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生產(chǎn)責(zé)任制 將“生產(chǎn)責(zé)任制”進(jìn)行到底!

發(fā)布時(shí)間:2020-03-16 來源: 散文精選 點(diǎn)擊:

  說到中國的命運(yùn),上個(gè)世紀(jì)90年代曾經(jīng)有過這樣一種說法:面對(duì)國際潮流,“不改革是等死,改革是找死”。那意思是說,無論如何都是“死”。其實(shí),自從毛澤東時(shí)代結(jié)束以來,每遇到重大事件,都會(huì)有人出來預(yù)測(cè)中國的未來,認(rèn)為中國的“死”和“崩潰”是如何不可避免。對(duì)于這樣的言論,乍一聽來令人悚然,現(xiàn)在聽多了也便不以為然了。30年過去了,經(jīng)歷了“文化大革命”的劫后余難、1980年代西方思潮的沖擊、1990年代蘇聯(lián)東歐共產(chǎn)主義解體的打擊,中國不但沒“死”,反而它的崛起卻越來越引起人們的關(guān)注。近30年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)讓人們明白,鄧小平所推行的改革開放是中國得以發(fā)展崛起的公開“秘笈”。
  那么,鄧小平所倡導(dǎo)的改革是如何讓中國起死回生的?他給我們留下了哪些值得繼承的“遺產(chǎn)”?在紀(jì)念鄧小平逝世10周年、南巡講話15周年的時(shí)候,這些問題恐怕還真值得我們思考。
  
  中國現(xiàn)代化的兩道門檻
  
  現(xiàn)代化是一個(gè)多世紀(jì)以來中國人的夢(mèng)想。發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)代化歷史表明,實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化需要跨越兩道門檻:市場(chǎng)化和民主化。這意味著,中國要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo),必須完成兩個(gè)轉(zhuǎn)型,即經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與政治轉(zhuǎn)型。
  從現(xiàn)代化的進(jìn)程來看,統(tǒng)一國家、建立全國性的政治權(quán)威,這僅僅是現(xiàn)代化起步的開始。毛澤東作為中國共產(chǎn)黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)者,鍛造了一個(gè)強(qiáng)有力的政黨,領(lǐng)導(dǎo)中國人民完成了這一基礎(chǔ)性的工作,為中國探索現(xiàn)代化的道路奠定了政治基礎(chǔ)。鄧小平作為第二代領(lǐng)導(dǎo)者,以改革開放的方針政策,正式啟動(dòng)了中國的現(xiàn)代化進(jìn)程,通過“摸著石頭過河”的方式,開始了跨越上述兩道門檻的探索過程。
  客觀地說,中國政府和執(zhí)政黨并沒有從一開始就對(duì)中國現(xiàn)代化需要跨越的兩道門檻形成自覺的意識(shí)。1978年,中國開始實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革,但那個(gè)時(shí)候,人們并沒有意識(shí)到經(jīng)濟(jì)改革要以市場(chǎng)化為導(dǎo)向。中國市場(chǎng)化發(fā)展過程的理論形態(tài)所經(jīng)歷的四個(gè)階段清楚地表明,“市場(chǎng)化”這塊大石頭是在經(jīng)濟(jì)改革的探索中逐漸“摸”到的。
  
  1992年中共十四大明確了市場(chǎng)化的目標(biāo),確定到2010年完成市場(chǎng)化進(jìn)程。這也就是說,中國要用大約30年時(shí)間完成對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化改造。根據(jù)實(shí)際的狀況來看,前20年主要在于構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系,后10年在于完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系,F(xiàn)在,中國初步建成了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系,加入WTO這一事實(shí)表明,市場(chǎng)化這道門檻就要被跨過去了。
  面對(duì)第二道門檻,中國執(zhí)政黨和中國政府繼續(xù)“摸著石頭過河”,在觀念上明確肯定自由、民主、人權(quán)等普世性價(jià)值,并大力倡導(dǎo)民主、法治、文明、和諧等理念的同時(shí),在實(shí)踐中積極審慎地推進(jìn)旨在保障公民權(quán)利(私權(quán))、限制公共權(quán)力(公權(quán))的政治與行政改革。
  
  改革的雙邊進(jìn)程:“政治”與“治政”
  
