周立博士在《如何納稅與怎樣養(yǎng)廉》( 《南風(fēng)窗》1999年第2期)中說:"若將高薪付給一批不受或少受制約的公務(wù)員,非但不能養(yǎng)廉,反而會使一般老百姓實實在在地看到了拿高薪而不廉的一幫社會蛀蟲,于是個人的理性選擇便有兩個結(jié)果:一、削尖腦袋加入這批人的行列;二、揭竿而起,反了!"由此,他得出結(jié)論說:"必須建立起一套切實有效的社會監(jiān)督約束機(jī)制,才能保證公務(wù)員們的廉潔,只有確保廉潔之后,我們才能給予公務(wù)員們應(yīng)得的獎賞---高薪。"
　　作為一名公務(wù)員,我愿意在這里談?wù)剬�建設(shè)廉潔高效公務(wù)員隊伍的看法,并且愿就此傾聽更多真知灼見。
　　
　　確保廉潔之前怎么辦?
　　
　　誠然,當(dāng)高薪付給不受約束的公務(wù)員時,只能造就"拿高薪而不廉潔"的一幫社會蛀蟲。但是果真按周立博士的意見,高薪必須在"確保廉潔之后"、確保廉潔又在建立切實有效的監(jiān)督機(jī)制之后,那么在確保廉潔之前,我們還能有些什么選擇呢?
　　一是"低薪+嚴(yán)加約束"的機(jī)制。在這種環(huán)境下,有多少具有才能的人來做公務(wù)員是很成問題的。按所謂理性預(yù)期,結(jié)論大概是無。但社會是復(fù)雜的,俗話說:"林子大了,什么鳥都有。"如果剔除這話通常含有的貶意,那么也可以認(rèn)為,會有一些才俊之士甘愿在這種情形下去當(dāng)公務(wù)員,承擔(dān)那些費力不討好的公共事務(wù)管理工作。但是即便如此,人數(shù)也將極為有限。如果真的實行這樣的機(jī)制,以此養(yǎng)廉,以此攬才,必難以為繼。
　　二是"低薪+不(少)加約束"的機(jī)制。這幾乎就是今天的現(xiàn)實。盡管周立博士說,"其(指公務(wù)員)背后巨大的實物福利使中國公務(wù)員的相對收入大大高于西方國家。實物福利的隨意性和監(jiān)管的松弛使得部分公務(wù)員的收入高得令人咋舌。"即使周立博士在這里說的完全同事實一致---但其實不然,據(jù)我所知,一個北大、清華的碩士研究生畢業(yè)后,如果進(jìn)入國家機(jī)關(guān)工作,其正常收入為640元左右,一年累計不足9000元。即使加上各種補(bǔ)貼和福利在內(nèi),年收入也不可能"高得令人咋舌"(犯罪者另當(dāng)別論);但是后者(實物福利并不能算作是正當(dāng)?shù)男剿?而只能視作一種灰色收入)幾乎使每一個公務(wù)員都面臨尷尬,因為其正常收入之低,已迫使他(她)沒有拒絕這份灰色收入的余地。而這點灰色收入,已成為社會強(qiáng)烈詬病的目標(biāo)之一。因此,問題并非如周立博士所稱,收入高得讓人咋舌而不能實行高薪養(yǎng)廉。
　　換言之,不能因為公務(wù)員已經(jīng)得到了一些灰色收入,而斷言不必增加其正常的合理收入。如果這樣,無異于默許非法收入---因為依靠合法收入,對公務(wù)員而言,"仰不足以事父母,俯不足以畜妻子",甚至連安身立命都有問題。古今中外無數(shù)事實已經(jīng)證明,無恒產(chǎn)而有恒心者,常人不能,士也不能!在這點上,我同意周立博士"不要期待公務(wù)員是特殊材料做成的"的斷語。
　　人的才能有高有低,品德有優(yōu)有劣。一旦成為公務(wù)員,我們自然可以將其粗略地分成四類:第一類---德優(yōu)+才高;第二類---德低+才高;第三類---德高+才低;第四類---德低+才低�，F(xiàn)在,面對著同一個環(huán)境,即"低薪+不(少)受約束",作為經(jīng)濟(jì)人,他們的理性選擇又將如何?
