10年前，國(guó)務(wù)院頒布第一部《信訪條例》；10年后，新《信訪條例》亮相。 　　2005年1月5日，國(guó)務(wù)院第76次常務(wù)會(huì)議審議通過了新的《信訪條例》。5天后，溫家寶總理簽署了中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院第431號(hào)令。有心人注意到，這是新年伊始出臺(tái)的第一部法規(guī)。
　　10年間，新《信訪條例》較之原《信訪條例》出臺(tái)的背景，已發(fā)生了諸多頗費(fèi)思量的深刻變化──
　　10年間，全國(guó)信訪數(shù)量連續(xù)數(shù)年一路高漲，幾成“信訪洪峰”態(tài)勢(shì)；
　　信訪警示的社會(huì)矛盾日趨突出、尖銳而復(fù)雜，一些地方政府部門視若“燙手的山芋”，矛盾焦點(diǎn)向中央聚集；
　　信“訪”不信“法”，信訪對(duì)司法權(quán)威的消解提出詰問，信訪機(jī)構(gòu)的存廢和信訪制度的改革引發(fā)學(xué)術(shù)界和信訪界針鋒相對(duì)的討論……
　　承載著如此密集的社會(huì)矛盾，如此過高的社會(huì)期許，新的《信訪條例》究竟能否給民眾一個(gè)比較滿意的應(yīng)答？能否有助于紓解“信訪結(jié)扣”，構(gòu)建和諧社會(huì)？
　　
　　“不得打擊報(bào)復(fù)信訪人”被提升為總則內(nèi)容
　　
　　2004年10月19日，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院信息專報(bào)刊印的一篇《關(guān)于我國(guó)信訪制度的調(diào)查》，上報(bào)后受到中央高層的重視。今年元月21日上午，在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大樓1330室，該文的作者于建嶸研究員在剛剛送走多名上訪群眾后，接受了新華社記者的專訪。
　　“在我看來，新《信訪條例》最大的變化，就是突出保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，將其確定為信訪工作的重要原則。”采訪一開始，于建嶸研究員就開宗明義地強(qiáng)調(diào)，“保護(hù)信訪人的合法權(quán)益是一個(gè)憲法原則，特別是將‘任何組織和個(gè)人不得打擊報(bào)復(fù)信訪人’從原《信訪條例》中的普通條款提升至總則的位置，這是以前從未有過的，是一大亮點(diǎn)�！�
　　于建嶸在進(jìn)行過大量社會(huì)調(diào)查后認(rèn)為，目前，信訪成了相當(dāng)一部分群眾在權(quán)益受到侵害后與基層政府抗?fàn)幍闹饕�手段。申訴、控告本是憲法賦予人民群眾的權(quán)利，然而，老百姓的這種維權(quán)嘗試卻往往引起一些基層官員的打擊報(bào)復(fù)。
　　新《信訪條例》正視了這一現(xiàn)實(shí)矛盾的普遍存在，在第六章第四十六條中規(guī)定，打擊報(bào)復(fù)信訪人，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分或者紀(jì)律處分。這些條款，將成為今后信訪人緊握掌中的一柄維權(quán)利劍。
　　
　　硬化問責(zé)制，將化解信訪矛盾下移在基層
　　
　　有兩組數(shù)據(jù)令人深思：2003年國(guó)家信訪局受理群眾信訪量上升14％，省級(jí)只上升0.3％，縣級(jí)反而下降了2.4％；中央和國(guó)家機(jī)關(guān)受理群眾信訪量上升46％，而省、地、縣直屬部門增幅較小，有的還是負(fù)增長(zhǎng)。
　　于建嶸等對(duì)632位進(jìn)京上訪農(nóng)民的調(diào)查結(jié)果顯示，他們走訪的部門平均在6個(gè)以上，最多的達(dá)到18個(gè)。其中，國(guó)家信訪局、全國(guó)人大常委會(huì)、最高人民法院、中央紀(jì)委、公安部、最高人民檢察院、國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、民政部成為9大熱訪部門。
　　信訪升級(jí)，矛盾焦點(diǎn)向中央聚集，中央機(jī)關(guān)信訪量過大，成為《信訪條例》修訂之初就需要著手解決的一大難題。于是，將信訪問題解決在基層，解決在一線，解決在萌芽狀態(tài)，成為加強(qiáng)黨構(gòu)建和諧社會(huì)能力的一大路徑。
　　