  跨越第一道門檻的目標(biāo)和標(biāo)志是建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體系,而跨越第二道門檻的目標(biāo)和標(biāo)志則是建立有效的民主憲政體制。
  中國具有漫長的家族統(tǒng)治的歷史,也擁有豐富的集中管理的經(jīng)驗(yàn)。這種傳統(tǒng)將國家治理的重點(diǎn)放在如何統(tǒng)治(管制)百姓的問題上,因此,如何“治民”是以往中國政治的核心主題。然而,經(jīng)濟(jì)全球化的擴(kuò)展,文化傳播的日益廣泛,國際競(jìng)爭(zhēng)視野的形成,使得民主意識(shí)越來越成為中國民眾的主導(dǎo)觀念。這使傳統(tǒng)的家長制式管理模式的弊端更加顯現(xiàn),其合理性與合法性受到更大質(zhì)疑。要從根本上解決這一問題,就需要有制度創(chuàng)新。
  改革的目標(biāo)不是為了實(shí)現(xiàn)暫時(shí)的利益調(diào)整,而是為了建立長治久安的秩序。這種秩序安排既要考慮公平,又要考慮效率;既要照顧自由,又要兼顧平等;既要追求發(fā)展,又要維持穩(wěn)定;既要貫徹專家治理,又要保證大眾參與。人類迄今為止的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明,引入民主憲政的思維是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的唯一途徑。
  民主憲政的主題是“限制公共權(quán)力”,“保障公民權(quán)利”,它所關(guān)注的問題是如何“限政”“治官”,也即如何控制國家、治理政府。所以,探究“治政”之道,建立切實(shí)保障公民權(quán)利、合理限制政府權(quán)力的民主憲政體制,應(yīng)當(dāng)是中國現(xiàn)代化跨越第二道門檻的核心議題。
  從以上視角分析,鄧小平所倡導(dǎo)的改革實(shí)際上沿著兩個(gè)方向展開:一是“政治”( 規(guī)制社會(huì)),一是“治政”(控制政府)。在“政治”方面,中國改革走的是放松管制,還權(quán)于民的路子,努力探索一條活化社會(huì)的治理模式。在“治政”方面,中國改革走的是規(guī)范政府管理,限制“公權(quán)”的路子,努力探索一種適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的政府模式(包括政府的構(gòu)建模式和政府的管理模式),希望打造一個(gè)文明管理的公共政府。
  如果說,上世紀(jì)80年代的改革重點(diǎn)是政府放權(quán):放松管制,還權(quán)(權(quán)利)于民,也即政府自動(dòng)收縮權(quán)力范圍,改變管理方式,以便給社會(huì)自主和個(gè)人自由發(fā)展騰出更多的空間,那么,90年代以后,中國政府開始針對(duì)自身進(jìn)行改革,先后推出了人事制度改革、機(jī)構(gòu)改革,這些改革舉措可以被視為旨在打造現(xiàn)代政府的積極嘗試。今天,這兩條線路的改革探索還在繼續(xù)。沿著前一條線路,我們看到了90年代開始的村民自治和“草根民主”運(yùn)動(dòng),也看到城市居委會(huì)的改革和社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng);沿著后一條線路,我們也可以看到政府行政審批制度改革,行政問責(zé)制的逐步推行,公示制度和聽政制度的部分實(shí)施等等。
  公正地評(píng)價(jià),不管政治領(lǐng)導(dǎo)人是不是形成明確的意識(shí),不管具體的議程怎么安排,不管出現(xiàn)怎樣的周折,近30年來,中國改革大體上圍繞保障“私權(quán)”和限制“公權(quán)”這兩個(gè)主題展開。毫無疑問,這符合民主憲政的發(fā)展方向,也值得大力張揚(yáng)。
  
