曹德旺、陳發(fā)樹熱衷捐股權(quán),番禺居民理性抵制垃圾焚燒廠選址,24家基金會質(zhì)疑免稅新規(guī)……2009年,“公民”的概念沒有被放在聚光燈下放大,而是在整個社會舞臺各自展現(xiàn),悄然改變著中國固有的慈善體系。無論是個人還是組織、精英還是“草根”,“公民”的成長一次次叩問中國慈善體系的法制進(jìn)程,誰來保護(hù)愛心不受傷害?
　　
　　 有“法”無“治”的怪圈
　　
　　2010年1月21日,江蘇省通過了《江蘇省慈善事業(yè)促進(jìn)條例》,并將于2010年5月1日起施行,這是全國首部促進(jìn)慈善事業(yè)的地方法規(guī)。中國的慈善立法幾經(jīng)起伏,終于由地方的深層試水打破了沉默。
　　中國現(xiàn)代慈善起步不足三十年,相關(guān)法制建設(shè)一直在蝸行中。1998年長江、松花江流域發(fā)生特大洪災(zāi),頃刻間各種渠道的海內(nèi)外捐贈激增至115億元人民幣,但如何接收這115億卻面臨無法可依的尷尬境地。在此背景下,《公益事業(yè)捐贈法》應(yīng)時而生,首次以立法的形式對我國社會公益事業(yè)作出明確界定,被視為慈善領(lǐng)域有代表意義的法律。
　　此后一系列涉及公益慈善的法律法規(guī)相繼出臺,但慈善領(lǐng)域本身并沒有真正地被規(guī)范。2007年,山西女孩郭小娟被指攜善款“潛逃”,與組織募捐的網(wǎng)友發(fā)生糾紛。因為我國目前沒有法律直接對公眾籌募行為進(jìn)行規(guī)定,所以為郭小娟募款的“八分齋”和“南山飛狐”兩位網(wǎng)友由于不是合法的組織,而無權(quán)與郭小娟簽訂正式書面協(xié)議,最終導(dǎo)致在糾紛中“善心”深陷無據(jù)可憑的旋渦。
　　清華大學(xué)教授鄧國勝多次表示,中國公益事業(yè)的法制建設(shè)需要一個丑聞的刺激,正如新加坡“國家腎臟基金會”的丑聞在公益慈善市場上引起震蕩。然而,零零散散的慈善風(fēng)波并未掀起多少漣漪,倒是汶川大地震的不期而至,真正震動了中國的公益慈善市場。
　　從緊急救援階段紅十字天價帳篷的質(zhì)疑,到災(zāi)后重建階段志愿者、公益組織潮水般的退去,每個公民都在問:誰來呵護(hù)普通百姓的愛心?誰來延續(xù)中國的志愿精神?誰來為中國本土NGO輸入養(yǎng)分?2009年8月12日,鄧國勝“地震捐資80%流入國庫”的調(diào)查結(jié)果徹底踢爆現(xiàn)有涉及慈善的法律體系。
　　目前,我國涉及慈善事業(yè)以及公益捐贈的法律法規(guī)有《公益事業(yè)捐贈法》、《紅十字會法》、《社團(tuán)登記管理條例》、《基金會登記管理條例》、《企業(yè)所得稅法》以及個人所得稅條例實(shí)施細(xì)則。根據(jù)《公益事業(yè)捐贈法》,縣級以上人民政府及其部門具有接受社會捐贈資格的主體,同時也賦予它捐贈活動的監(jiān)督主體。這種既做運(yùn)動員,又當(dāng)裁判員做法的合法化,令公眾質(zhì)疑:這是二度抽稅吧?
