可能的未來之路:未來之路
發(fā)布時間:2020-03-16 來源: 散文精選 點(diǎn)擊:
政府不能片面追求土地收益最大化 黃小虎 一、國家在土地問題上的雙重身份及行為 國家是經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的管理者,又是國有土地的所有者,雙重身份導(dǎo)致了一些行為特征。
作為管理者的行為包括,規(guī)劃、制訂有關(guān)規(guī)則、相關(guān)的制度甚至法律,還有稅收,還要做一些基礎(chǔ)的工作,如調(diào)查、評價、登記,還要為市場主體提供服務(wù)。
作為國有土地的所有者,要收取地租,包括短期租金,出讓金,用土地入股登。
還有一些行為是比較模糊的,比如說征收征用、劃撥等等,既可以說是管理行為,同時也是所有者行為。
二、雙重身份的關(guān)系
1、理想化的國家行為應(yīng)該是什么樣的?我個人認(rèn)為,所有者的行為應(yīng)當(dāng)服從管理者的管理目標(biāo)。就是說,不能片面地追求土地收益的最大化,或者地租的最大化。
這里涉及兩個理論問題。一個是,市場行為一定是所有者之間的交換行為,但是恐怕不能反過來說,所有者行為一定是市場行為。另一個,地租的理論值是因土地的等級、區(qū)位等引起的那部分超額利潤,這是一個客觀的度。地租過高或過低,都會傷害實(shí)體經(jīng)濟(jì)。因此,政府不能以追求土地收益最大化為目標(biāo),不能追求自己行為的市場化。作為整個國民經(jīng)濟(jì)的管理者,收取地租的行為,要服從管理目標(biāo)的需要。
2、現(xiàn)實(shí)情況是怎樣的呢?從現(xiàn)象上看,許多地方政府事實(shí)上在利用管理者的地位,運(yùn)用管理的手段,來謀求自己作為所有者代表利益的最大化。可以說,在土地問題上政府行為發(fā)生了錯位。
三、政府行為錯位的原因
1、深層原因:
政府職能、財政體制與分配格局、金融體制、干部體制,等等。
2、土地管理與制度方面的原因:
一是國家壟斷土地一級市場,把集體的土地也壟斷了,導(dǎo)致凡非農(nóng)建設(shè)用地都要征地(客觀上就是利用管理者地位改變所有制關(guān)系)。而現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又很低。
二是經(jīng)營性用地“一律招、拍、掛”(價高者得,客觀上鼓勵了追求土地收益最大化)。
以上兩點(diǎn)結(jié)合,導(dǎo)致地方政府普遍低價征地、高價賣地。問題出在地方政府身上,根子卻是我們的政策和制度有問題。地方政府承擔(dān)著很多責(zé)任,沒有相應(yīng)的財力,要找出路。結(jié)果,在土地政策和制度上找到了出路。提醒、批評地方政府,固然不錯,但恐怕更多的責(zé)任還是在我們自己身上。
四、怎么辦
首先,要綜合改革,改革財政體制、金融體制、干部體制,逐步轉(zhuǎn)變政府職能等等。通過改革改變政府行為的動力機(jī)制,這是根本性的。
其次,改革土地管理和土地制度。
1、在用途管制的前提下,允許城市規(guī)劃區(qū)外的集體存量建設(shè)用地進(jìn)入市場。凡是合法取得的集體建設(shè)用地,允許出讓、出租、入股、聯(lián)營等。
2、城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)必須征為國有的,按集體建設(shè)用地市場價格補(bǔ)償。允許“圈外”的集體建設(shè)用地人市,就會自然形成市場價格。按這個價格補(bǔ)償,農(nóng)民所得高于農(nóng)地價格,國家也還有一部分市地的增值收益,兼顧了各方利益,比較合理。
