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啊,中國的土地情感處理 區(qū)劃角力,意在土地

發(fā)布時(shí)間:2020-03-17 來源: 散文精選 點(diǎn)擊:

  在中央與地方兩種動(dòng)力的推動(dòng)下,區(qū)域發(fā)展規(guī)劃全面鋪開。需要強(qiáng)調(diào)的是地方政府應(yīng)該更準(zhǔn)確找到自己的定位,尋求新的發(fā)展途徑,而不能僅僅打土地的主意。月16日,國務(wù)院已正式批復(fù)《中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要――以長吉圖為開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)》,標(biāo)志著長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)建設(shè)已上升為國家戰(zhàn)略,成為迄今唯一一個(gè)國家批準(zhǔn)實(shí)施的沿邊開發(fā)開放區(qū)域。圖們江區(qū)域是中國參與東北亞地區(qū)合作的重要平臺。
  “規(guī)劃綱要的出臺,除了中央確有國家戰(zhàn)略層面的考量外,吉林省主動(dòng)積極地運(yùn)作起了關(guān)鍵作用,過去,地方向中央主要是要項(xiàng)目和資金,現(xiàn)在有的地方政府開始向中央要規(guī)劃,編制這些規(guī)劃的動(dòng)力主要來自地方政府!眹野l(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國土所副所長肖金成透露其得以順利出臺的原因。
  各省區(qū)市“雨后春筍”般掀起了將地方層面發(fā)展訴求搭車到國家層面的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃編制熱潮。當(dāng)下,江西省《環(huán)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃方案》、山東“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)”、“成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)”,也正在靜待國務(wù)院審批。繼4萬億投資、11大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃后,國務(wù)院區(qū)域振興規(guī)劃環(huán)環(huán)相扣,落子如飛。
  此前,僅僅在2009年上半年,國家就先后批準(zhǔn)了海西區(qū)、橫琴島、江蘇沿海經(jīng)濟(jì)帶、關(guān)中一天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃、遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶等等諸多區(qū)域振興方案。從南到北,從東到西,國務(wù)院區(qū)域振興計(jì)劃開始覆蓋全國。“這意味著,區(qū)域經(jīng)濟(jì)振興是中國保增長政策的新方向!敝袊缈圃撼鞘邪l(fā)展與環(huán)境研究中心主任牛鳳瑞分析,這輪區(qū)域振興規(guī)劃,也是國務(wù)院促進(jìn)中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的―個(gè)重要工具。
  國家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司司長范恒山表示,一方面要繼續(xù)選擇一些條件較好地區(qū)作為新的增長點(diǎn)加以推進(jìn),加快開發(fā)開放;另一方面,要解決那些最貧困地區(qū)的發(fā)展問題。實(shí)施分類指導(dǎo)、重點(diǎn)先行等區(qū)域發(fā)展的政策。從各個(gè)地方的實(shí)際出發(fā),根據(jù)各個(gè)地方的資源稟賦、地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等各方面差異,來制定有特色、有區(qū)別的政策措施!拔覀儸F(xiàn)在講四大區(qū)域,四大區(qū)域仍然很大,一個(gè)西部12個(gè)省份,用一個(gè)政策還是有一刀切的問題,所以要進(jìn)一步協(xié)調(diào)。”
  這輪規(guī)劃都有一個(gè)共同點(diǎn),那就是先期都是由地方積極推動(dòng),然后與國家的大發(fā)展戰(zhàn)略相切合,進(jìn)而進(jìn)入國家層面成為區(qū)域發(fā)展的政策,“地方的積極推動(dòng)成為區(qū)域規(guī)劃出臺的主要?jiǎng)恿χ弧!睂τ谶@些業(yè)已出臺或正在編制中的規(guī)劃,牛鳳瑞認(rèn)為,應(yīng)一分為二地看待其利弊,“現(xiàn)在出臺的區(qū)域規(guī)劃,很大一部分是中央與地方聯(lián)動(dòng)的結(jié)果,其在制定的過程中可能存在著長遠(yuǎn)考慮不足。比如,哪些地方政府積極,哪些地方的需求就上升到國家層面的情況!
