【公開的價值】公開市場價值
發(fā)布時間:2020-03-18 來源: 散文精選 點(diǎn)擊:
過去的一個多月里,中央政府90多個部門相繼公布了各自2010年度“三公”消費(fèi)的情況,國民第一次有機(jī)會知道各政府機(jī)構(gòu)到底將多少人民的血汗錢用于了出國、公車和公務(wù)招待等事務(wù)。雖然在語焉不詳?shù)那鍐沃,人們看到的依舊只是個輪廓,但相較于多年來裹足不前的財(cái)稅體制改革而言,無論如何,這次的公開行動,都是一個極大的進(jìn)步。
“財(cái)稅體制是整個政治體制中利益糾結(jié)的核心部分,涉及中央、地方、各部門、各階層,改起來太難了!敝醒朦h校教授周天勇說。在他看來,財(cái)政民主化,是最基礎(chǔ)的政治體制改革,“三公”開支的公開,我們已經(jīng)邁了政治改革的一步,接下來要做的是真正建立起財(cái)政公開的配套制度,一定要避免流于形式。
高昂的行政成本
截至7月底,中央政府各部門的“三公”支出情況的公布基本接近尾聲,90多個部門共計(jì)花費(fèi)94.7億用于公務(wù)出國、公務(wù)用車和公務(wù)招待。每個部委的賬單一經(jīng)公布,總會引來公眾的熱議,但是,除了審計(jì)署之外,其他部委無一例外都遭到公眾的廣泛質(zhì)疑。
審計(jì)署用了3個表格和1000多字,不僅公布了總額,更有出國次數(shù)、人數(shù)、事由,買了多少車、平均每輛車的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用多少等等詳細(xì)信息。而其他部委則幾乎全部只給出了總額,最典型的莫過于科技部,只有一句話。而且,很多事項(xiàng)的數(shù)額甚至有悖于常理,比如近日備受關(guān)注的紅十字會總會,2011年公務(wù)招待預(yù)算居然只有3萬元,而住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部作為一個龐大部委,2010年公務(wù)接待費(fèi)僅為26.07萬元,國家人口和計(jì)生委470多萬的出國經(jīng)費(fèi)更是飽受質(zhì)疑。
針對已經(jīng)公布的中央部委“三公”支出數(shù)據(jù),不少門戶網(wǎng)站做過公眾態(tài)度調(diào)查,“不相信”幾乎是最主流的一個看法。最典型的是《中國青年報(bào)》社會調(diào)查中心的一項(xiàng)在線調(diào)查,超過85%的受訪者表示不滿意,超過70%受訪者認(rèn)為數(shù)據(jù)的真實(shí)性存疑。而在記者采訪的財(cái)稅專家中間,則普遍表示,這些籠統(tǒng)的數(shù)據(jù)更像一本糊涂賬,事實(shí)上意義不大,無論是其真實(shí)性還是合理性,都無從判斷,但從總額來講,顯然是低了。
周天勇告訴記者,“三公”支出的資金來源至少有4個部分:一是預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出;二是預(yù)算外政府的資金,因?yàn)闆]有納入預(yù)算內(nèi)管理,支出公開較難;三是沒有納入財(cái)政管理的自收自支資金,也即稱之為機(jī)構(gòu)和單位的小金庫,這部分更難公開;四是“三公”支出由企業(yè)填支的,這部分進(jìn)入了企業(yè)的成本,也無法公開。而此次按照國務(wù)院要求公布的僅僅是用財(cái)政撥款支出的“三公”消費(fèi),也就是說僅僅是第一部分。
事實(shí)上,對于大部分握有實(shí)權(quán)的中央部委而言,各類預(yù)算外的收入才是大頭。按照國務(wù)院要求,中央部委公布完之后,地方政府也要參照中央的標(biāo)準(zhǔn)逐一公布,到現(xiàn)在為止,已經(jīng)有北京、陜西等多個省市開始公布,但多仿照中央部委,采用了“最窄統(tǒng)計(jì)口徑”。
當(dāng)?shù)胤秸摹叭敝С龉纪戤吅,全國各級政府機(jī)構(gòu)“三公”支出的總額一定會是一個備受關(guān)注的數(shù)字,但從目前的情況來看,這個數(shù)字與真實(shí)的情況很可能相去甚遠(yuǎn)。2010年初,北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅在中央電視臺的新聞評論節(jié)目中曾透露,我國每年用于公款吃喝、公費(fèi)出國和公車的費(fèi)用總額高達(dá)9000億人民幣。這個數(shù)據(jù)雖然不是官方正式公布,但卻一直被媒體廣泛引用。