  把改革放在秤盤上:成就與問題
  
  在以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革的促動(dòng)下,中國審慎地推進(jìn)政治與行政改革。這一改革的總體目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)治理模式的轉(zhuǎn)型改造,使全能主義型的計(jì)劃管理和中央集權(quán)體制向著與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的公共服務(wù)型管理體制轉(zhuǎn)變。
  經(jīng)過近30年的探索,改革促成了中國政治領(lǐng)域的許多積極變化。這些變化包括:
  廢除了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的終身制,盡管非常艱難但還是開啟了限任制。
  放松管制,擴(kuò)大了社會(huì)自主的空間:從農(nóng)村到城市,市場(chǎng)化改革改變了中國原有的“單位”制度,釋放了社會(huì)自主和個(gè)人自由的空間。
  在黨政關(guān)系方面,從最初追求黨政分開,到目前貫徹執(zhí)政組閣方式,通過共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)方式的變革,試圖減少政黨對(duì)于政府管理過程的直接干預(yù),保證政府管理依法行政。
  
  在立法體制上,加強(qiáng)人大的地位,完善人大制度,充分發(fā)揮其立法功能。
  在中央與地方關(guān)系上,擴(kuò)大地方的自主權(quán)限,在中央政府向地方各級(jí)政府放權(quán)的過程中,嘗試了四種帶有典型意義的分權(quán)模式:傾斜分權(quán):對(duì)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開放城市、內(nèi)地經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等地區(qū)實(shí)施特殊的分權(quán)體制;縱向分權(quán):中央向省、市、縣、鄉(xiāng)逐級(jí)放權(quán);經(jīng)濟(jì)分權(quán):中央下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán);西部分權(quán):為實(shí)現(xiàn)西部大開發(fā),中央給西部地區(qū)以特殊的政策和權(quán)限。
  培育農(nóng)村“村民自治”組織和城市居委會(huì)與社區(qū)組織,發(fā)揮非政府組織的作用。
  顯然,這樣的變化還有很多方面。不過,雖然變化都是積極的,但是,這些變化的每一個(gè)方面依然存在諸多問題:
  領(lǐng)導(dǎo)任職問題:盡管廢除了終身制,但責(zé)任組閣制尚未真正建立起來。
  社會(huì)管制問題:雖然擴(kuò)大了社會(huì)自主和個(gè)人自由的范圍,但政府壟斷和管制對(duì)于社會(huì)生活的影響依然嚴(yán)重。如,戶口管制對(duì)于農(nóng)民的不公正最近一直受到批評(píng);電力、電信、石油、金融、媒介以及其他影響百姓日常生活的行業(yè)的非市場(chǎng)化或不完全市場(chǎng)化的管理模式,不僅制約著行業(yè)的發(fā)展,而且造成了社會(huì)的不公。
  黨政關(guān)系問題:提出了轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式的口號(hào),但尚未形成處理保證黨的領(lǐng)導(dǎo)原則與政黨政治原則的關(guān)系模式。
  立法機(jī)關(guān)問題:代表人數(shù)龐大,但其作用的發(fā)揮離人們的期望還有較大距離。
  分權(quán)集權(quán)問題:分權(quán)促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,但也導(dǎo)致了新的問題,比如說不公平問題,東西部差距問題,地方保護(hù)主義問題。
  治組織問題:兩難選擇:一方面,認(rèn)識(shí)到自治組織在社會(huì)管理中的作用,并希望它們能夠加入政府管理,以減輕政府的負(fù)擔(dān);但另一方面,自治組織的“政治化”又會(huì)對(duì)政府權(quán)威構(gòu)成挑戰(zhàn)和威脅。
  
  鄧小平的“遺產(chǎn)”:從責(zé)任經(jīng)濟(jì)到責(zé)任政治
  
  許多學(xué)者試圖對(duì)中國的經(jīng)驗(yàn)作出解釋,希望找到中國發(fā)展的根本原因。鄧小平說過,改革沒有先例,所以,“摸著石頭過河”可以說是對(duì)中國漸進(jìn)式改革的恰當(dāng)表述。那么,在鄧小平改革過程中,中國到底摸到了怎樣的石頭?
  