  地方如此搶要規(guī)劃與目前的財(cái)稅制度有關(guān)。改革開放初期,中國的財(cái)稅體制實(shí)行“財(cái)政大包干”的承包制。這種制度妨礙了統(tǒng)一市場的形成,致使區(qū)域發(fā)展差距迅速擴(kuò)大。1994年開始實(shí)行分稅制后,中央財(cái)政基本實(shí)現(xiàn)了占全國稅收的60%的目標(biāo)。但分稅制也留下財(cái)力分配的不合理因素。有分析認(rèn)為,現(xiàn)行財(cái)稅制度主要是在生產(chǎn)領(lǐng)域征稅,“哪個(gè)地方工廠多,哪個(gè)地方的財(cái)政收入就高”,這種財(cái)稅制度必然導(dǎo)致地方政府的項(xiàng)目與政策爭奪戰(zhàn),未被中央財(cái)政眷顧的省市地區(qū)自然頗為不平。
  在目前這種體制下,各省爭資源爭政策扶持的情況暫且不會(huì)改變。如同2007年各省市爭奪“國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”名額、2008年4萬億刺激經(jīng)濟(jì)大單拋出后國家發(fā)改委門前的門庭若市,爭取入圍國務(wù)院這輪規(guī)劃的“競賽”早已經(jīng)開始。“由國務(wù)院批準(zhǔn)意味著上升為國家意志,這樣相關(guān)部委都會(huì)給予傾斜支持,開小灶的,要項(xiàng)目和資金,只是解決點(diǎn)的問題,但要規(guī)劃,則解決了面的問題,解決了發(fā)展權(quán)的問題,土地、資金、項(xiàng)目,都可以在規(guī)劃框架之下來運(yùn)作!迸xP瑞預(yù)計(jì)今后地方向中央“要規(guī)劃”甚于“要項(xiàng)目和資金”的將會(huì)越來越多。
  國家“十二五”規(guī)劃編制啟動(dòng)在即,這個(gè)時(shí)候能夠要到國務(wù)院認(rèn)可的區(qū)域規(guī)劃,更大程度上意味著能把該區(qū)域的項(xiàng)目裝到“十二五”規(guī)劃中。
  
  沿海夾縫地帶再開發(fā)
  
  細(xì)看各個(gè)區(qū)域規(guī)劃或指導(dǎo)意見出臺的時(shí)間,進(jìn)入2009年,幾乎平均每月出臺一個(gè)。
  “現(xiàn)在最忙的就是國家發(fā)改委地區(qū)司了!毙そ鸪山榻B,在每個(gè)區(qū)域振興規(guī)劃獲得國務(wù)院批準(zhǔn)之前,該司將會(huì)提前到地方調(diào)研,然后把調(diào)研結(jié)果匯報(bào)到國務(wù)院。區(qū)域振興方案為國務(wù)院產(chǎn)業(yè)振興等找到了“落腳點(diǎn)”,能更好地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)振興,同時(shí),“更加促進(jìn)了地方政府的積極性”。
  肖金成認(rèn)為,和十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃在縱向上深化相比,區(qū)域振興規(guī)劃,更是著力橫向布局,以點(diǎn)帶面,通過針對特定區(qū)域的政策推動(dòng),形成合力。盡管中央政府出臺了4萬億政策和產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃,但經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇仍然需要更多的“催化劑”,區(qū)域規(guī)劃則成為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的“第三張王牌”。
  不難發(fā)現(xiàn),國務(wù)院批準(zhǔn)或即將批準(zhǔn)的區(qū)域振興規(guī)劃,多是沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)薄弱地帶,或欠發(fā)達(dá)省份。通過這種方式,能夠?qū)崿F(xiàn)中西部平衡發(fā)展,也能增強(qiáng)整個(gè)國家維持經(jīng)濟(jì)高速增長的能力。不過,和前期上海、深圳等區(qū)域試點(diǎn)不同的是,如今的區(qū)域試點(diǎn)政策不再是“大量給錢、給政策”。
  范恒山認(rèn)為需要有體制支撐、合作聯(lián)動(dòng)、規(guī)范推進(jìn),“這將是在推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上,在操作方式和政策手段上的一個(gè)重大變化!