2008年,在寫作《中國向何處去》一書時,周天勇曾經(jīng)花費(fèi)了一個多月時間,搜集計(jì)算了2007年中國社會總體的政府機(jī)構(gòu)供養(yǎng)規(guī)模和國民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān),其中,行政事業(yè)公車、公招和公出三項(xiàng)費(fèi)用為7690億元。
“今天新聞媒體經(jīng)常引用9000億這個數(shù)據(jù),雖然沒有經(jīng)過具體計(jì)算,但應(yīng)該差不多。”周天勇說,就2010年的各項(xiàng)財(cái)政支出看,這比國防開支多3700億,相當(dāng)于全部教育支出的3/4,是全部科技財(cái)政投入的3倍,相當(dāng)于財(cái)政的社會保障和就業(yè)全部支出,是環(huán)保支出的近4倍,比農(nóng)林水支出多1000億。
從總額角度而言,中國現(xiàn)行政治體制行政成本顯然是太高了。 目前政府全部收入占GDP的比例,高達(dá)34%左右,而行政公務(wù)支出比例占全部政府支出的比例高達(dá)38%左右,其中“三公”支出是一個重要的成因。“從世界范圍內(nèi)看,日本行政公務(wù)開支占全部預(yù)算大約2.5%,美國在15%左右,從納稅人承擔(dān)的行政公務(wù)花費(fèi)上講,中國政府可能是世界各國中比較昂貴的一個。”周天勇說。
能否取信于民?
事實(shí)上,在中國政治體制改革的諸多方面中,“行政成本過高”、“官民比失衡”、“政府機(jī)構(gòu)臃腫”、“財(cái)政收支結(jié)構(gòu)失衡”等等議題都是最不具意識形態(tài)敏感性的事務(wù)性議程,也在執(zhí)政黨高層取得了最大的共識,但卻始終陷于推進(jìn)不快的境地。
以此次公布的數(shù)據(jù)為例,大約60%的“三公”支出用于公車項(xiàng)目,回溯歷史可以看到,從朱?基時代的中央政府開始,公務(wù)用車制度改革,就是一個高層下決心要推進(jìn)的事務(wù),可事到如今,已經(jīng)進(jìn)行了10幾年,問題不但沒解決,似乎反倒越來越嚴(yán)重。
此次自上而下的“三公”支出公開,很大程度源于高層的壓力,一位不愿透露姓名的政府官員在接受記者采訪時說,在他看來,這次中央之所以突然強(qiáng)力推進(jìn)公開,是在財(cái)稅體制改革難以推進(jìn)、各種部門利益無法撼動的情況下,高層一個四兩撥千斤的巧妙做法,將那些利益部門直接推到民眾面前去,所以,一方面,各個部委都顯得有些手忙腳亂,另一方面,也正如很多學(xué)者評價的那樣,缺乏一系列完善的配套制度,因?yàn)檫@本就不是一個事先謀劃成熟的系統(tǒng)改革。
不過,在周天勇看來,公布“三公”支出,既是推進(jìn)政治體制改革的最佳突破口,也是直面公眾,取信于民的最好方式,“政治體制改革的關(guān)鍵還是財(cái)政民主,老百姓越來越強(qiáng)烈地要求知道,政府的錢是怎么收的,怎么花的,其他的錢,你多花一點(diǎn),少花一點(diǎn),老百姓可能還會覺得無所謂,但是‘三公’這個花費(fèi),卻是詬病最多的!敝芴煊抡f。
雖然,在公布的過程中,各部門已經(jīng)想盡辦法,避免最終公布的賬單太過刺眼,但隨著公布的深入,公眾對于行政成本高低的判斷將會越來越明確,在民意壓力越來越大的大背景下,目前這種遮遮掩掩的公布,不可能一直持續(xù)下去。
事實(shí)上,今年的公布之后,除了公眾的熱議之外,各路學(xué)者也都給出了很多技術(shù)性的修正建議,諸如對相關(guān)法律的修訂、預(yù)算公開文本的規(guī)范、第三方機(jī)構(gòu)的引入等等。
“第一次肯定是不完美的,很多部門顯然也是抱著糊弄糊弄就過去了的心態(tài)在處理此事!敝芴煊抡f,但隨著納稅人、老百姓的意見,媒體每年的跟進(jìn),肯定會逐步深入、細(xì)化和完善化,最終推進(jìn)中國財(cái)政民主化的進(jìn)步。
