōu)先方案。最后,鎮(zhèn)政府將上述方案提交鎮(zhèn)人代會審查討論并票決通過。
　　而新河的改革,由鎮(zhèn)人大在人代會召開之前,組織人大代表、各協(xié)會、社會團(tuán)體、各界代表和公民,對政府提交的預(yù)算草案進(jìn)行預(yù)算初審“民主懇談”,并形成初審報(bào)告。之后,在人代會召開期間,人大代表集中審議預(yù)算報(bào)告、并可以提出預(yù)算修正案。
　　此后,“參與式預(yù)算”改革在溫嶺本土橫面擴(kuò)展,縱向深入。對溫嶺的改革,溫嶺市人大常委會主任張學(xué)明的定義是:人大代表和普通民眾以“民主懇談”為主要形式,“參與”政府年度預(yù)算的審查,對政府的“花錢計(jì)劃”發(fā)表意見并促成預(yù)算的修正和調(diào)整。
　　在上海市惠南鎮(zhèn)、黑龍江省哈爾濱市、江蘇省無錫市、江蘇省江陰市、浙江省寧�？h等地,“參與式預(yù)算”循著“公共項(xiàng)目民眾點(diǎn)菜”的模式進(jìn)行了探索。
　　2003年年底,上海市惠南鎮(zhèn)將村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、勞動就業(yè)、教育衛(wèi)生等與民眾關(guān)系非常密切的“實(shí)事工程”,先由人大辦公室和鎮(zhèn)政府通過聽證會、座談會、問卷調(diào)查、個(gè)別訪談、政府網(wǎng)站公開等方式,征集各方意見,匯總形成“年度政府實(shí)事工程征詢表”,由人大代表按照輕重緩急等標(biāo)準(zhǔn)投票后,排序靠前的項(xiàng)目優(yōu)先入選預(yù)算總額。
　　而江蘇省無錫市、江蘇省江陰市、黑龍江省哈爾濱市的“公共項(xiàng)目民眾點(diǎn)菜”,則要?dú)w因于中國發(fā)展研究基金會對巴西“參與式預(yù)算”方式的引進(jìn)。
　　受中國發(fā)展研究基金會公共預(yù)算研究項(xiàng)目的啟發(fā),江蘇省無錫市、黑龍江省哈爾濱市于2006年,拿出一筆投入社區(qū)項(xiàng)目的政府財(cái)政資金,由社區(qū)代表票決優(yōu)先上馬的公共項(xiàng)目,“蓋老人休息所還是綠地,由社區(qū)代表說了算�！�
　　上述改革,人大代表以及民眾的參與,基本都在政府預(yù)算編制草案出臺之后,上海閔行以及河南焦作的改革則將這一參與前移到政府編制預(yù)算時(shí)。
　　從2007年開始,中國政法大學(xué)憲政研究所和財(cái)政部財(cái)科所聯(lián)合組成的公共預(yù)算改革課題組,與上海閔行區(qū)共同開始了一整套預(yù)算改革的試驗(yàn)。試驗(yàn)?zāi)依�了預(yù)算編制、預(yù)算審查和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的全過程。
　　其中的一個(gè)改革突破是擴(kuò)大了預(yù)算草案初審過程中的公眾參與。閔行的預(yù)算初稿在8-9月經(jīng)由當(dāng)?shù)孛襟w發(fā)布,供大家公開討論。年底,閔行區(qū)人大常委會舉行部分財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目初審聽證會,聽取人大代表和社會公眾的意見。
　　而在河南省焦作市,目前已有90%的政府預(yù)算通過直投等多種形式讓公眾參與決策。焦作市還在火車站、廣場等公共場所設(shè)立電子屏幕公開預(yù)算信息,公眾可以隨時(shí)查詢重大項(xiàng)目的財(cái)政資金使用進(jìn)程。焦作通過定期舉辦各種討論會,對涉及民生的重大項(xiàng)目實(shí)行“部門申報(bào)、項(xiàng)目公示、網(wǎng)民投票、專家論證、社會聽證、績效評價(jià)”等一系列社會公眾參與程序,將普通公眾吸納到政府對財(cái)政資金的分配和政策決策過程中。
　　
　　“激活”人大
　　