3、國有土地有償使用形式,應(yīng)靈活多樣,多種形式并存。至少在一段時期內(nèi),應(yīng)以年租制為主。年租制的好處:可以防止“寅吃卯糧”(一屆政府花用后幾屆政府的錢),抑制短期行為;可以降低工業(yè)企業(yè)的投資門檻,減少投資風(fēng)險(特別在當(dāng)前CPI和PPI推高生產(chǎn)成本,人民幣升值使出口企業(yè)減少利潤乃至虧損情況下,尤有必要);可以調(diào)整國民收入分配(近些年來,政府收入占GDP的比重過高,影響居民消費(fèi)和社會投資,問題主要是非稅收入太多,其中土地出讓金是重要組成部分,實(shí)行年租制,有利于改變現(xiàn)有分配格局)。
這里需要要探討的是土地年租制和物業(yè)稅的關(guān)系。物業(yè)稅按本質(zhì)來講,是政府利用行政權(quán)力的二次分配,而地租屬于一次分配的領(lǐng)域。是用年租制方法還是物業(yè)稅方法,我個人覺得可以兩者并行。實(shí)行年地租的,可以不征物業(yè)稅,實(shí)行出讓的,則要征物業(yè)稅。
4、還有一個改革措施可以考慮,就是把管理者職能和所有者職能分解到不同的部門。現(xiàn)在土地資源部門又是土地的管理者,又是國有土地的所有者代表,實(shí)踐中很難把行為界定清楚。分開以后,負(fù)土地管理責(zé)任的部門,主要職責(zé)就是兩個方面,一是通過用途管制,保護(hù)耕地,保障發(fā)展;二是保護(hù)產(chǎn)權(quán),不管是國有土地還是集體土地,都按一個辦法來管。其中一個重點(diǎn)是征地過程中,切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的利益。至于已經(jīng)成為建設(shè)用地的,不管是國有土地還是集體土地,采用什么樣的有償使用方式,地租、地價如何定,沒有必要干涉太多,只負(fù)監(jiān)管之責(zé)就行了。
改稅減賦實(shí)現(xiàn)國家資源財富最大化 王高尚
我們現(xiàn)在談礦產(chǎn)資源,談到對中石油、中石化收稅收費(fèi)問題,因?yàn)樗麄儸F(xiàn)在利潤太多,要給國家交一部分?墒谴蠹一仡櫼幌氯迥昵埃(dāng)這些行業(yè)鍋都揭不開,要垮臺時,那時候?qū)W者是在呼吁給這些企業(yè)想辦法。產(chǎn)權(quán)的價值和價值分配,不能隨行就市。
除了價值的分配問題,就礦產(chǎn)資源而言,實(shí)際上還有很重要的一點(diǎn),是價值的實(shí)現(xiàn)問題。改革很重要的一個目標(biāo),是國家資源利用最大化。在現(xiàn)在的稅費(fèi)體制下"當(dāng)然還包括管理因素,我們的煤炭以及其他礦產(chǎn)的利用率很低,相當(dāng)于一半以上都被浪費(fèi)掉。大多數(shù)人更多是關(guān)注開采出的那一半東西怎么分,而沒有想到還有50%沒有開出來。
怎么辦?
我國礦產(chǎn)稅種,除了一般增值稅、所得稅外,就是資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi),F(xiàn)在在礦產(chǎn)資源稅費(fèi)收交過程中,不管是資源稅還是資源補(bǔ)償費(fèi),都是按產(chǎn)量收的。石油產(chǎn)業(yè)比較好,是國有壟斷產(chǎn)業(yè),管理好一些。其他礦產(chǎn),在資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞方面,可能這兩個稅上沒有對它進(jìn)行約束。原來有100噸儲量,你產(chǎn)10噸我按10噸收費(fèi),而國家另外90噸價值能不能實(shí)現(xiàn)則沒有約束,這又是以產(chǎn)量征稅的問題。
前年我們做了一個嘗試,提出礦產(chǎn)資源改稅減賦,促進(jìn)資源合理利用。
一個是把增值稅稅率下調(diào)。由于礦產(chǎn)資源的隱性特點(diǎn),從勘探到發(fā)現(xiàn),風(fēng)險很大,你現(xiàn)在看到的賺錢很厲害的礦山,可能前面失敗過9次,成本計入這里面也不合理。
一個是改資源補(bǔ)償稅為資源權(quán)益金和資源保障金兩部分。資源權(quán)益金就是國家能夠相對穩(wěn)定收取這樣的一個價值,也可叫租,礦業(yè)權(quán)人占用這個資源,就應(yīng)該給國家上交這部分的價值。這部分是按儲量占有收取的,而不是按產(chǎn)量征收的,是相對固定的,相對較低的,這樣在很大程度上能解決資源最大利用。
