面對(duì)各種特殊的利益集團(tuán)，我們的政府部門還無(wú)法做到更有效地超脫，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)一說(shuō)難遂人愿，這也可能就是政府機(jī)構(gòu)改革下一步的努力方向。 　　 　　新人，新部長(zhǎng)
　　當(dāng)前，有兩位著名學(xué)者成了公眾人物，這不是因?yàn)樗麄兊膶W(xué)識(shí)與榮譽(yù)，而是他們成了共和國(guó)的非中共黨員的正部長(zhǎng)。一位是改革中國(guó)開(kāi)放29年來(lái)，第一個(gè)出任國(guó)務(wù)院組成部門正職的無(wú)黨派人士陳竺。兩個(gè)月前，另一位黨外人士萬(wàn)鋼，被任命為科技部部長(zhǎng)，他是1972年傅作義辭任水利電力部部長(zhǎng)后35年來(lái)，首位民主黨派人士出任政府部長(zhǎng)。
　　
　　雖然兩位非中共黨員的正部長(zhǎng)身份引來(lái)了眾多好奇的目光，但是從中國(guó)所實(shí)行的多黨合作的政治制度來(lái)看，這并沒(méi)有任何的稀奇之處。中央文件要求，涉及行政執(zhí)法監(jiān)督、與群眾利益密切相關(guān)、聯(lián)系知識(shí)分子緊密和專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)的政府部門，必須配備黨外領(lǐng)導(dǎo)干部，有條件的可配備正職。大批的黨外人士一直都在擔(dān)任著從地方到中央的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，從這個(gè)角度來(lái)看，此次兩位正部長(zhǎng)的產(chǎn)生只是擔(dān)負(fù)了直接的行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，作為黨組書(shū)記的黨員干部則擔(dān)任了副部長(zhǎng)。
　　當(dāng)然，兩位非中共黨員的正部長(zhǎng)的產(chǎn)生也并非只是簡(jiǎn)單的職務(wù)任命。輿論普遍認(rèn)為，黨外人才之所長(zhǎng)有兩條，一個(gè)是擁有專業(yè)技能，一個(gè)是相對(duì)超脫的社會(huì)角色使他們易用專業(yè)眼光處理事務(wù)。
　　但擁有專業(yè)技能很顯然并非黨外人才之獨(dú)有的特長(zhǎng)，那么相對(duì)超脫的社會(huì)角色可能就是一個(gè)關(guān)鍵詞。對(duì)一個(gè)部門首長(zhǎng)來(lái)說(shuō)，既要面對(duì)本系統(tǒng)利益的需求，也要面對(duì)各種利益集團(tuán)的需求�！俺�脫”顯然不會(huì)僅僅是說(shuō)超越于個(gè)人利益，而更多的是對(duì)這兩種需求的超脫，尤其是對(duì)最后一種。
　　那么，通過(guò)延攬社會(huì)角色超脫的黨外人才“入閣”，是否傳遞了一些未來(lái)中國(guó)政府體制改革的信息呢?
　　
　　歷次政府機(jī)構(gòu)改革要解決的主要矛盾
　　中國(guó)改革開(kāi)放以后，政府機(jī)構(gòu)改革大致每隔5年進(jìn)行一次。1982年、1988年、1993年、1998年、2003年，每隔5年開(kāi)始一場(chǎng)調(diào)整或者精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和裁減人員的改革。
　　第一次改革發(fā)生于20世紀(jì)80年代初。當(dāng)時(shí)所面臨的問(wèn)題是，“文革”后開(kāi)始啟動(dòng)改革開(kāi)放政策，整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)建設(shè)和發(fā)展，許多老干部落實(shí)政策，官?gòu)?fù)原職，這解決了“文革”期間導(dǎo)致的各種各樣的歷史遺留問(wèn)題，但也導(dǎo)致了許多新的問(wèn)題：國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)數(shù)量達(dá)到100個(gè)，有些部門副部長(zhǎng)達(dá)到20來(lái)個(gè)，機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，到達(dá)歷史最高峰。
　　
　　改革到了1987年時(shí)機(jī)構(gòu)和人員已經(jīng)迅速回潮。不過(guò)，由于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)開(kāi)始轉(zhuǎn)軌，物資部門和流通部門開(kāi)始通過(guò)雙軌制改革逐步進(jìn)入市場(chǎng)化階段，這為機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)提供了職能轉(zhuǎn)變的空間。經(jīng)濟(jì)改革，與組織人員精簡(jiǎn)一樣成為機(jī)構(gòu)改革的主要手段。
