從上世紀90年代開始，經(jīng)營城市的理念在中國各大城市開始流行。一大批城市開始用市場的眼光、經(jīng)營的思路來考慮城市建設和城市發(fā)展，緩解建設資金的短缺。 　　但中國的城市經(jīng)營逐漸暴露出行政體制改革滯后的問題。其影響在于，一是城市經(jīng)營沒有相應的制度作保障，不能保證正確的方向；二是城市經(jīng)營如果想要向更高的層次發(fā)展，缺乏完善的行政體制做基礎�，F(xiàn)有的體制基礎難以承載與市場經(jīng)濟相適應的城市經(jīng)營活動。目前中國的城市經(jīng)營迫切需要突破制度瓶頸，從形式的創(chuàng)新向體制創(chuàng)新轉變。
　　帶著這些問題，在加州州立大學學習期間，我重點考察了美國的城市經(jīng)營活動，其經(jīng)驗與思路不乏可資借鑒之處。
　　
　　誰是城市的利益主體?
　　
　　美國市與州之間的權力劃分比較清楚：地方性事務由地方自治體管理；涉及全卅陛的問題，例如公共安全、打擊犯罪、公共衛(wèi)生、交通管理、一般性的公民福利等，由州政府管理。各級政府權力的明確劃分，避免了權力的重疊以及相互之間的干預。
　　通過制定相應法律，保證了州政府與市政府在一定范圍內各司其職。市政府由于熟悉本市的具體情況，能夠更加自主地制定符合本地實際的決策；而州政府則能夠將人力與財力集中到一些有全州意義的較為重大的問題上來，大大提高了行政效率。
　　美國的市鎮(zhèn)不論大小，在法律上一律平等。例如，洛杉磯郡有88個市，但不論是人口300多萬的洛杉磯市，還是人口只有4萬左右的San Gabriel市，雖然經(jīng)濟實力相差懸殊，但在法律上擁有同樣的權利，不存在領導和被領導的關系。各級政府主要官員和議員一律民選，不存在上一級政府官員可以任命或罷免下一級官員的權力。這樣就保證了政府官員最終對選民負責，而無需對上一級政府負責。
　　在遵守聯(lián)邦和州的法律的前提下，各個市鎮(zhèn)都可以有自己的自治權。聯(lián)邦和州對市鎮(zhèn)的影響，主要是通過財政的轉移支付來實現(xiàn)。這可以保證每個城市的利益主體得到最終落實，沒有超越城市地方的權力來影響和左右城市政府的行為。這在制度上保證了城市的地方權利和利益，也與憲法所保證的公民財產(chǎn)權利是一脈相承的。反之，如果城市的利益能夠被上級政府隨意剝奪，那么個人的財產(chǎn)權就無法最終落實，因為城市的公共財產(chǎn)和公共服務絕大多數(shù)是利用納稅人的錢積累形成的。
　　從美國的經(jīng)驗看，中國城市政府的改革在未來必須形成一種機制，使市政府主要官員最終對城市居民負責，而不是對上級負責。如果城市是國有資產(chǎn)，城市經(jīng)營的成果就應該屬于國家，在這種意義上的市長不就成了“國有企業(yè)經(jīng)理”嗎?弊病自不待言，其結果會導致在經(jīng)營的過程中，有關人員很難充分考慮市民的根本利益。
　　
　　市政府是獨立法人
　　
　　美國城市政府享有獨立的法人地位，保證了政府能夠以法人的形式進行市場運作，依法辦事，不然也會吃官司，甚至破產(chǎn)。
　　美國的多數(shù)城市在城市建立之初就制定了城市憲章，城市憲章一般都對城市的組成形式、政府結構、政府運作以及對公職人員的監(jiān)督等方面進行了詳細的規(guī)定。至今美國已有40多個州授予地方以制定自治憲章的權力。自治憲章的制定程序，大體上先由當?shù)厝�體選民選舉產(chǎn)生的憲章起草委員會負責擬出憲章草案，再由居民對其進行投票表決。