　　在新《信訪條例》總則中，將實(shí)行多年的“分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口辦理”原則修訂為“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”，并引申為“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)，依法、及時(shí)、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合”。與此同時(shí)，各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門的一系列職責(zé)被強(qiáng)化，記者注意到，有三個(gè)“應(yīng)當(dāng)”尤為醒目：應(yīng)當(dāng)暢通信訪渠道；應(yīng)當(dāng)科學(xué)、民主決策，依法履行職責(zé)，從源頭上預(yù)防導(dǎo)致信訪事項(xiàng)的矛盾和糾紛；應(yīng)當(dāng)建立各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的信訪工作格局，通過聯(lián)席會(huì)議、建立排查調(diào)處機(jī)制、建立信訪督查工作制度等方式，及時(shí)化解矛盾和糾紛。
　　透過嚴(yán)峻的“信訪洪峰”，我們看到的是目前一些地方行政機(jī)關(guān)或工作人員違法行政，侵害群眾合法權(quán)益，一些機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)生的信訪事項(xiàng)，推諉塞責(zé)、敷衍了事、久拖不決。為此，新《信訪條例》規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全信訪工作責(zé)任制，對(duì)信訪工作中的失職、瀆職行為，嚴(yán)格追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任，并在一定范圍內(nèi)予以通報(bào)；各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將信訪工作績(jī)效納入公務(wù)員考核體系。
　　在該條例第六章第四十條，行政機(jī)關(guān)超越或者濫用職權(quán)，應(yīng)當(dāng)作為而不作為等四種情形之一導(dǎo)致信訪事項(xiàng)發(fā)生，造成嚴(yán)重后果的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
　　盡管新《信訪條例》強(qiáng)化地方基層政府信訪責(zé)任制，但不能誤讀為是向地方“甩包袱”、“轉(zhuǎn)移矛盾”。事實(shí)上，解決信訪突出問題一直都納入了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體張揚(yáng)執(zhí)政為民的視野。在胡錦濤總書記的批示下，中央最近建立了集中處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會(huì)議制度，28個(gè)部門和單位聯(lián)袂齊抓。
　　于建嶸提醒記者注意，這里的責(zé)任主要指向政府和有關(guān)部門，各級(jí)政府要依法行政，重視和解決底層問題，不能一推了之，最終把所有矛盾引向信訪機(jī)構(gòu)。早在2003年，時(shí)任國(guó)家信訪局局長(zhǎng)的周占順在接受記者專訪時(shí)披露了“四個(gè)80％”，即：在當(dāng)前群眾信訪特別是群眾集體訪反映的問題中，80％以上反映的是改革和發(fā)展過程中的問題；80％以上有道理或有一定實(shí)際困難和問題應(yīng)予解決；80％以上是可以通過各級(jí)黨委、政府的努力加以解決的；80％以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的問題，后為學(xué)界和媒體廣泛引用。
　　一個(gè)有責(zé)任的政府，必然也要肩負(fù)起效能政府的天職。新《信訪條例》以提高效能為牛鼻子，創(chuàng)新了一系列信訪工作機(jī)制。新機(jī)制中有一大亮點(diǎn)特別引人注目，就是第一次要求建立全國(guó)性的信訪信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。據(jù)透露，這是中央領(lǐng)導(dǎo)人親自提出來的。建成后，人民群眾在當(dāng)?shù)靥岢龊筒樵冃旁L事項(xiàng)就像在省城或者北京提出和查詢一樣，其方便、高效、透明、便于監(jiān)督的好處顯而易見。
　　
　　信訪不是“獨(dú)木橋”，信“訪”更應(yīng)信“法”
　　
　　“我上訪了這么多年，越來越感到好像是條死胡同，還是要靠國(guó)家的法律。如果法院公正審判，而且不收老百姓的費(fèi)，按時(shí)處理問題，那還用什么上訪啊？”兩天前，于建嶸剛與來自河南駐馬店進(jìn)京上訪農(nóng)民劉成進(jìn)行過一番交談。這番話就是劉成傾吐出來的，也傳達(dá)了上訪群眾的共識(shí)和典型心態(tài)。