　　第一類人,一方面,他們的能力保證他們可以另謀高就,從而擺脫低薪的窘境,在市場經(jīng)濟(jì)條件下獲得同自身勞動力價值相適應(yīng)的收入,當(dāng)然,他們也不再是公務(wù)員了。另一方面,也可能因為其富有奉獻(xiàn)精神而對低薪的生活安之若素,"貧賤不能移",繼續(xù)獻(xiàn)身于社會公共事業(yè),比如孔繁森。不過,現(xiàn)實一點講,這樣的人還不是很多。
　　第二類人,他們盡管品德不濟(jì),但是卻不乏真本事。他們要么利用自己的本事,在公務(wù)員的職位上,濫用自己的權(quán)力,謀取個人私利,從而成為腐敗的一群;要么利用自己的本事盡早從公務(wù)員的位子上抽身,去干點別的事。但是在一個缺乏監(jiān)督和約束的社會環(huán)境里,這類人的大多數(shù)都將選擇腐敗。畢竟在他們的眼里,腐敗的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于腐敗的風(fēng)險,憑借他們的能力,又可能不斷地逢兇化吉,為何不大大撈它一把再說?在很大意義上,他們將是腐敗的先鋒隊。
　　第三類人,他們沒有能力另覓高枝;既然如此,就在公務(wù)員這位子上得過且過吧。但是,這可能造就一支非常無能的公務(wù)員隊伍。日本明治維新期間的著名思想家福澤諭吉(此公頭像今天已印在日元的萬元鈔上,儼然我國人民幣百元鈔上印著的毛劉周朱一般)在他的《文明論概略》中曾指出,無智之德等于無德。當(dāng)在公共管理機(jī)構(gòu)中充斥一批無能人員的時候,完全不能設(shè)想一個社會還能夠安全、高效、健康運轉(zhuǎn)。而且,在目睹了周圍不斷有人因為腐敗而大獲其利卻不被懲處的時候,這類人的道德素質(zhì)恐怕也會發(fā)生變化。
　　第四類人,他們無德,可能導(dǎo)致其更為厚顏無恥地貪贓枉法;他們無才,其腐敗墮落之舉尤顯肆無忌憚。因此,他們可能更多地成為赤裸裸的腐敗者。
　　可見,如果按周立博士的結(jié)論,存在一個明顯的悖論:即"在確保公務(wù)員廉潔之前",公務(wù)員是餓著肚皮去履行職責(zé)呢,還是或多或少地去謀取一些灰色收入呢,還是索性濫用自己手中的職權(quán)去腐敗呢?不管出現(xiàn)哪種結(jié)果,都是"劣幣驅(qū)除良幣"式的逆向淘汰,這都同建立一支高效能干的公務(wù)員隊伍的社會意愿背道而馳---而對一個健康、理性的社會而言,這個意愿則是唯一合理的選擇。
　　
　　腐敗的民俗學(xué)
　　
　　誠然,今天公務(wù)員隊伍良莠不齊,腐敗墮落者絕非個別,說民眾對此恨之入骨,也不是夸大其辭,但是,治病須先明理,下藥應(yīng)當(dāng)對癥,否則,如同《竇娥冤》里的胡庸醫(yī)一般行醫(yī),只怕是"死人醫(yī)不活,活人醫(yī)死了"。
　　一方面,公務(wù)員的清白收入低得不足以安身立命;另一方面,卻要求其必須廉潔奉公;在實在無法確保廉潔的情況下,就退而求其次,可以默許公務(wù)員獲得一定的灰色收入。堅持這樣的政策,后果無非是,其一,一批有才能的人不斷離開公務(wù)員隊伍,使公務(wù)員隊伍的素質(zhì)不斷下降;而且有才能的人將不再愿意進(jìn)入公務(wù)員隊伍。其二,腐敗盛行。事實上,從灰色收入到貪贓枉法,并沒有一個確切的界限,公務(wù)員依然留在公共組織之內(nèi),為社會提供服務(wù),但是由于腐敗的盛行,他們將面對更加嚴(yán)峻的考驗---在公務(wù)員內(nèi)部,他們最后淪為高尚清白卻"孤立的少數(shù)";面對公眾,他們將失去信任,這一點幾乎是對那些忠貞之士最嚴(yán)酷也最徹底的傷害!