  美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治哲學(xué)家哈耶克(Friedrich A. Von Hayek ,1899-1992)早年出版過一本書叫《通向奴役之路》,斷言社會(huì)主義道路走不通。他認(rèn)為,蘇聯(lián)東歐解體證明了自己的斷言正確。那么,今天中國改革開放的成就是不是說明哈耶克的斷言失靈?如果哈耶克還活著,或許他會(huì)以中國改革的經(jīng)驗(yàn)作反證:基于“大集體”模式的高度計(jì)劃集權(quán)的社會(huì)主義道路走不通。
  制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧爾森(Mancur Olson,1932-1998)告訴我們,社會(huì)發(fā)展的根本問題在于克服社會(huì)成員普遍存在的“占便宜”投機(jī)心理,堵塞社會(huì)生活中“搭便車”(free rider)的漏洞;哪個(gè)社會(huì)能夠很好地解決“搭便車”的問題,哪個(gè)社會(huì)就會(huì)走向持久的繁榮。仔細(xì)分析,“搭便車”存在兩種情況:一是投資與收益不均衡,在分配利益的時(shí)候,有人不做任何投資而能夠獲利,或者投入與收益不成比例(即存在投機(jī)取巧、不勞而獲的機(jī)會(huì));二是在承擔(dān)責(zé)任的時(shí)候,有人能夠不用為自己的行為承擔(dān)必要的責(zé)任(風(fēng)險(xiǎn)),或者能夠逃避責(zé)任。
  奧爾森分析了“大集體”不太成功的原因,從他的著作中我們可以讀出,高度計(jì)劃集權(quán)模式的社會(huì)主義之最大問題在于“大集體”,“大集體”就存在“搭便車”的機(jī)會(huì),存在“搭便車”的機(jī)會(huì)就不可能持久繁榮。1978年開始,鄧小平實(shí)行經(jīng)濟(jì)改革,在農(nóng)村落實(shí)生產(chǎn)責(zé)任制,破除“一大二公”的人民公社“大集體”模式,而后逐步推進(jìn)城市改革,依照市場(chǎng)化原則,大力發(fā)展非公經(jīng)濟(jì),實(shí)行國有企業(yè)改革,實(shí)現(xiàn)其產(chǎn)權(quán)的改造。今天看來,生產(chǎn)責(zé)任制是鄧小平留給我們的一筆最大“遺產(chǎn)”。這筆“遺產(chǎn)”之所以珍貴,就在于它作為一種制度安排,克服了以往社會(huì)主義的制度缺陷,使中國確立了責(zé)任經(jīng)濟(jì)的原則,有效地遏制了經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域中的“搭便車”現(xiàn)象,從而促成了中國經(jīng)濟(jì)20多年的持久繁榮。
  按照現(xiàn)代政治觀念,責(zé)任不明的政府不僅在合法性方面會(huì)受到質(zhì)疑,而且在績效方面也不會(huì)有良好的表現(xiàn)。非常遺憾的是,在中國政治領(lǐng)域,還存在大量的“搭便車”現(xiàn)象,突出的表現(xiàn)就是責(zé)任不明:許多事情有太多人插手,而許多事情又沒有人管理;該負(fù)責(zé)的事務(wù)互相推諉,出了問題沒有人擔(dān)待責(zé)任,在許多情況下,使得國家政務(wù)的管理變成了無責(zé)任政治或責(zé)任不明政治。一些地方的人大代表也不知道他究竟代表誰來說話。政府領(lǐng)導(dǎo)人花著納稅人的錢,要承擔(dān)公共管理的責(zé)任,但很多時(shí)候,他并不會(huì)把納稅人放在眼里。在具體事務(wù)的管理中,職務(wù)和責(zé)任的規(guī)定缺乏精細(xì)化,集體負(fù)責(zé)制的結(jié)果常常是無人負(fù)責(zé):有事不知道該誰管,出了事不知道該誰來具體為此承擔(dān)責(zé)任。官員可以“搭便車”逃避責(zé)任,其結(jié)果就是使用權(quán)力的不認(rèn)真、不謹(jǐn)慎和不公正。
  由此可見,認(rèn)真貫徹落實(shí)鄧小平所推行的責(zé)任制,把責(zé)任制精神引入政治領(lǐng)域,確立責(zé)任政治的原則,建立責(zé)任政府,這或許是中國政治改革的第一要?jiǎng)?wù),也可能是中國跨越第二道門檻的“敲門磚”。
  將“生產(chǎn)責(zé)任制”進(jìn)行到底!這是我們今天紀(jì)念鄧小平逝世10周年、南巡講話15周年時(shí)應(yīng)有的覺悟,也是一種幽遠(yuǎn)的企盼。
  (作者為北京大學(xué)政府管理與政治發(fā)展研究所研究員、副所長)

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