　　
　　事實(shí)上，原《信訪條例》實(shí)施10年來，關(guān)于信“訪”與信“法”的爭(zhēng)議一直未斷。不可否認(rèn)，中國(guó)信訪制度曾在一定時(shí)期和一定程度上在聽取社會(huì)弱勢(shì)群體的呼聲、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義等方面起到很大的權(quán)利救濟(jì)作用。但它一面敞開大門，向民眾提供一種在法律系統(tǒng)之外解決法律問題的途徑，另一方面又對(duì)一些司法活動(dòng)的行政性干預(yù)提供制度化的正當(dāng)渠道，運(yùn)行過程中直接或間接形成一股對(duì)司法權(quán)威和法治建設(shè)的抵消力。中國(guó)現(xiàn)行信訪制度承載了太多的不合理責(zé)任，已感力不從心。
　　正如眾多專家呼吁的那樣，社會(huì)成員的正當(dāng)參與和權(quán)利保障并不只有信訪活動(dòng)一條獨(dú)木橋可走，信訪不可能也不應(yīng)當(dāng)“包羅萬象”、“包打天下”；公民權(quán)利的保障更多的是通過國(guó)家法律的渠道來實(shí)現(xiàn)。
　　新《信訪條例》顯然在一定程度上認(rèn)可了這一發(fā)展方向。第十四條、第十五條和第二十一條規(guī)定，對(duì)已經(jīng)或依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪機(jī)構(gòu)不予受理，但應(yīng)當(dāng)告知信訪人依法向有關(guān)機(jī)關(guān)提出。信訪人對(duì)各級(jí)人大及人大常委會(huì)、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)分別向上述機(jī)關(guān)提出。
　　將一部分本不屬于信訪功能范圍的內(nèi)容適當(dāng)剝離出去，為司法預(yù)留下合理空間──新《信訪條例》的這一變化可能不太惹人注意，并且也很可能被相當(dāng)一部分信訪群眾所不解或詬病，但于建嶸則強(qiáng)調(diào)，“這一點(diǎn)其實(shí)意蘊(yùn)深遠(yuǎn)，是立法上的一大進(jìn)步，一個(gè)亮點(diǎn)。”
　　這一亮點(diǎn)折射的是“有所為有所不為”的理性思維，和對(duì)信訪人“道是無情卻有情”的深層關(guān)懷。作為長(zhǎng)期關(guān)注信訪制度和農(nóng)村弱勢(shì)群體的學(xué)者，于建嶸認(rèn)為，“現(xiàn)行信訪制度的最大問題是功能錯(cuò)位、越位。信訪制度的本質(zhì)應(yīng)該是收集和傳達(dá)民意的制度設(shè)計(jì)和公民政治參與的重要途徑，而一切可以通過法律途徑解決的問題，都應(yīng)該走司法之路。”
　　但現(xiàn)狀是，老百姓長(zhǎng)期將信訪當(dāng)作最后一根“救命稻草”，很少把司法視為維護(hù)社會(huì)正義的最后一道防線。在接受于建嶸等人問卷調(diào)查的632位進(jìn)京上訪農(nóng)民中，有401位在上訪前到法院起訴過，其中法院不予立案的占到42.9％，認(rèn)為法院不依法判決導(dǎo)致自己敗訴的占54.9％。
　　訪談中，于建嶸多次強(qiáng)調(diào)，信訪改革之后，司法領(lǐng)域的改革必須及時(shí)跟進(jìn)。他甚至認(rèn)為，“盡管推進(jìn)司法改革同樣任重道遠(yuǎn)，但克服司法腐敗，還是要比克服造成的危害相對(duì)容易得多。與其投入人力、物力擴(kuò)張信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力，不如拿這些精力去加強(qiáng)司法。我們最終需要的是法治。”
　　往深層次探究，信“訪”不信“法”行為的背后，無疑是傳統(tǒng)文化觀念和情結(jié)的奇怪作用。“寄希望于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)為政府萬能，這實(shí)際上是一種傳統(tǒng)的‘青天意識(shí)’和濃厚的官本位思想。就本質(zhì)而言，這仍然是人治的思維模式。”更為關(guān)鍵的是，不少領(lǐng)導(dǎo)干部仍然習(xí)慣于對(duì)具體案件進(jìn)行批示，而下級(jí)官員則習(xí)慣于按批示辦事，而不是依法行政、制度化地解決問題。這種以人治為線索，貫穿上級(jí)官員、下級(jí)官員和老百姓的政治邏輯，形成了內(nèi)在的循環(huán)，進(jìn)一步加劇了群眾對(duì)信訪的依賴。

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