　　諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者、瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家岡納?繆達(dá)爾達(dá)在考察了南亞和東南亞11個國家的社會問題后,撰寫了名著《亞洲的戲劇》。在書中他曾提出過"腐敗的民俗學(xué)"概念。所謂"腐敗的民俗學(xué)",是指公眾對腐敗的觀念、伴隨著這些觀念產(chǎn)生的感情,以及旨在反腐敗而出臺的各種政策及其結(jié)果。所有這些,都對腐敗的未來走向發(fā)生巨大影響。如果公眾產(chǎn)生一種普遍的觀念,即掌握權(quán)力的每個人都可能(或者正在)為自己、為家庭、為小集團(tuán)謀取私利,那么事實上,公務(wù)員的廉潔性就會降低;廉潔性的繼續(xù)降低,又致使公眾的信任度進(jìn)一步下降,于是陷于惡性循環(huán)之中。
　　在《亞洲的戲劇》中,岡納?繆達(dá)爾達(dá)還講了一個發(fā)生在印度的故事。在新德里,一位首席警官同岡納很友好。岡納有一次向這位首席警官抱怨出租汽車司機(jī)無視所有的交通規(guī)則,并問他為什么不命令警察執(zhí)行規(guī)則處罰違章行為。"我怎么能呢?"這位首席警官的回答出人意料,"如果一個警察上去要求司機(jī)遵守交通規(guī)則,司機(jī)會說滾開,否則我要向公眾揭發(fā)你如何敲詐了我10個盧比。如果警察分辯說自己沒有這樣干,那么司機(jī)的回答是誰會相信你?。"
　　這種事所以出現(xiàn),根本原因是公眾喪失了對公務(wù)員的信任。在這種情況下,社會不會朝更好的方向前進(jìn)。一旦情況落到如此地步,即使那些原本恪盡職守的公務(wù)員,也會因整個公務(wù)員隊伍的信用太差而得不到公眾的信任,結(jié)果無法履行自己的職責(zé)。對社會而言,維持正常秩序的努力將付諸東流,其消極后果顯而易見。
　　反觀我們今天的現(xiàn)實,情形何其相似!民間不是已有這樣的說法嗎?---"現(xiàn)在的干部,一個挨一個打,肯定有冤枉的;隔一個打一個,肯定有漏網(wǎng)的。"如果腐敗的嚴(yán)重程度真是如此,那么社會自身的安全、健康和高效就存在巨大的疑問了。"哀莫大于心死"---當(dāng)公務(wù)員和公眾之間的信任度極為脆弱時,彼此都會產(chǎn)生一種隔膜甚至對立;不管是對公務(wù)員而言,還是對于公眾,這一點都是一樣的。不一樣的是,20年來,即使從最保守的描述中,我們也可以追蹤腐敗愈演愈烈的痕跡,從不正之風(fēng)到嚴(yán)重不正之風(fēng)、個別腐敗現(xiàn)象、嚴(yán)重腐敗問題,等等,世風(fēng)日下,昭然若揭。面對公眾日益強(qiáng)烈的廉潔性要求,公務(wù)人員卻更加放縱自己的思想和行為,最后給整個社會造成嚴(yán)重后果。 　　出路何在?