如果說資源有償占用后,礦業(yè)權(quán)人具有提高利潤率的動力,自然資源保障金對應(yīng)是礦山開發(fā)環(huán)境問題,保障金就是你在取得礦產(chǎn)后要交這部分錢,但是這錢是可退還的,這錢可以一次交多次交,這錢相當(dāng)于對礦山恢復(fù)和礦山開采過程中環(huán)境污染的風(fēng)險基金。
這樣一改,如果從簡單稅種上,可能稅收要降低。但是我們算了一筆賬,以煤炭為例,現(xiàn)在國營煤礦資源回采率平均也不超過40%,民營,中小礦平均回采率20%都不到。我們做了簡單的假設(shè),如果實(shí)行了礦產(chǎn)資源有償占用和自然資源保障后,比如民營礦回采率再 提高10%,國營礦提高到國外平均水平60%左右的話,資源最大化利用這部分所創(chuàng)造的價值,所形成的稅收增加,比實(shí)行稅收改變少收的還要多,這個角度看是實(shí)現(xiàn)國家資源最大化利用,同時也保證了企業(yè)的收益。這是制度約束層面的問題。
最后就是修訂礦產(chǎn)資源法。礦產(chǎn)資源法1986年通過,1996年進(jìn)行了修訂,但很多還是計劃經(jīng)濟(jì)的思維。在處理資源產(chǎn)權(quán)問題上,還是政府一管到底的思想,沒有用市場經(jīng)濟(jì)包括理論上完善的稅費(fèi)思想來約束。
最緊迫的是建立自然資源出資人制度 李曙光
自然資源所有權(quán)的討論,涉及的面非常廣,無論是經(jīng)濟(jì)學(xué)界還是法學(xué)界,要站在共同的基本概念上探討。實(shí)際上現(xiàn)在包括租金研究、稅收研究,概念都很混亂。從學(xué)術(shù)角度這種探討都沒有問題,但如果是放到現(xiàn)實(shí)中,不同制度的安排結(jié)果大不一樣。
在現(xiàn)實(shí)中,我們首先要討論的是,什么叫自然資源,我把它定位為國有資產(chǎn)。我們講自然資源,涉及土地、海洋、灘涂、水流、草地、礦藏等,面非常廣這些自然資源共同存在著一個體制問題,就是我們給了它一個“虛擬”的國家所有,就像對國有企業(yè)一樣。我們并沒有對它進(jìn)行政企分開、政海分開、政礦分開。政府對于這些資源的管理,是在行使作為政府和作為所有人的多元職能。目前所有的這些資源,不管礦藏、海洋、灘涂、土地、森林、草原,都缺乏一個經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的出資人概念。
政府作為一個公共部門來說,可以從所有的經(jīng)營活動當(dāng)中收取一定的稅收,這是作為政府提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的基本職能,稅收的性質(zhì)應(yīng)該僅限于提供公共產(chǎn)品公共服務(wù)。自然資源的使用經(jīng)營,產(chǎn)生了利潤,這個利潤應(yīng)該由誰享受?當(dāng)然是全民,全體國民福利最大化。
租的問題包含了對于資源的不同評估和判斷,不同經(jīng)營的手段也會產(chǎn)生不同問題。如果國家從土地、礦藏,包括遺產(chǎn)等資源得到充分的稅收以及充分的利潤,這個租可以不要。
關(guān)鍵的問題是,第一對自然資源要做初始的產(chǎn)權(quán)界定,現(xiàn)在的初始產(chǎn)權(quán)界定非;靵y。比如,土地問題,都把政府的行政監(jiān)管職能和土地所有權(quán)職能混為一談。憲法規(guī)定土地是公有制,公有制兩種形式,一種是國有制,一種是集體所有制,但是接下來憲法和土地管理法說如果國家要征收土地,應(yīng)該予以補(bǔ)償。既然是國有,自己用自己的地為什么還要補(bǔ)償?給誰補(bǔ)償?邏輯上講不通。
其次,所有自然資源缺乏出資人,F(xiàn)在最緊迫的是要建立不同的自然資源出資人制度,同時在出資人制度理順的基礎(chǔ)上,進(jìn)行產(chǎn)權(quán)初始界定,并在產(chǎn)權(quán)初始界定基礎(chǔ)上,再討論租、稅、利的問題。