　　法律是社會公器,每部法律的存在首先是為了解決社會的實(shí)際問題。我國現(xiàn)有涉及慈善的法律法規(guī)大多表現(xiàn)出老態(tài),即使是里程碑意義的《公益事業(yè)捐贈法》也難以靠修訂相關(guān)法條達(dá)到調(diào)整規(guī)范整體慈善活動,促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的目的。民政部副部長李立國表示:“我國需要制定一部完整的慈善法,對慈善活動的規(guī)范起到基本法的作用�！�
　　
　　新法出臺難題
　　
　　為慈善“立法”一度是人大代表和政協(xié)委員們關(guān)心的熱點(diǎn)問題。自2005年,民政部正式啟動慈善法的起草工作,2006年《慈善事業(yè)促進(jìn)法》草案出臺并被列入國務(wù)院年度立法計劃,并準(zhǔn)備于2007年提交全國人大審議。但是,在2007年的兩會上,立法規(guī)劃中并未見到慈善法的影子,人們不由揣測其間原因。
　　“部門利益是慈善法立法的第一個障礙�！泵裾�部慈善法草案專家組成員之一、清華大學(xué)教授王名認(rèn)為,立法解決的核心問題,不是與國際接軌,而是整合部門利益、責(zé)任、權(quán)力。
　　2009年2月,欲捐贈股票作慈善的曹德旺,不得不因《基金會管理條例》規(guī)定,設(shè)立基金會的原始基金必須為到賬貨幣資金,目前還不接受股票等有價證券的原因作罷�！盀楹尾唤o他善行開綠燈,因為錯綜復(fù)雜的部門利益導(dǎo)致體制梗塞�！币晃幻裾�官員十分無奈。
　　在我國現(xiàn)有體制下,富商捐股需要通過證監(jiān)會,企業(yè)捐資稅收減免需通過稅務(wù)總局,如果涉及國際NGO還要通過外交部、公安部……
　　這個最不該回避的問題一直被回避。相反,慈善法主導(dǎo)權(quán)的爭論并不隱諱。
　　新中國成立后,國家承擔(dān)了很多職能,慈善行為漸漸消彌于國家體系中。具有代表性的就是壓力捐贈和強(qiáng)制攤派。事實(shí)證明,由政府出面的慈善工作就是很見效果。
　　“這種表面繁榮下,公眾慈善捐贈的積極性正被嚴(yán)重挫傷�！庇行�專家冷靜地指出了他們的擔(dān)憂:“如果慈善法是代表政府的,那么還不如不出臺�！睂Υ送趺�認(rèn)為,慈善法應(yīng)該是民政部幫助社會組織促進(jìn)慈善的法律。而問題正是在于獨(dú)立的民間慈善組織缺失。出生難,生存難是個關(guān)于NGO發(fā)展的老話題。
　　2009年4月,北京市社工委社會辦為民間組織開通“綠色通道”被視為最新的開放信號,但一位NGO研究者表示:“準(zhǔn)入通道看起來是增加了,但準(zhǔn)入底線沒變。那些與維權(quán)相關(guān)的組織,過去沒辦法成立,現(xiàn)在依然無法成立�！睖�(zhǔn)生證的選擇性開放并沒根本改變民間組織的生存狀態(tài),相反,許多以公民維權(quán)為目的的民間組織在新中國成立60周年慶典前被采取行動,相關(guān)講座活動掛牌“休假”。此現(xiàn)象被NGO人士稱為民間組織的“國進(jìn)民退”。NGO難產(chǎn)依舊。
　　慈善立法延緩的另一個理由是中國人民大學(xué)教授鄭功成提出來的“生不逢時”。他認(rèn)為:就立法而言,根據(jù)國家發(fā)展需要是有一定計劃的,立法機(jī)關(guān)必須保證一些重要的或者發(fā)展進(jìn)程中需要急切規(guī)范的立法項目優(yōu)先出臺。從這個意義上講,在《社會保險法》、《社會救助法》等基本社會保障法律還未制定之前,顯然不可能將慈善事業(yè)立法擺到優(yōu)先位置。
　　
　　 再度破繭能否“退耕還林”
　　
　　對慈善法的定位一直爭論不休,但慈善法依然再度破繭而出。2009年8月22日,民政部副部長竇玉沛在國新辦新聞發(fā)布會上表示:慈善法的草案已正式上報國務(wù)院,并列入全國人大常委會的立法規(guī)劃和國務(wù)院的立法計劃。此番講話被輿論視為中國慈善立法進(jìn)入加速期的明證。
　　現(xiàn)上報的《慈善事業(yè)法》采用的是集中立法模式,共八章54條。八章包括:總則、慈善組織、慈善募捐、慈善志愿服務(wù)、社會責(zé)任、扶持與獎勵、法律責(zé)任和附則。
　　“其實(shí)在《慈善事業(yè)法》起草過程中,最主要的問題就是給慈善下一個定義�！� 民政部政策法規(guī)司法制一處處長李健頗有感觸。只有對慈善的定位準(zhǔn)確,才能對當(dāng)前涌動的慈善沖動及因慈善而引發(fā)的各種矛盾,從法律上給予保護(hù)、支持和廓清。經(jīng)過多次討論,《慈善事業(yè)法》所稱慈善事業(yè)指自然人、法人或者其他組織,以捐贈財產(chǎn)或者提供服務(wù)的方式,自愿、無償開展的扶老、助殘、救孤、濟(jì)困、賑災(zāi)等活動。其中藝術(shù)事業(yè)、勞動保護(hù)、水生生物資源養(yǎng)護(hù)等事業(yè),也被納入慈善概念之下。
