2004年11月30日，聯(lián)合國秘書長安南任命的“威脅、挑戰(zhàn)和改革問題高級別小組”公布了題為《一個更安全的世界：我們的共同責(zé)任》的報告。該報告對當(dāng)今世界面臨的各種安全威脅做了詳盡分析，對聯(lián)合國如何應(yīng)對這些威脅提出了101項改革建議。其中，有關(guān)安理會改革的兩套方案尤為引人注目。
　　
　　聯(lián)合國改革的背景
　　
　　聯(lián)合國改革動議由來已久。冷戰(zhàn)結(jié)束后，推動聯(lián)合國改革的呼聲愈加高漲。大多數(shù)會員國對改革聯(lián)合國機(jī)構(gòu)和程序，使之在新的國際環(huán)境中更好地實現(xiàn)維持國際和平、促成國際合作的宗旨并無異議。但聯(lián)合國改革涉及191個成員國的切身利益，矛盾復(fù)雜，進(jìn)展不易。
　　首先，此次改革醞釀是聯(lián)合國應(yīng)對單邊主義挑戰(zhàn)的需要。近年來，聯(lián)合國代表的多邊主義與美推崇的單邊主義發(fā)生激烈沖撞。布什政府執(zhí)政四年來，恣行單邊行動，濫施“先發(fā)制人”，對聯(lián)合國的國際權(quán)威提出強(qiáng)大挑戰(zhàn)。2003年美繞過聯(lián)合國發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭，更使人們不得不深刻反思聯(lián)合國的地位和作用。伊拉克戰(zhàn)爭表明，當(dāng)發(fā)生地區(qū)嚴(yán)重事態(tài)、世界危機(jī)或?qū)�沖突后國家進(jìn)行管理時，安理會是癱瘓的。但戰(zhàn)后伊拉克重建問題重回到聯(lián)合國，表明加強(qiáng)聯(lián)合國的作用不可或缺。2003年9月，安南在聯(lián)合國大會上指出，聯(lián)合國面臨至關(guān)重要的關(guān)鍵時刻。他坦承成員國在對待各種挑戰(zhàn)的性質(zhì)方面，以及在使用武力解決安全威脅是否妥當(dāng)方面，存在嚴(yán)重分歧。這些深刻分歧已使聯(lián)合國在伊拉克戰(zhàn)爭爆發(fā)后，處于隨波逐流的狀態(tài)。因此，安南痛下決心，任命16位世界知名領(lǐng)導(dǎo)人組成專門小組，負(fù)責(zé)研究聯(lián)合國改革問題。
　　其次，此次改革是應(yīng)對世界力量格局深刻變化的需要。這在安理會改革倡議中體現(xiàn)得格外明顯。聯(lián)合國是上世紀(jì)40年代世界人民反法西斯戰(zhàn)爭勝利的產(chǎn)物。聯(lián)合國的權(quán)力核心――安理會更是當(dāng)時世界力量對比的直接體現(xiàn)。安理會由當(dāng)時的五大戰(zhàn)勝國擔(dān)當(dāng)擁有否決權(quán)的常任理事國，以“五大國一致”原則對涉及重大國際安全事務(wù)做出“終審”。其他國家只能爭當(dāng)無否決權(quán)的任期兩年后輪選的非常任理事國。這種組成架構(gòu)對維護(hù)世界和平做出過貢獻(xiàn)。特別是在中華人民共和國恢復(fù)聯(lián)合國合法席位后，中國代表著廣大發(fā)展中國家的聲音，社會主義國家的立場，使安理會的代表性大大提升。但時過境遷，后浪涌動，有些傳統(tǒng)強(qiáng)國重新崛起，一些發(fā)展中國家壯大成為區(qū)域大國，它們要在國際舞臺有更響的聲音，對安理會常任理事國地位格外青睞。上世紀(jì)60年代，安理會曾有過一次擴(kuò)大，非常任理事國席位由5個增至10個。但整體而言，安理會變化緩慢。由于代表性和決策參與度不夠，安理會決議的落實常受掣肘。在各種安理會改革的方案中，1997年時任聯(lián)大主席拉扎利提出的方案較有代表性。該方案主張新增5個常任理事國和4個非常任理事國，使安理會的成員數(shù)目從15個增至24個；5個常任理事國從亞、非、拉地區(qū)各產(chǎn)生一個，另外兩個來自發(fā)達(dá)國家(指日本和德國)；新增常任理事國不具有否決權(quán)，5個原常任理事國的否決權(quán)應(yīng)加以限制�！袄�扎利方案”因各方意見分歧而未能實施。但一些自認(rèn)或有一定公認(rèn)度的熱門候選國持續(xù)加大“爭�！绷Χ�。