管制與反壟斷 黃 勇
2007年8月1日起我國將開始實(shí)施《反壟斷法》。這部法律經(jīng)過十三四年的努力才出臺,社會各界期望非常大。許多人認(rèn)為《反壟斷法》出臺可以解決很多所謂壟斷的問題,包括國有企業(yè)壟斷問題等,但這種愿望或許并不能那么容易實(shí)現(xiàn)。
自上世紀(jì)七八十年代以來,傳統(tǒng)的管制的行業(yè),如電信業(yè)、石油業(yè)、航空業(yè)等以引入競爭機(jī)制為主要方式開始了放松管制。今天來看,放松管制已經(jīng)成為一種全球性的趨勢,且已經(jīng)在實(shí)踐中取得了很好的效果:消費(fèi)者從中受益良多,該產(chǎn)業(yè)的企業(yè)也增強(qiáng)了競爭力。我國的《反壟斷法》也是在放松管制這種大的環(huán)境下出臺的。但是一個現(xiàn)實(shí)是,我們施行的管制領(lǐng)域在制訂《反壟斷法》的時候要比西方多得多。一個特殊性是我們的經(jīng)濟(jì)體制是從計劃經(jīng)濟(jì)逐步過渡為市場經(jīng)濟(jì)的,歷史的“慣性”不可能一夜之間徹底消失。但是,必須記住的是,放松管制的趨勢對我國同樣是適用的。
西方100多年前之所以出現(xiàn)反壟斷法,是因?yàn)樗麄兊慕?jīng)濟(jì)體制模式是一種競爭模式,在自由競爭的情況下壟斷企業(yè)的出現(xiàn)壓制了競爭,因此才需要反壟斷法去校正,讓市場恢復(fù)到競爭狀態(tài)。我們國家情況完全不同,反壟斷法是在全面管制到開始放松,讓政府逐漸減少公權(quán)力對市場的干預(yù)過程中出現(xiàn)的!斗磯艛喾ā穼(shí)際上又賦予了政府強(qiáng)大的權(quán)力。
國家在某些行業(yè),包括自然壟斷和特殊行業(yè),基于什么樣的理由而實(shí)施管制來取代競爭模式,這是一個復(fù)雜的問題,既是一個經(jīng)濟(jì)問題、法律問題,也是一個政治問題!斗磯艛喾ā返谄邨l規(guī)定,對國有占控制地位,關(guān)系到其命脈和國家安全行業(yè),依法實(shí)行專營專賣的行業(yè),國家對于經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動予以保護(hù)。很多人認(rèn)為這是對國有壟斷行業(yè)的一種適用除外,這是一種誤解。因?yàn)榉磯艛喾◤膩硪膊环磳νㄟ^合法方式取得的壟斷狀態(tài),它反對的是濫用這種壟斷狀態(tài)。這一條第二款還規(guī)定這類壟斷企業(yè)不得利用其控制地位或者專營專賣地位損害消費(fèi)者利益,實(shí)際上就是禁止濫用市場支配地位,說明這類壟斷企業(yè)不能豁免適用反壟斷法。
全國人大在解釋這條的時候?qū)嶋H上也表達(dá)了這樣的意思。立法者認(rèn)為在市場經(jīng)濟(jì)平等主體下’法律一視同仁。法律只是說采取管制部分,比如價格管制,像石油價格是發(fā)改委定,是國家采取的管制措施,在這部分不實(shí)行競爭機(jī)制,因而也不會受到反壟斷法的規(guī)制。但如果中石油、中石化這樣的資源型企業(yè)國有壟斷企業(yè),在從事經(jīng)營活動過程中,存在濫用市場支配地位行為的時候,依然適用《反壟斷法》!斗磯艛喾ā肥峭ㄟ^競爭保證競爭狀態(tài),并禁止占有市場支配地位的企業(yè)壓制、取消這種競爭狀態(tài),以此達(dá)到消費(fèi)者整體福利的提高的目的。這也是進(jìn)步。
此外,《反壟斷法》規(guī)制的行政壟斷就是把行政機(jī)關(guān)作為主體,而不是把中石油、中石化這樣的企業(yè)作為規(guī)制的主體。
解決壟斷與管制問題,包括自然資源使用權(quán)、收益權(quán)如何界定和分配,最終還是要依賴一個真正的憲政體制來解決,只有在這個基點(diǎn)上出發(fā),才可以從根本上解決自然資源的占有、使用、收益、處分問題。