　　
　　按照周立博士的邏輯,我們可以得出一個推論,高薪之于公務(wù)員,不是公務(wù)員勞動應(yīng)得的報酬,而是公務(wù)員某種道德素質(zhì)---廉潔的獎品。換言之,公務(wù)員不是主要依靠自己的勞動、而是依靠自己的道德在獲得收入。這不僅違反經(jīng)濟(jì)學(xué)常識,在實踐中也極為有害。在《亞洲的戲劇》里,岡納?繆達(dá)爾達(dá)曾提到,大不列顛、荷蘭和斯堪的納維亞國家200多年前都是腐敗橫行的國家,但發(fā)展到現(xiàn)在,這些國家里的腐敗現(xiàn)象已經(jīng)非常有限,他建議南亞和東南亞的那些國家學(xué)習(xí)這些國家的經(jīng)驗。其實,即使在亞洲公務(wù)員中,也不乏廉潔能干的模范,比如新加坡的公務(wù)員隊伍。如果我們認(rèn)真考察新加坡等國公務(wù)員所以能達(dá)到今天的水平的原因,是可以從中吸取有益的經(jīng)驗的。表面看,新加坡的經(jīng)驗有兩條,一是高薪養(yǎng)廉,一是從嚴(yán)治吏,同周立博士的結(jié)論不同,二者并沒有先后之分。
　　更深層次來看,公務(wù)員生活在市場經(jīng)濟(jì)條件下,當(dāng)他同樣是依靠自己的勞動來謀取報酬的時候,他有權(quán)利獲得同他的勞動付出相適應(yīng)的收入。而社會也應(yīng)當(dāng)滿足這一正當(dāng)合理的要求。也許有人說,有本事的人,你可以不去做公務(wù)員,從事別的職業(yè)去獲得更高的收入好了。但是,依筆者愚見,這種觀點未必有益于社會。理由在于,其一,從古至今,社會公共管理事務(wù)是非常復(fù)雜的工作,不錯,老子有言"治大國若烹小鮮",但老子從來不曾治國;而且,"蕭何月下追韓信"、"劉備三顧茅廬"等等,都反映出公共管理人才的難得和價值。當(dāng)然,這并不是說,公務(wù)員個個都身懷絕技、人人可安邦定國;而是說,那種認(rèn)為最優(yōu)秀的人才不當(dāng)公務(wù)員的說法,是很難經(jīng)得起推敲的(即使西方國家,事實也非如此)。其二,從現(xiàn)實看,我們今天的公務(wù)員素質(zhì)如何,相信公眾自有評價;但其所以落到今天這種地步,同我們不注意建設(shè)一支優(yōu)秀公務(wù)員隊伍的許多不當(dāng)之策,竟沒有關(guān)系嗎?順便說一句大概十幾年前社會上流行過的一句調(diào)侃:"再不好好學(xué)習(xí),長大了讓你當(dāng)干部!"時至今日,當(dāng)我們面對的一支公務(wù)員隊伍,或因為道德水平、或因為能力水平、或因為失于管理,甚至因為生計之虞,而濫用公共權(quán)力謀取私利、誤用公共權(quán)力招致?lián)p失時,我們難道不應(yīng)該算算賬,究竟是高薪養(yǎng)廉的成本高,還是前者成本高?在一定意義上,全社會今天正在為忽視公務(wù)員隊伍的建設(shè)而付出代價。
　　顯然,為建設(shè)一支高效廉潔的公務(wù)員隊伍,公眾應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)備為其提供合理的報酬。原因在于,公共管理事務(wù)是復(fù)雜繁重的,優(yōu)秀的人才處理起來能夠促進(jìn)社會的安全、健康、高效運轉(zhuǎn),平庸的人可以把社會弄得一團(tuán)糟,以至于不可收拾。誠然,對個人而言,有權(quán)決定給自己的仆人多少工錢,但是一個有眼力的主人,應(yīng)當(dāng)能判斷出一個仆人的價值---能干的仆人和糟糕的仆人不是沒有區(qū)別。如果對能干與否視而不見,卻指望一個仆人確保廉潔才付給他合理的報酬;對不起,仆人不是什么特殊材料做成的,在驗證他是否廉潔的同時,他已經(jīng)不愿繼續(xù)為你效勞了,甚至要搗亂了---當(dāng)然,如果他真敢搗亂,你仍然有權(quán)處罰他。但是,要想馬兒快快跑,還得把它早喂好。
　　認(rèn)識到這一點還是不夠的,有胡蘿卜,還得有大棒。"沒有監(jiān)督的權(quán)力必然走向腐敗"。肅清吏治,建設(shè)一支廉潔高效的公務(wù)員隊伍,既要"建立起來一套切實有效的社會監(jiān)督約束機(jī)制",同時也應(yīng)該支付同他們的勞動相稱的報酬,必須雙管齊下。二者不宜偏廢。在選人、養(yǎng)人、用人、管人和退人方面都盡快建立規(guī)范。