　　最后，此次改革是面對新世紀(jì)新形勢下各種安全威脅復(fù)雜化的需要。聯(lián)合國創(chuàng)建的首要目的就是“欲免后世再遭戰(zhàn)禍”，確保世界大戰(zhàn)的恐怖不會再現(xiàn)。僅就這點而言，聯(lián)合國是成功的。但現(xiàn)在人類面臨的最大安全威脅已不僅是國家發(fā)動的侵略戰(zhàn)爭。安全威脅空前廣泛，已擴(kuò)大到貧窮、傳染病、環(huán)境退化、大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散、恐怖主義、跨國有組織犯罪等等。這些威脅不僅來自國家，也來自非國家行為者；威脅到的不僅是國家安全，也是全人類安全。各種威脅前所未有地交織在一起，弱者和強(qiáng)者都有弱點暴露給對方。沒有一個國家能獨自對付所有威脅。通過改革，聯(lián)合國可望更有效地為所有人提供集體安全。
　　
　　安理會改革方案
　　
　　名人小組報告強(qiáng)調(diào)了安理會改革的緊迫性，稱“現(xiàn)在必須就擴(kuò)大安理會一事作出決定……澄清或結(jié)束一場在過去12年中毫無進(jìn)展的辯論”。報告以提高安理會效力與信譽(yù)、加強(qiáng)應(yīng)對威脅的能力與意愿為目標(biāo)，提出了安理會改革的四項基本原則：貢獻(xiàn)最大的國家更多地參與決策、具有更強(qiáng)代表性的國家參與決策、不損害安理會效力、增強(qiáng)民主性和責(zé)任性。這些原則體現(xiàn)著安理會創(chuàng)建時的初衷，即安理會應(yīng)是一個有代表性的、負(fù)責(zé)任的、有果斷行動效力的機(jī)構(gòu)。
　　為此，報告在嚴(yán)格遵循“非洲”、“亞太”、“歐洲”和“美洲”四大區(qū)域均分席位的原則上，提出了兩套安理會擴(kuò)大方案。一種方案是增設(shè)6個無否決權(quán)的常任理事國和3個任期兩年的非常任理事國席位。第二種方案則不增加常任理事國，新增8個任期4年可連任的非常任理事國和1個任期兩年且不可連任的非常任理事國。這兩套方案的特點是第一，防止否決權(quán)擴(kuò)散，約束否決權(quán)使用。報告建議任何改革提案都不應(yīng)擴(kuò)大否決權(quán)。在肯定了現(xiàn)有“五�！钡姆駴Q權(quán)發(fā)揮重大作用的同時，也指出否決權(quán)與民主日益盛行的時代不符。報告敦促“五�！背兄Z在發(fā)生滅絕種族和大規(guī)模侵犯人權(quán)的情況時不使用否決權(quán)，在真正涉及重大利益時才使用否決權(quán)。第二，嚴(yán)格貫徹區(qū)域均衡原則。四個區(qū)域的理事國總數(shù)均達(dá)到6個。這樣的安排對亞非有利。第三，突出實際貢獻(xiàn)，綜合考慮能力與意愿。報告建議優(yōu)先考慮讓本區(qū)域財務(wù)繳款最多的3個國家、或本區(qū)域自愿捐款最多的3個國家、或本區(qū)域為聯(lián)合國維和行動派遣部隊最多的3個國家獲取常任理事國或較長任期理事國席位。第四，加強(qiáng)對安理會監(jiān)督。報告建議安理會的議事規(guī)則列入提高透明度和加強(qiáng)問責(zé)制的制度化程序，并建議審查理事國作出的貢獻(xiàn)。第五，強(qiáng)調(diào)安理會改革的延續(xù)性。報告認(rèn)為安理會組成的變革不是永久性的，并建議到2020年審查安理會的組成，這暗示當(dāng)前的改革方案可能只是過渡。