在憲政框架下解決資源租問題 盛 洪
在自然資源和產(chǎn)權(quán)行使上,要在憲政的框架下思考。
第一,以憲法為基礎(chǔ)。自然資源的所有權(quán)問題,憲法規(guī)定得很清楚。關(guān)鍵在于我們對現(xiàn)在的所有權(quán)概念,缺乏相關(guān)的收益權(quán)和處置權(quán)方面的理解,所以必須和現(xiàn)在的產(chǎn)權(quán)制度相銜接,全面去理解。
第二,我國實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度,在解決自然資源產(chǎn)權(quán)問題時,要充分建立在市場制度基礎(chǔ)上,要通過市場制度推動自然資源產(chǎn)權(quán)行使保護(hù)制度的建立。目前我們在產(chǎn)品領(lǐng)域中建立了市場制度,也已經(jīng)比較成熟,但是在要素領(lǐng)域中,這方面欠缺。
第三,國有自然資源租金處置問題是重大的憲政問題,不能由較低層級決定,應(yīng)由立法建立正確程序,當(dāng)然包括對其他一些涉及資源產(chǎn)權(quán)的法律的修訂。
自然資源的租金問題是我們面臨的一個現(xiàn)實(shí)的新問題,憲法中只有抽象的所有權(quán)概念。未來我們同樣需要在憲法層次上去理解租金概念。
一個企業(yè)首先要支付成本,成本包含要素成本,三大要素就是勞動力、土地和資本,肯定要先支付的,地租就是作為要素成本支付的;稅也是一種成本,只是公共物品的成本,有了所得才征稅。最后才是交付利潤。
第四,依法建立自然資源產(chǎn)權(quán)市場。憲法規(guī)定的是初始產(chǎn)權(quán),最初由國家或集體擁有,初始產(chǎn)權(quán)擁有絕對地租。國有初始產(chǎn)權(quán)收益可以作為國家收入,但是不可能對國有資源租再征稅,這本已是國家財政的一部分。但是集體資源的租并非國家財政收入,要征稅。
初始產(chǎn)權(quán)要行使的話,可以通過市場交易獲得產(chǎn)權(quán),包括使用權(quán)、開發(fā)權(quán)、承包權(quán)等權(quán)利,F(xiàn)在有兩種情況,一種通過市場交易獲得,比如說招拍掛,土地招拍掛是通過市場交易的,通過產(chǎn)權(quán)所有者之間的平等協(xié)商,都是市場交易。它創(chuàng)設(shè)了一個新的產(chǎn)權(quán),是通過交易獲得的,是新的產(chǎn)權(quán)所有者,有收租金的權(quán)利。另一種是非市場劃撥,非市場劃撥的沒有改變初始產(chǎn)權(quán)性質(zhì),這個租金應(yīng)該給初始產(chǎn)權(quán)所有者。
國有自然資源初始產(chǎn)權(quán)通過市場交易變成交易創(chuàng)設(shè)的產(chǎn)權(quán),建立自然資源產(chǎn)權(quán)市場,形成市場租金,并逐步建立有效的自然資源產(chǎn)權(quán)二級市場。還要允許農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場,由市場形成自然資源價格和租金。
第五,國有企業(yè)要交足自然資源的租金,租金可以參考市場形成的租金。
其他的國有單位要將租金納入財務(wù)核算,交不交是一回事,納入財務(wù)核算,才能知道成本有多大,更好地促進(jìn)自然資源有效使用。
現(xiàn)在有大量的政府部門和事業(yè)單位把富裕的國有資源出租,租金用于小集體的獎金,這種情況比較普遍,應(yīng)該避免。
要建立大財政體制,要把租稅利全部納入財政體制中。國有自然資源租金作為法定的財政收入,租金可分層級在各級政府間分配。但必須設(shè)立統(tǒng)一管理收租機(jī)構(gòu)。
自然資源租金非常巨大,一旦開收,財政收入結(jié)構(gòu)應(yīng)該調(diào)整。所以我主張收租同時減稅。
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