　　憲章生效后，這個城市在、法律上就是一個獨立的法人。美國的憲章城市，在名稱上及事實上都作為一個團體法人而存在。確切地說，它是一個“市法人”�！笆蟹ㄈ恕本哂泄�法人與私法人的雙重性質。一方面，市政府具有公法人性質，行使行政與立法職能，組織選舉，執(zhí)行聯(lián)邦與州的法律。此外，任何個人或公司要向市政府或居民提供運輸、通訊、自來水、照明、暖氣、電力等設施與服務，必須從市議會獲得特許權。特許權的授予由市政府公開招標。
　　另一方面，“市法人”的私法人性質決定了它同樣要維護并促進本市居民的利益，它可以像公司一樣通過簽合同從其它的城市或私人公司購買產(chǎn)品或服務。比如一個小城市，它可能自己不設警察局，通過簽合同的方式從其它地方政府購買該項服務。正因為美國的城市是獨立法人，所以美國城市也可以破產(chǎn)。
　　美國城市完善的法人主體地位，為其開展城市經(jīng)營活動奠定了良好的法律基礎。市政府可以通過發(fā)行政府債券融資進行基礎設施建設，在舊區(qū)改造中可以利用各種營銷手段。另外，從更深層次意義上看，政府明確的法律地位，有利于整個社會市場經(jīng)濟制度的建立。在美國，除了安全、社會保障、教育、公共設施等有限的公共事務外，市政府在經(jīng)濟活動中的地位與私人企業(yè)平等。由于政府不是干預市場而是順應市場，市場在資源的配置過程中就能發(fā)揮基礎性作用，整個社會就能實現(xiàn)“自組織”，達到一種均衡狀態(tài)。社會的自組織程度，在某種程度上也是檢驗市場機制是否建立以及達到何種程度的重要指針。
　　
　　怎樣保證市長廉潔
　　
　　美國的城市政府形式充分借鑒了現(xiàn)代公司制的治理結構，決策層和管理層分開，實現(xiàn)專家治理。美尉最普遍的4種城市政府組成形式是：強市長型，委員會型，市長議會型和議會市政經(jīng)理型。據(jù)美國城市管理者協(xié)會統(tǒng)計，人口超過2.5萬的美國城市有63％采用了議會市政經(jīng)理這種形式。
　　不管哪種政府組織形式，城市政府都強調分權，強調公共行政過程中的公開與透明，強調程序的重要性。這一方面可以保證決策的公正，市民選出的代表要代表市民的利益，市民的想法可以通過議會得到充分的表達，另一方面城市的管理方面應用專業(yè)的城市管理人員，可以保證城市經(jīng)營管理的高效率。而美國的市長絕沒有中國市長的權力那么大。
　　筆者親身參加過San Gabriel市的市政會議，因為議員都是兼職，也為了方便市民參加，會議是在晚上開的。當天會場前方坐著律師、市政經(jīng)理和5個議員，下面坐著與會議有關的人員及旁聽市民。會議主要討論居民提前提交的問題。居民先簡單介紹情況，然后市議員與居民現(xiàn)場交流和質詢，最后5個議員進行投票，以簡單多數(shù)的原則決定居民的申請是否獲得通過。每個議員投的是贊成票還是反對票，通過墻上的電子投票顯示器就可以一目了然。如果旁聽居民有什么想法建議，也可以在會上提出來，下次會議會給以解答。
　　如何保證城市政府官員的清正廉潔?這是一個世界性的難題。美國在防止政府官員腐敗方面，把制度約束放在突出位置。以伯克利市為例，為了提高政府工作效率，消除各種腐敗現(xiàn)象，伯克利市憲章規(guī)定了一套針對市政公職人員的監(jiān)督機制。為了避免公共權力的濫用，伯克利市城市憲章在強化內部監(jiān)督機制的同時，還訴諸于社會監(jiān)督。選民撤免公職人員、獨立注冊會計師對公職人員的貝才務狀況擁有不受限制的調查權以及候選人公布財產(chǎn)，就是三種有效的方式。