　　1993年，中國(guó)政府宣布正式開(kāi)始社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。由此開(kāi)始，政府開(kāi)始朝著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方向轉(zhuǎn)軌。政府職能開(kāi)始全面轉(zhuǎn)變。但當(dāng)時(shí)因?yàn)橐磺袆傞_(kāi)始，不可能很快到位，機(jī)構(gòu)只能以此為基礎(chǔ)進(jìn)行局部性的精簡(jiǎn)，所以成果有限。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的組織機(jī)構(gòu)，變成了政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變的障礙。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政府部門的利益集團(tuán)借助其組織機(jī)構(gòu)的存在，阻礙著政府職能轉(zhuǎn)變和進(jìn)一步深化改革開(kāi)放。
　　1998年春，國(guó)務(wù)院以強(qiáng)有力的手段，排除各種干擾和部門利益的阻力，雷厲風(fēng)行地進(jìn)行機(jī)構(gòu)撤并，把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的經(jīng)濟(jì)部門撤并，鏟除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)的組織基礎(chǔ)，給政府職能轉(zhuǎn)變提供組織機(jī)構(gòu)的空間。這次改革，大多數(shù)經(jīng)濟(jì)部門都合并到經(jīng)貿(mào)委，成為經(jīng)貿(mào)委下屬的若干個(gè)部級(jí)總局，集中等于弱化，總局等于是過(guò)渡。經(jīng)過(guò)3年的過(guò)渡，2001年9個(gè)總局7個(gè)撤銷。1998年改革還大力解決吃飯財(cái)政問(wèn)題，精簡(jiǎn)人員。
　　1998年的政府改革進(jìn)行一段時(shí)間之后，中央在反腐敗斗爭(zhēng)中發(fā)現(xiàn)，人事管理領(lǐng)域、行政審批領(lǐng)域和財(cái)政制度領(lǐng)域，最容易發(fā)生腐敗。鑒于這一認(rèn)識(shí)，政府組織變革從組織機(jī)構(gòu)和人員規(guī)模轉(zhuǎn)向人事制度改革、行政審批制度改革以及財(cái)政預(yù)算制度改革。
　　2003年3月，新一屆政府繼續(xù)進(jìn)行政府改革，政府組織繼續(xù)調(diào)整，政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，上次改革沒(méi)有解決的遺留問(wèn)題局部得到了解決。如外貿(mào)部，1998年因東亞經(jīng)濟(jì)危機(jī)而保留，此次撤銷，和經(jīng)貿(mào)委的一部分組成商務(wù)部，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)委員會(huì)也被撤銷，與經(jīng)貿(mào)委的一部分組成國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)。這次改革，主要為調(diào)整內(nèi)部機(jī)制。特別是為應(yīng)對(duì)人世過(guò)渡期的即將結(jié)束，加快了法治政府的建設(shè)步伐。
　　2003年機(jī)構(gòu)改革沒(méi)有大幅度精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有大幅度轉(zhuǎn)變職能，并且還建立了國(guó)資委等特殊機(jī)構(gòu)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不完善的情況下，廣泛的行政監(jiān)督無(wú)法淡出，公共服務(wù)部門的改革剛剛開(kāi)始，立法和司法部門發(fā)展不充分，無(wú)法替代國(guó)務(wù)院對(duì)行政部門比較獨(dú)立的直屬局進(jìn)行有效的立法和司法監(jiān)督。與此同時(shí)，全社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的日益增加的需求使得政府體制仍然依賴于行政機(jī)關(guān)的復(fù)雜運(yùn)作。國(guó)務(wù)院為首的行政機(jī)構(gòu)的復(fù)雜性，雖然在一定程度上降低了組織效率，但也在―定程度上減少了因決策失誤可能導(dǎo)致的消極影響。
　　簡(jiǎn)單的分析可以看出，歷次政府機(jī)構(gòu)改革都是針對(duì)當(dāng)時(shí)行政管理體制所面臨的主要矛盾而進(jìn)行的。或者是破除舊的經(jīng)濟(jì)體制遺留的政府機(jī)構(gòu)利益，或者是建立適應(yīng)新政府職能的機(jī)構(gòu)，或者主要解決人員膨脹問(wèn)題。由此可以說(shuō)，下一次政府機(jī)構(gòu)改革主要是要解決現(xiàn)在所面臨的主要矛盾。
　　
　　可能的路徑
　　中國(guó)正式確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的方向至今已有15年了，社會(huì)的利益分化已經(jīng)是一個(gè)必然的趨勢(shì)。作為公共權(quán)力主體的政府應(yīng)該成為為全社會(huì)提供公共服務(wù)、超脫于社會(huì)各種利益團(tuán)體之上的公共權(quán)力機(jī)關(guān)，作為中央政府主體的中央部委更應(yīng)該如此。但是，在現(xiàn)實(shí)的政府運(yùn)作過(guò)程之中，我們經(jīng)常能夠看到的是政府部門對(duì)于特殊利益集團(tuán)的軟弱無(wú)力甚至個(gè)別部門和官員的推波助瀾乃至于沆瀣一氣。每當(dāng)我們震驚于重大災(zāi)難的時(shí)候，不管是礦難還是黑磚窯事件，在其后都能夠看到本不應(yīng)該看到的身影，而我們應(yīng)該看到的部門卻又不見(jiàn)蹤影。