  “很多地方提出‘八同’(規(guī)劃同籌,交通同網(wǎng),信息同享,金融同城,市場同體,產(chǎn)業(yè)同鏈,科技同興,環(huán)保同治等),意識非常強(qiáng),思路非常好,但是實(shí)際推進(jìn)過程中,還是有各自打小算盤的問題,所以區(qū)域合作的實(shí)質(zhì)效果還有待進(jìn)一步提高。”范恒山表示,下一步實(shí)施分類指導(dǎo)、重點(diǎn)先行的區(qū)域政策,將需要做好深化體制改革,為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展構(gòu)建良好的體制保障!皬目啃姓α俊⑿姓侄沃饾u轉(zhuǎn)向要靠區(qū)域政策、區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域法規(guī)、區(qū)域合作等經(jīng)濟(jì)法律手段和市場力量來推動(dòng)轉(zhuǎn)變!
  20多年前,中國曾經(jīng)歷了一輪轟轟烈烈的沿海開發(fā)開放運(yùn)動(dòng),火把從南方的深圳、廣州,延伸到東部的上海、寧波,最終傳遞到北方。當(dāng)時(shí)的東部沿海,以其無比可怕的“加工、出口、創(chuàng)匯”能力,將先進(jìn)的“外向型”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,深深扎根于珠三角、長三角以及京津冀的商業(yè)土壤里,并支撐了中國經(jīng)濟(jì)長達(dá)20多年的“野蠻生長”。
  然而強(qiáng)棋之下,必有孤子。三大經(jīng)濟(jì)區(qū)與“夾縫地帶”的差距正在逐步拉大,區(qū)域間的競爭正演變?yōu)檎猩桃Y的魔咒;而前者脆弱的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更是難以抵御2008年以來全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊,“外向型奇跡”正在步下神壇。在國家戰(zhàn)略的安排中,加速地區(qū)開發(fā)是重要一環(huán),中西部的開發(fā)受客觀條件限制,短期很難見效,而沿海地區(qū)發(fā)展時(shí)間長底子好,只要把重點(diǎn)轉(zhuǎn)過來,容易把投資商的注意力也轉(zhuǎn)移到這邊來,地方上也在積極抓這個(gè)機(jī)遇,一旦錯(cuò)過就不知等到什么時(shí)候了。相對于上世紀(jì)80年代中期持續(xù)至今的珠三角、長三角和京津冀三大 經(jīng)濟(jì)圈的開發(fā),目前進(jìn)入國家戰(zhàn)略的基本上都是沿海后發(fā)地區(qū),即三大經(jīng)濟(jì)圈中間的夾縫地帶的開發(fā)。
  “與1992年的第一輪沿海開發(fā)相似,-目前還是依托港口大進(jìn)大出以求短期內(nèi)擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響,而選擇見效快的行業(yè),主要依靠的還是重化工。從近期來看,最直接的一個(gè)是房地產(chǎn),一個(gè)是汽車,這兩大行業(yè)帶動(dòng)上游能源、原材料產(chǎn)業(yè),如鋼鐵、電力、石油、煤炭等等!迸xP瑞擔(dān)心這樣一來還是過去搞投資重復(fù)建設(shè)的怪圈。重復(fù)建設(shè)隱憂
  其實(shí)各地踴躍申請國家層面的區(qū)域振興規(guī)劃的背后是地方迫切加快發(fā)展的普遍心態(tài),然其可能導(dǎo)致的重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象不可忽視。
  國家行政學(xué)院竹立家教授擔(dān)心在“利好政策”的刺激下,各地可能會(huì)缺乏“整體觀”,頻繁在各自領(lǐng)域內(nèi)上馬大項(xiàng)目、重復(fù)項(xiàng)目的動(dòng)力十分強(qiáng)烈。一個(gè)不可忽視的事實(shí)是,過去,國家對區(qū)域發(fā)展多為宏觀指導(dǎo),主要關(guān)注點(diǎn)是區(qū)域主體的發(fā)展戰(zhàn)略,現(xiàn)在則是對區(qū)域發(fā)展進(jìn)行具體指導(dǎo),有一個(gè)明確的發(fā)展指導(dǎo)意見!耙乐怪貜(fù)建設(shè),關(guān)鍵在于指導(dǎo)意見并非要硬性規(guī)定哪個(gè)地區(qū)發(fā)展什么行業(yè),但要結(jié)合市場和行政手段來防止重復(fù)建設(shè)!