　　城市憲章禁止市議員在市內從事其它有報酬的職業(yè)或擔任其它有報酬的職務，市政府的公職人員與雇員不得代表市政府進行與自身有直接或間接利害關系的商業(yè)交易，不得買賣或租賃屬于市政府的不動產(chǎn)，不得在與市政府有契約關系或特許權關系的公共事業(yè)公司中任職。
　　此外，美國的城市職業(yè)管理人員一般都是美國城市管理協(xié)會的會員，該協(xié)會對會員有一套嚴格的行為規(guī)范約束。協(xié)會的任務就是要發(fā)展和培養(yǎng)專業(yè)的地方政府管理人員。
　　目前在中國，一些地方政府公職人員的行為，還缺乏完善的制度來約束。已經(jīng)被查處的大量腐敗案件表明，沒有一套完善的制度作保障，經(jīng)營城市的過程中就會給腐敗分子以可乘之機，系統(tǒng)的腐敗就可能不可避免。監(jiān)督制約機制的建立和完善應該是城市經(jīng)營的前提條件。
　　
　　中國城市經(jīng)營的進步與不足
　　
　　中國的城市經(jīng)營是計劃經(jīng)濟思維模式下政府行為的巨大進步，近年來的城市經(jīng)營取得了很大成績，但所面臨的問題也越來越突出。
　　由于缺乏科學合理的城市治理結構，政府行為缺少有效的監(jiān)督和制約，導致政府權力濫用。市政府雖然有同級人民代表大會及常務委員會的監(jiān)督，但實際效果不夠理想。從媒體披露出來的官員腐敗案件看，目前省部級官員腐敗案沒有一例是人大監(jiān)督出來的。少數(shù)城市在經(jīng)營過程中產(chǎn)生了嚴重的腐敗，一些腐敗案件恰恰是官員在城市政府批租土地、公共采購以及大型公共工程的建設過程中謀取私利。
　　由于缺乏合理有效的制度安排，市民在政府運作的過程中參與程度非常低，市民的愿望和意見不能影響政府官員的升遷，導致城市經(jīng)營對市民利益的嚴重背離，甚至侵害到部分市民的利益。比如，舊區(qū)改造過程中，沒有給予居民合理的經(jīng)濟補償。對個別城市官員以城市經(jīng)營為幌子搞取悅上級的“政績工程”、嚴重損害公共利益的行為缺乏有效的制度約束。
　　部分城市以經(jīng)營的名義，剝奪本該屬于公民免費享用的公共福利，使城市經(jīng)營走入歧途。比如，城市的公園、廁所、博物館、海濱游泳場、運動場等，在發(fā)達國家很大部分都屬于免費項目，而在中國竟然全部收費。某沿海城市，所有的海灘竟然都被圈起來收費，居民很難找到免費的浴場。某市市中心的―個廁所，經(jīng)營權拍出十幾萬元的高價，群眾是否方便全然不在考慮之列。
　　由于國家稅收等相關政策不配套，城市經(jīng)營的成果很難量化到城市財政等指標中，使科學合理的城市經(jīng)營考核指標體系很難建立。這樣，城市經(jīng)營過程中的投入產(chǎn)出到底是多少，誰也無從知曉。最后的結果只能是：政府官員通過媒體，一個個列舉自己的所謂政績，城市經(jīng)營的效果到底如何，缺乏科學的評價標準。
　　中國未來的行政體制改革極有可能涉及到地方自治權的增加、行政建制的重新劃分、對地方政府部門監(jiān)督制約制度的完善等，這些都將為城市經(jīng)營創(chuàng)造良好的環(huán)境。中國城市經(jīng)營的體制環(huán)境將隨著行政體制的改革和城市化進程的加快不斷得到優(yōu)化。

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