　　一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)政府部門的非超脫性最壞的形式就是為自身的部門利益服務(wù)。以審批權(quán)為例，由于許多政府機(jī)關(guān)及其工作人員過(guò)分迷信審批、許可的作用，把審批、許可看成是行政管理的法寶。把辦理許可視為給相對(duì)人“恩賜”，明示或暗示相對(duì)人給予回報(bào)，或暗或明搞權(quán)錢交易，行賄受賄。這種形式由來(lái)已久。并且常常比較多集中于政府部門具體辦事的層級(jí)。本屆中央政府繼續(xù)進(jìn)行審批改革和推動(dòng)以法行政就是為了解決這個(gè)問(wèn)題。
　　非超脫性最典型的是受制于特殊的利益集團(tuán)，被它們的利益束縛，被動(dòng)或者主動(dòng)地置公共利益于不顧。很多腐敗案件的背后都有“保護(hù)傘”，這些部門和官員實(shí)際上已經(jīng)成了這些特殊利益集團(tuán)的代言人，在中央部委一級(jí)中，前不久揭露出來(lái)的藥監(jiān)局的集體腐敗案件，則充分暴露出一個(gè)國(guó)家級(jí)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其官員是如何淪落為一些利益集團(tuán)的同謀者，而置公眾的生命于不顧的。
　　又比如居高不下的房?jī)r(jià)問(wèn)題是廣大民眾迫切關(guān)心的問(wèn)題，也是政府關(guān)心的重中之重的問(wèn)題，雖然中央政府出臺(tái)了很多文件，但是依然難以達(dá)到預(yù)期效果，中央政府的執(zhí)行力被大打折扣。這里并非要把某一類利益團(tuán)體置于社會(huì)的對(duì)立面，也并非要求政府過(guò)多動(dòng)用行政手段解決問(wèn)題，那樣的話，就與我們構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)背道而馳了，但是不同利益團(tuán)體的利益的分配已經(jīng)顯失公平。很多更有效也更合理的政策可能受制于特殊的利益集團(tuán)而無(wú)法出臺(tái)。這樣的利益集團(tuán)往往和一個(gè)部門系統(tǒng)存在各種聯(lián)系。隨著國(guó)務(wù)院對(duì)部委行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)的完善，對(duì)于一個(gè)部門首長(zhǎng)來(lái)說(shuō)，怎么解決這種受制問(wèn)題，完成當(dāng)負(fù)的責(zé)任已經(jīng)成為一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。中央政府提高執(zhí)行力，關(guān)鍵就是要讓部門真正地超脫于各種利益集團(tuán)，在整個(gè)社會(huì)扮演協(xié)調(diào)和裁決的社會(huì)角色，用新公共管理的理論說(shuō)，就是從一個(gè)劃槳者變?yōu)橐粋�(gè)掌舵者。
　　政府工作績(jī)效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)開(kāi)始由過(guò)去單純注重GDP向注重經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變。各個(gè)社會(huì)階層的和諧相處已經(jīng)是中國(guó)政府改革的一個(gè)基本的價(jià)值選擇。對(duì)各個(gè)利益集團(tuán)的協(xié)調(diào)能力也就成為行政首長(zhǎng)完成問(wèn)責(zé)的一個(gè)必備條件。 從人事調(diào)配層面看，選擇一些相對(duì)超脫的人員例如黨外知識(shí)分子擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部乃至正職，使得他們能夠多從專業(yè)的角度而不是從特殊利益集團(tuán)的角度考慮政府的行為和政策，對(duì)提高政策的公共性是有好處的。當(dāng)然，問(wèn)題還會(huì)回來(lái)的：如何從制度上加以保證，使得新的領(lǐng)導(dǎo)干部不會(huì)又被特殊利益團(tuán)體制約住。
　　從行政學(xué)的邏輯上說(shuō)，具體解決手段還有很多，比如加強(qiáng)跨部門辦事機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，但畢竟是疊床架屋，提高行政成本，降低行政效率。有時(shí)候人們甚至選擇一些特事特辦的方式，比如讓臨時(shí)性機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用。但短期效應(yīng)太過(guò)明顯，長(zhǎng)久來(lái)看對(duì)政府和民眾不利。從根本上說(shuō)，還是應(yīng)該找到有效容納利益集團(tuán)博弈的制度框架。
　　面對(duì)各種特殊的利益集團(tuán)，我們的政府部門還無(wú)法做到更有效地超脫，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)一說(shuō)難遂人愿，這也可能就是政府機(jī)構(gòu)改革下一步的努力方向。

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