  中國目前調(diào)控區(qū)域發(fā)展的職能分散在不同部門,有時(shí)會(huì)造成相關(guān)項(xiàng)目和政策的重復(fù);部門間職能分工不明確、部門之間的利益不同也會(huì)導(dǎo)致各自出臺的政策互相矛盾。另外,中國現(xiàn)在并沒有直接針對協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的法律法規(guī),使政府制定政策、行使調(diào)控職能都缺少法規(guī)依據(jù),特別是在跨省份的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面,協(xié)調(diào)比較困難。
  針對這些情況,在2008年的政府機(jī)構(gòu)改革中,原國務(wù)院西部開發(fā)辦、振興東北辦被撤銷,設(shè)立了相應(yīng)的國家發(fā)展改革委內(nèi)設(shè)司局;剛成立的中部崛起辦則與國家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司合署辦公。
  有學(xué)者指出成立區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)才是當(dāng)務(wù)之急,此舉可以增加區(qū)域經(jīng)濟(jì)的輻射作用,增強(qiáng)區(qū)域間的協(xié)調(diào)能力。將目前由不同部門負(fù)責(zé)的分散的區(qū)域管理職能集中起來,統(tǒng)籌考慮對各地區(qū)的支持力度和方向。從國家層面來看,中國區(qū)域發(fā)展的核心和重點(diǎn)并不明確,支持的舉措也有待進(jìn)一步完善,“國家應(yīng)該有一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)來管理和協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展,統(tǒng)籌考慮對各地區(qū)的支持力度和方向!敝窳⒓冶硎,現(xiàn)在國家發(fā)改委一家承擔(dān)不了這個(gè)職能。
  此外,各地利用區(qū)域振興大力上馬新的重大項(xiàng)目,會(huì)否給環(huán)境承載能力帶來更大的壓力,也成為各界普遍擔(dān)憂的問題。事實(shí)上,隨著一系列區(qū)域規(guī)劃的出臺,各地投資熱紛紛出現(xiàn),其中,重化工業(yè)成為主要的上馬對象。如果新規(guī)劃的區(qū)域間的競爭與合作考慮不充分,有可能導(dǎo)致更大經(jīng)濟(jì)板塊之間的惡性競爭,不利于行政壁壘的破除。地方保護(hù)和人為的經(jīng)濟(jì)分割,將會(huì)大大增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本。
  國家針對區(qū)域特定提出的功能定位可在相應(yīng)方面極大改善政策環(huán)境,但“不會(huì)有特別多的影響”,“后發(fā)”地區(qū)“主要還是依靠自身努力”。肖金成則認(rèn)為:“現(xiàn)在國家制定規(guī)劃強(qiáng)調(diào)的是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,能夠上升為國家戰(zhàn)略的不僅僅是已經(jīng)出臺的這7個(gè)。在這個(gè)過程中,誰做得更好,誰就能發(fā)展。就像當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)特區(qū)一樣,4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)同時(shí)起步,深圳卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在前面!