　　目前，各國對名人小組提出的安理會擴(kuò)大方案持謹(jǐn)慎態(tài)度。德、巴、日、印四國始終密切注意著風(fēng)向。盡管四國口頭上都挺強(qiáng)硬，都想一口吞下常任席和否決權(quán)，但與其過猶不及、不如隱忍徐圖。日本外相町村信孝稱名人小組的方案反映了日本的基本想法。日本在名人小組中的成員緒方貞子也建議日本政府面對現(xiàn)實。德國則多次強(qiáng)調(diào)并不看重是否有否決權(quán)。但德總理施羅德12月9日和日本首相小泉會晤后，兩國表示新常任理事國也應(yīng)有否決權(quán)的立場。這表明，即便德、日最終迫于壓力接受了名人小組方案，也只是權(quán)宜之計，德、日最終還是想和現(xiàn)有“五常”平起平坐。巴西外長認(rèn)為，只要聯(lián)合國大多數(shù)國家贊同名人小組的方案，巴西也可以接受。巴西原本也雄心勃勃，以為南美的代表席非其 莫屬，但在南美眾多西班牙語國家的包圍中，巴西這個葡萄牙語國家并不叫座。印度的態(tài)度可能是四國中最執(zhí)拗的。印度外長仍表示不能接受無否決權(quán)的方案。但如果日德巴三國立場靈活，印最終可能改口。
　　
　　安理會改革的前景
　　
　　不難預(yù)見，兩套方案必將激起激烈辯論。改革能否向前推進(jìn)，四個陣營的態(tài)度將起關(guān)鍵作用。
　　首先，現(xiàn)有五大常任理事國的意見。兩套備選方案都主張不擴(kuò)大否決權(quán)，因此維護(hù)了現(xiàn)有“五�！钡牡匚弧Ｈ魏伟怖頃�改革方案的通過，都必須得到“五�！钡囊恢峦�意。但“五�！庇懈髯钥剂俊Ｔ诎怖頃�改革問題上，美國的態(tài)度最為消極。布什2004年9月在聯(lián)大講話時，對改革只字不提。在布什政府繼續(xù)奉行單邊主義的情況下，安理會擴(kuò)大意味著束縛美國手腳。 目前，美明確表示支持的只有日本。但美將日本修改憲法第九條作為其成為常任理事國的前提條件，對日是個打擊。美原本也支持德國，但在德反對伊拉克戰(zhàn)爭后，美態(tài)度發(fā)生變化，兩國芥蒂至今未消。法從構(gòu)建多邊世界的立場出發(fā)，支持安理會擴(kuò)大。同時，法英兩國為避免壯大后的歐盟成為常任理事國使其遭到排擠，也支持德巴日印四國“爭常”。中俄兩國對安理會進(jìn)行必要改革不持異議。但中國強(qiáng)調(diào)安理會優(yōu)先考慮發(fā)展中國家的候選資格，特別是反對僅以出錢多少確定候選國，認(rèn)為日本想發(fā)揮大國的作用就必須清醒認(rèn)識歷史問題。
　　第二，四大熱門候選國的意見。增加6個常任理事國或8個較長任期理事國，在一定程度上緩解了德、巴、日、印四國間可能出現(xiàn)的裂痕。但四國爭取否決權(quán)的立場堅定性不同，可能動搖四國攜手“爭�！钡膽�(zhàn)略協(xié)調(diào)。印度有分析稱，已有跡象顯示德國和巴西可能接受當(dāng)沒有否決權(quán)的常任理事國，在這種情況下，如果印度堅持要求否決權(quán)，則會被孤立，可能連無否決權(quán)的常任席都無法得到。
　　第三，“咖啡俱樂部”的意見。由20多個國家組成的所謂“咖啡俱樂部”反對以簡單的增加安理會常任理事國數(shù)目的改革方式�！翱Х染銟凡俊敝杏械隆�巴、日、印四國的鄰近國，它們協(xié)力阻止“四國集團(tuán)”的“爭�！惫�勢。意大利、西班牙反對德國“爭常”。阿根廷、墨西哥、智利反對巴西“爭�！�。巴基斯坦反對印度，韓國反對日本。
　　第四，亞非拉廣大發(fā)展中國家的意見。安理會改革方案，須有2／3的成員國贊成才可通過。在聯(lián)合國占大多數(shù)的發(fā)展中國家的態(tài)度也不容小視。聯(lián)手“爭常”的德巴日印四國對此也有警惕，很早就提出要和非洲一道“爭常”�？傮w上看，安理會擴(kuò)大對發(fā)展中國家有利。但發(fā)展中國家數(shù)目眾多，利益千差萬別，難免相互牽制。
　　隨著聯(lián)合國60周年臨近，聯(lián)合國改革的爭論將繼續(xù)升溫。安理會的擴(kuò)大被稱為是“后冷戰(zhàn)時期的國際權(quán)力重新分配”。盡管已有兩套具體方案，但不排除聯(lián)大討論時產(chǎn)生新妥協(xié)方案的可能。在目前擴(kuò)大安理會的“一攬子”方式中，滿足了這個就會惹惱那個，而讓眾多熱門國都得到他國認(rèn)可的可能性又非常微小。今年3月，安南將根據(jù)名人小組報告提出改革最終建議。冷戰(zhàn)后已被討論了十多年的安理會改革問題能否出現(xiàn)突破，尚需拭目以待。
　　(本文責(zé)任編輯：卜衛(wèi)東)

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