　　在學(xué)界推動、地方政府主動探索的預(yù)算改革中,發(fā)揮人大在審查監(jiān)督公共財(cái)政資金分配與使用時(shí)的主導(dǎo)作用,并在民眾需要與政府服務(wù)之間架起溝通的橋梁,是地方公共預(yù)算改革的一個(gè)努力方向。
　　在中國的制度安排中,人民代表大會作為權(quán)力機(jī)關(guān),審查批準(zhǔn)政府預(yù)算草案和報(bào)告,并監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行。但實(shí)際運(yùn)行中,人大審查監(jiān)督預(yù)算的職責(zé)因流于形式,被稱為“橡皮圖章”。
　　從各地實(shí)踐看,“激活”人大作用,不僅局限在現(xiàn)有法律空間下的“規(guī)定動作”,比如人大代表實(shí)質(zhì)性審議政府預(yù)算。而且還產(chǎn)生了富有生命力的“自選動作”,比如在政府預(yù)算編制環(huán)節(jié),召開有廣泛民眾參與的聽證會或者“民主懇談會”,聽取片區(qū)民眾對預(yù)算資金安排的意見;成立財(cái)經(jīng)小組,在人代會閉會期間監(jiān)督政府預(yù)算執(zhí)行;人大代表可以提出預(yù)算修正議案等重大舉措,真正發(fā)揮人人大代表審查批準(zhǔn)預(yù)算的職能。
　　在上海閔行,在政府編制預(yù)算時(shí),不僅區(qū)人大財(cái)經(jīng)工委提前介入預(yù)算編制,組織預(yù)算項(xiàng)目聽證會,對政府預(yù)算安排草案進(jìn)行評審,區(qū)政府也會邀請人大代表對一些實(shí)事工程和建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行評審和篩選,并將人大代表的一些建議吸納到預(yù)算中。而且,10名人大代表就可以提出預(yù)算修正案。不過,閔行的人大代表尚未將這一權(quán)力付諸實(shí)施。
　　在浙江溫嶺新河鎮(zhèn),自2006年開始,5名以上人大代表聯(lián)名就可以提出預(yù)算修正案,修正案若獲得全體代表半數(shù)以上支持,則通過成為預(yù)算的一部分,新河人大代表在2006年、2007年人代會上,共提交了24份“預(yù)算修正議案”,其中有3份“預(yù)算修正議案”獲得通過。
　　此前,湖北、山西、云南、海南、廣東、河北等省份,通過地方立法,明確了人大具有預(yù)算修正權(quán)。近些年,廣東省人大代表經(jīng)常將這一權(quán)力付諸實(shí)施。
　　河南省焦作市則將人大代表的權(quán)力延伸到了項(xiàng)目執(zhí)行過程和項(xiàng)目效果評價(jià)。從2008年開始,焦作市人大除了按慣例對下年度擬安排重大項(xiàng)目支出舉行會前公開審查外,還由人大代表和政協(xié)委員投票選出10個(gè)以上年度安排的項(xiàng)目,邀請社會公眾參加,就項(xiàng)目執(zhí)行情況對項(xiàng)目執(zhí)行單位一把手進(jìn)行質(zhì)詢。
　　上海閔行的突破還在于,每年3月召開黨委擴(kuò)大會,討論預(yù)算政策和改革,提出本年度預(yù)算的戰(zhàn)略目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的具體目標(biāo),然后將這些目標(biāo)做成預(yù)算指南下達(dá)給政府,政府據(jù)此細(xì)化成工作目標(biāo),各個(gè)部門通過預(yù)算編制將工作目標(biāo)轉(zhuǎn)化成詳細(xì)的績效目標(biāo),人大作為權(quán)力機(jī)關(guān),代表人民審查具體預(yù)算是否符合黨委提出的戰(zhàn)略目標(biāo)的具體目標(biāo),并批準(zhǔn)預(yù)算。
　　一位人大代表稱“這一改革使得黨委、人大、政府和民眾各得其所�！�
　　(《中國改革》2010年第4期,作者為該刊記者。標(biāo)題有改動)

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