　　“慈善,其意義不僅在于救助,更在于一種慈善文化、一種志愿精神的釋放。”在整個慈善法的立法起草過程中,李健和她的團(tuán)隊吸納了美國、德國、日本等國家成功的經(jīng)驗,對慈善組織的組織機(jī)構(gòu)、議事規(guī)則、監(jiān)督等制度做出原則性規(guī)定,并規(guī)定了包含捐贈人的稅收優(yōu)惠政策在內(nèi)的所有政府扶持措施。對于慈善組織免稅資格、志愿者和志愿活動的規(guī)則、慈善信托的法律規(guī)范填補(bǔ)了慈善事業(yè)立法空白。
　　“各國慈善立法的重點(diǎn)無一例外是對慈善機(jī)構(gòu)的規(guī)范。”李健表示,“慈善法要回歸慈善的本意,即民間事業(yè)。”
　　盡管目前仍無法預(yù)測慈善法何時頒布實(shí)施,也無法預(yù)測社會對慈善法的期待是否能夠滿足,但是慈善法將進(jìn)入中國法律體系的事實(shí)已經(jīng)注定,社會生態(tài)正在面臨又一次的“退耕還林”。
　　
　　鏈接:不同慈善立法模式
　　
　　英國
　　英國慈善法由普通法和制定法構(gòu)成,制定法采用的是相對統(tǒng)一集中的立法模式。
　　1601年,英國女王伊麗莎白一世頒布《慈善用途法》確立了政府對慈善基金會的管理權(quán),并確立了慈善機(jī)構(gòu)既有公共性質(zhì),又具有私人性質(zhì)這一基本原則。該法案還規(guī)定,給予慈善基金會以優(yōu)惠的待遇,免除其若干稅賦。至今,《慈善用途法》基本精神在英國仍被遵循,并在美國發(fā)揚(yáng)光大。
　　此后1958年的《修養(yǎng)慈善組織法》確立了“只有為了公共利益目的設(shè)立的信托或機(jī)構(gòu)才可能屬于慈善事業(yè)的管理”的原則�，F(xiàn)行《慈善法》于1960年制定,并于1992年、2006年進(jìn)行修訂。
　　
　　美國
　　美國慈善法由普通法和制定法兩部分組成,就立法模式而言,美國沒有專門的、獨(dú)立的關(guān)于慈善事業(yè)的聯(lián)邦制定法,有關(guān)慈善的法律由聯(lián)邦、州判例法和聯(lián)邦稅法、州制定法組成。
　　1894年《關(guān)稅法》,規(guī)定了非營利性的慈善、宗教和教育組織的免稅,公司相應(yīng)慈善捐贈的減稅。1954年,《國內(nèi)稅收法典》首次將有關(guān)慈善免稅的法律條款統(tǒng)一并入《稅法典》第501條的規(guī)定中。以《國內(nèi)稅收法典》第501條為龍頭,形成了由一系列稅收、非營利組織、基金管理、信托、就業(yè)等聯(lián)邦制定法相關(guān)條款和國家稅務(wù)局相關(guān)行政法規(guī)、州慈善相關(guān)法律法規(guī)構(gòu)成的非系統(tǒng)化的法律制度體系。
　　
　　新加坡
　　新加坡慈善法由普通法和成文法兩部分組成,制定法采用的是相對集中的立法模式。
　　新加坡慈善事業(yè)與其民間組織的發(fā)展密不可分。1982年,新加坡制定《慈善法》,效仿英國,設(shè)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)慈善管理。迫于2005年由“國家腎臟基金會”及相關(guān)組織丑聞引發(fā)的社會壓力,2006年3月,內(nèi)政部發(fā)布報告認(rèn)為慈善事業(yè)的管理中,政府應(yīng)盡可能少管,以實(shí)現(xiàn)社會自治。按此原則,新加坡于2007年對《慈善法》進(jìn)行修改。
　　
　　日本
　　1998年,《日本特定非營利活動促進(jìn)法》出臺前,日本慈善立法主要分為組織法和稅法兩部分,屬于分散立法模式;出臺后,日本慈善立法的模式開始逐步走向綜合立法模式。
　　《日本特定非營利活動促進(jìn)法》設(shè)立了特定非營利活動法人制度,專門而詳細(xì)地規(guī)定了慈善組織、慈善活動、稅收優(yōu)惠等標(biāo)準(zhǔn),彌補(bǔ)了分散立法模式的不足。2006年,日本對現(xiàn)行非營利法人制度又進(jìn)行了一次重大變革,發(fā)布《關(guān)于一般社團(tuán)法人以及一般財團(tuán)法人的法律》,日本慈善組織法的重心由民法轉(zhuǎn)為專門立法。
　　
　　中國臺灣地區(qū)
　　臺灣的慈善法主要分為組織法和稅法兩部分,屬于分散立法模式。
　　1929年10月10日實(shí)施的“中華民國民法”提供了慈善組織的基本實(shí)現(xiàn)形式。目前臺灣仍適用該法。1942年2月10日發(fā)布的“人民團(tuán)體法”,為慈善組織的成立、運(yùn)行和管理提供了比較細(xì)致的法律規(guī)范。此外臺灣還制定了大量的特別法規(guī)來規(guī)范不同類型的慈善組織。
　　由于臺灣慈善組織設(shè)立采取許可制,且監(jiān)督管理限制過多,對慈善組織的信息公開、財務(wù)透明及稅賦優(yōu)惠等規(guī)范卻沒有專門規(guī)定,影響了慈善組織的健全發(fā)展。
　　在稅法方面,臺灣各種稅法分別規(guī)定了慈善組織和慈善活動的稅收優(yōu)惠措施。

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