  肖認(rèn)為,接下來能否協(xié)調(diào)發(fā)展是各地“自我表現(xiàn)”的時(shí)刻了。區(qū)劃調(diào)整的核心目的是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展“騰空間、挪資源”――空間不僅包括城市規(guī)劃和建設(shè)所需的物理空間,還包括行政體制下的政策空間和操作空間;資源不僅包括土地、資金等資源,還包括各種優(yōu)惠政策、特殊政策!坝绕涫窃谝恍┏鞘,調(diào)整是有含金量的,不說別的,光重組出來的土地,改變用途的土地,就會(huì)立馬帶來極大的利益。”
  上海、天津甚至成功地調(diào)整了行政區(qū)劃,重構(gòu)經(jīng)濟(jì)地理空間,“其他地方政府會(huì)不會(huì)群起而效仿,不斷提出調(diào)整行政區(qū)劃的要求呢?”肖金成認(rèn)為繞不過的仍是土地問題。沒有比炙熱的土地更能吸引地方政府的沖動(dòng)了,所有的規(guī)劃和區(qū)劃調(diào)整的根子還是在土地上。
  
  高鐵沖擊傳統(tǒng)區(qū)域劃分模式
  
  與此同時(shí),技術(shù)手段的日新月異也在一定程度上折射出區(qū)域規(guī)劃要有前瞻性。高速鐵路全面改變中國的時(shí)代終于到來。這不僅僅包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),產(chǎn)業(yè)布局,還有體制改革。同時(shí)由于高鐵線路極大地縮小了城市距離,很多產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的體制性問題得到解決。比如盡管全國規(guī)劃了幾大經(jīng)濟(jì)圈,但是各地各自為政的一些問題仍沒有解決。
  “過去很多地方都說要協(xié)調(diào)區(qū)域規(guī)劃,其實(shí)很多是重復(fù)建設(shè),但是高鐵一開,想不協(xié)調(diào)都不行!眹野l(fā)改委運(yùn)輸所董焰研究員分析,高鐵將使得中國城市之間的同城效應(yīng)體現(xiàn),有利于鐵路沿線形成走廊產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)帶,有助于擴(kuò)大地區(qū)間的分工,使得國內(nèi)市場的統(tǒng)一性提高。并且也有利于農(nóng)村流動(dòng)人口進(jìn)入城市,增加民眾的工作機(jī)會(huì),擴(kuò)大城市規(guī)模。這將在一定程度上對原有發(fā)展模式進(jìn)行修正。
  過去各地競相提供價(jià)格低廉的土地和其他自然資源、降低環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和在勞資關(guān)系的處理中偏袒資本一方;在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面以鄰為壑,一些地方無視當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展對毗鄰地區(qū)的影響,以犧牲毗鄰地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量換得本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長;為保護(hù)本地勞動(dòng)力市場,對外地勞工采取歧視l生的就業(yè)政策,“這不僅造成了國家整體利益的損失,也動(dòng)搖了各地持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)”。
  董焰表示國家在制定地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的過程中也應(yīng)當(dāng)具有一定的差異性。這種差異性體現(xiàn)為依據(jù)地方實(shí)際,實(shí)事求是地給予合理的功能定位,充分發(fā)揮地區(qū)的特色和優(yōu)勢,實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)之間的優(yōu)勢互補(bǔ),減少區(qū)域間的協(xié)作成本,進(jìn)一步提高發(fā)展效益。
  不過,從當(dāng)前的一些規(guī)劃來看,做出規(guī)劃后的新區(qū)域間的合作考慮得并不十分充分!白钇鸫a沒有充分考慮交通改變后對整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的沖擊和重塑作用。”

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