　　當(dāng)務(wù)之急,需建立一個目標(biāo)---建立高效能干的公務(wù)員隊伍,這不僅應(yīng)成為政府的任務(wù),更應(yīng)成為民眾的共識。從現(xiàn)實看,社會并未形成這樣的觀念,即應(yīng)當(dāng)把優(yōu)秀人才選送到公務(wù)員隊伍中來。諸葛亮在他的《出師表》中曾向后主劉禪痛切陳辭:"親賢臣,遠(yuǎn)小人,此先漢所以興隆也;親小人,遠(yuǎn)賢臣,此后漢所以傾頹也。"時代發(fā)展到今天,公務(wù)員之于舊時的臣子,確有一些不同;但是一個社會選擇什么樣的人來充當(dāng)自己的公務(wù)員,同古代君主選擇臣子仍然有相通之處。社會必須挑選優(yōu)秀人才來從事公共管理工作,而不是相反。一個社會,應(yīng)當(dāng)盡快建立這樣的制度,即除非通過法定程序、法定標(biāo)準(zhǔn)的測驗,否則任何人都不得進(jìn)入公務(wù)員隊伍。幾年前筆者曾擔(dān)任南方一家報紙的農(nóng)村事務(wù)記者,采訪中曾經(jīng)一事,至今記憶猶新。某縣為發(fā)展經(jīng)濟(jì),曾出臺政策,只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)值達(dá)到一定數(shù)額(具體數(shù)字記不清了),其負(fù)責(zé)人就可兼任副鄉(xiāng)長或類似職務(wù)。當(dāng)時聽了這一"改革新舉措",驚詫不已。此事同今天屢有所聞的賣官買官之類比起來,自然是小巫見大巫了。然而,冗官之禍,中國歷史上還少嗎?進(jìn)入公務(wù)員隊伍的無規(guī)無矩,必然造成某些公務(wù)員的無法無天。
　　完善用人制度,關(guān)鍵在于讓公務(wù)員的活動應(yīng)盡量公開,是騾子是馬,只要公眾的視線能夠始終對其行為予以關(guān)注,是不難得出結(jié)論的。公共管理機(jī)構(gòu)天然容易產(chǎn)生官僚主義、文牘主義,而且要克服這些弊病,并不是一件輕而易舉的事。行政透明、辦事公開,將對解決這些問題產(chǎn)生積極作用。
　　防患于未然之中,加強(qiáng)對公務(wù)員的監(jiān)督。這種監(jiān)督,既包括司法部門、立法部門的監(jiān)督,也包括新聞輿論的監(jiān)督,形式是多樣的,方位是立體的。對公務(wù)員隊伍中的作奸犯科者,嚴(yán)懲不貸。通過去偽存真、優(yōu)勝劣汰,還公務(wù)員隊伍的廉潔和高效。對腐敗分子的打擊,是對廉潔奉公者最有力的保護(hù)和激勵,也是對"腐敗的民俗學(xué)"惡性循環(huán)的有力阻遏,還是重樹公務(wù)員隊伍形象和信用的重要途徑。當(dāng)年毛澤東謂,殺了劉青山、張子善,能夠挽救一大批干部---信哉斯言!腐敗之禍,以吏治松弛為極。姑息養(yǎng)奸,勢必形成腐敗道路上的"前仆后繼"。
　　按照嚴(yán)格的法律程序來清退公務(wù)員。公務(wù)員作為社會公共事務(wù)的管理者,一旦其玩忽職守、貪贓枉法,后果將是嚴(yán)重的。因此,必須制定明確的規(guī)則,依照法律程序?qū)⒑θ褐�馬從公務(wù)員隊伍中堅決清除出去。但這僅僅是問題的一個方面,確定明確的規(guī)則還意味著,如果不依法律、依程序清退,公務(wù)員將不受失業(yè)之苦;這能夠增加公務(wù)員的安全感,增強(qiáng)其對職務(wù)的忠誠,避免公務(wù)員的短期行為,從而更好地發(fā)揮其作用。
　　韓愈曾云:面對千里馬,有人"策之不以其道,食之不能盡材,鳴之而不能通其意,執(zhí)策而臨之曰:天下無馬!"嗚呼!當(dāng)我們在譴責(zé)今天公務(wù)員的種種不良行為甚至犯罪行為時,為今天大范圍出現(xiàn)的嚴(yán)重腐敗現(xiàn)象而憂慮、憤恨時,我們是否也應(yīng)反思一下,我們究竟怎樣建設(shè)一支優(yōu)秀的公務(wù)員隊伍?□

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