不過,也有學(xué)者認(rèn)為,“三公”支出的公開并不能同民主或者不民主簡單地聯(lián)系起來。北京大學(xué)政府管理學(xué)院王麗萍教授接受記者采訪時就認(rèn)為,雖然,在中國政治的現(xiàn)實(shí)中,公布“三公”支出的預(yù)算決算情況是政府(行政)過程透明化和擴(kuò)大民眾知情權(quán)方面的重要進(jìn)步,有助于政府行為的自我約束和規(guī)范,增加民眾對政府的了解,促進(jìn)民眾對政府的信任,但這也只不過是一個微政治時代的政治話題而已。
王麗萍說,從世界不同國家的政治現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢來看,人類社會似乎已經(jīng)進(jìn)入“微政治時代”,今天的政治已經(jīng)與曾經(jīng)很長時間主導(dǎo)人們政治生活的對理念、信仰、制度等價值和命題的關(guān)切漸行漸遠(yuǎn),而更多地表現(xiàn)為對民眾日常生活的關(guān)注,或僅僅是對民眾具體、細(xì)小甚至瑣碎訴求和問題的回應(yīng)。
“作為對社會吁求的回應(yīng),此次直接向社會公開‘三公’支出情況,反映了中央政府接受民眾監(jiān)督的最大誠意,但也面臨有違政府行為初衷的一些問題甚至風(fēng)險,最突出表現(xiàn)為民眾的質(zhì)疑以及由此可能引發(fā)的對政府信任的下降!蓖觖惼颊f,“三公”支出是政府諸多方面的支出中最引人關(guān)注的部分,似乎也是最具有壓縮和精簡潛力的部分。此次公開“三公”支出情況具有重要的象征意義,但要取得實(shí)質(zhì)性的成果則需要政府和社會的共同努力,特別是政府需要積極思考和解決“三公”支出中存在的問題,將“三公”支出控制在一個可接受的水平。因此,公開之后有所作為,才是政府接受民眾監(jiān)督的最大誠意的表現(xiàn)。
如何避免流于形式?
過去的幾十年里,執(zhí)政黨的歷屆領(lǐng)導(dǎo)者都曾經(jīng)努力在政治體制改革上有所作為。也因此,為了淡化政改的意識形態(tài)敏感性,中國的政治體制改革被分解成為許多事務(wù)性的議題,諸如政府機(jī)構(gòu)改革、社會管理創(chuàng)新、信息公開制度、干部人事制度,聽證制度、新聞發(fā)言人制度等等都是政治改革的重要構(gòu)成,但這些被弱化為行政層面的制度革新,到最后,很多都流于形式,消解了改革對自身利益的沖擊,吞沒了改革的設(shè)計(jì)者以及執(zhí)政黨高層的初衷。
“對于黨和政府來說,如果不能克服改革形式化的問題,這個糊弄糊弄,那個也糊弄糊弄,最后所有改革都不動真格,都流于形式,到最后,民眾對黨和政府的失望會越來越大,這是很危險的!敝芴煊抡f。
“三公”支出的公布以及其背后財(cái)政預(yù)算的透明化改革如何能夠避免這一宿命?事實(shí)上,政治事務(wù)的諸多改革,從來都不缺乏完美的制度設(shè)計(jì),但每一次改革,在多方的博弈中,部門利益摻雜其中,經(jīng)過反復(fù)的討價還價,最終確定的改革方案一般都會留下或多或少的灰色地帶,為具體的執(zhí)行者消解改革對自身利益的沖擊,提供了足夠的操作空間。
這種自上而下的改革,缺乏源自于公眾有效參與和問責(zé)的壓力,從未真正地改變中國政治的面貌。從這個意義上講,這一次缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)、讓各部委手忙腳亂的“三公”支出公開,新意盎然,但是,它離真正的預(yù)算民主仍差距較大。
在周天勇看來,改革開放以來,在政治和行政體制上,由于沒有建設(shè)現(xiàn)代的財(cái)政預(yù)算與機(jī)構(gòu)人員編制的制衡制度,沒有將政府和行政性事業(yè)機(jī)構(gòu)人員,及其收錢和花錢管住,以致于經(jīng)濟(jì)和社會供養(yǎng)規(guī)模太大,亂收費(fèi)、亂罰款合法化和固定化,黨政公務(wù)支出比例過高,從而形成稅費(fèi)失控,從根本上抑制了個體、微型企業(yè)的發(fā)展,抑制了就業(yè)和創(chuàng)業(yè)以及中國社會進(jìn)一步發(fā)展的活力。
但對于執(zhí)政黨而言,能否通過改革和機(jī)制的建設(shè),徹底地改革財(cái)政收支體制,嚴(yán)格控制人員供養(yǎng)規(guī)模,“這樣觸及黨政內(nèi)部人員自身利益的體制和制度性的改革,實(shí)際上是比反腐敗更加嚴(yán)峻的一種挑戰(zhàn)。”周天勇說。
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