近年來，公眾輿論、媒體對外交決策的影響日益突出，公眾輿論越來越成為影響政府決策和行為的重要因素，媒體在塑造公眾輿論、對外施加影響方面發(fā)揮著越來越大的作用。公眾輿論和媒體影響外交決策的例子很多，9?11事件、伊拉克戰(zhàn)爭給全世界人民帶來的震撼是巨大的，媒體將殘酷的戰(zhàn)爭和恐怖襲擊的場面通過電視畫面以最快的速度傳遍千家萬戶，給外交決策打上了深深的輿論烙印。3?14拉薩打砸搶燒事件發(fā)生后，一些西方媒體的涉藏報道違背了客觀公正原則，惡意炒作、誤導民眾，導致一些國家的政府以所謂的“民意”為借口向中國施壓。5?12四川汶川地震發(fā)生后，中國媒體及時客觀全面地報道地震災情，讓一些有偏見的國外媒體、組織和政要無隙可乘，難以妖魔化中國，中國與一些國家因涉藏問題而一度緊張的國家關系得到緩和。這些具體事例，無不證明公眾輿論、媒體影響外交決策這一事實的存在。
　　
　　公眾輿論對外交決策的影響不可忽視
　　
　　一、公眾輿論的概念。有人認為公眾輿論是指“政府認為必須審慎對待的個人意見”，也有人認為“輿論是群眾對國家的政治、政府政策、公共問題和對負責處理這些政策或問題的人所公開表示的意見”�？梢姡�輿論首先是個人的意見，但要對外交政策發(fā)揮作用還必須是群體的意見。因此，公眾輿論應該是一個社會中相當比例的人就某一問題所表達的個人觀點、態(tài)度和信仰的綜合。
　　公眾輿論與外交政策并不是直接關聯(lián)的兩個概念，學術界就公眾輿論對外交政策的影響及其程度等問題也存在爭論。傳統(tǒng)的看法認為公眾輿論在對外政策制定中的作用不怎么重要。與傳統(tǒng)看法不同，越來越多的研究者傾向于擴大公眾輿論在外交決策中的重要性。他們將公眾輿論進行細分，特別是將公眾輿論分為大眾輿論和精英輿論將更有助于展示出輿論與政府、精英以及輿論與決策之間的關系。
　　
　　二、公眾輿論的幕后操縱者――精英政治。決策理論中精英論依然是較有說服力的說法，的確，精英們具有獨特的優(yōu)勢：在外交政策領域，他們是無可取代的傳媒和公眾的“信息源”；信息再加上自身高度的政治意識和政治敏感性使他們成為政治觀念的主要傳播者；權力使他們可以較容易地利用輿論為政策和利益服務。
　　1、精英充當了輿論領袖。一是因為他們對外界事物的反應比普通大眾迅速。二是因為他們的輿論較大眾輿論具有更強的政策建議性，更加系統(tǒng)化和可操作，理所當然地最容易影響外交政策的制定。對于整體而言漠視外交政策的普通公眾來講，他們的輿論內(nèi)容通常是對精英輿論的反應，因為在一個逐漸政治化了的社會，個人的觀念將越來越靠近或忠實于自己所屬團體(比如政黨)的理念，無形中就處于該團體精英們的領導之下。當各種政治團體就某一政策的觀念一致，公眾輿論就會出現(xiàn)共識，這被稱之為精英影響輿論的主流效應。精英輿論本身也是一種較為活躍的輿論形態(tài)，通常非常愿意參與政策的制定，并在此過程中盡力施加影響以求有利可圖。人們基本上不會質疑：外交決策止于最高決策者及其親密幕僚。但決策過程決不限于這幾個角色，除了行政部門官員及其顧問外，還包括了所有與外交政策相關的各種社團領導、利益集團成員和媒體界人士。另外，學界也發(fā)揮了重要作用，他們往往憑借對外交政策的熟悉和研究為決策者提供信息、出謀劃策，為此被外界稱之為“智囊團”，是影響外交決策的精英主體。
　　2、精英可以運用信息制造輿論以影響外交決策。第一，在外交政策領域，政府完全可以影響媒體報道什么、不報道什么；可以依據(jù)自己理想的決策意向，利用媒體展開宣傳攻勢，廣泛進行政治動員，以政策來引導輿論；可以掌控議事日程。第二，政府之外的其他精英團體，如利益集團，在利益攸關的時刻對政府決策的干涉活動也是相當活躍的，一方面通過提供不同于政府的信息利用媒體打造宣傳聲勢，拉攏普通大眾輿論的支持，創(chuàng)造有利的社會輿論環(huán)境，另一方面則積極進行游說，利用各種權力極向政府施壓。對于這些精英們來說，新聞公開制度往往可確保他們有效控制媒體和輿論。第三，在政界和媒體界有一種微妙的互動方式，那就是有意無意的信息“泄露”。在很多時候，先入為主往往產(chǎn)生預想不到的效果。泄密者的動機一般就是要在恰當?shù)臅r機將信息泄露給媒體，暗中操縱輿論的變化，變被動為主動，變無利為有利。
　　3、精英通過從經(jīng)濟上控制媒體操縱輿論。媒體的生存和發(fā)展依賴那些在經(jīng)濟上給予支持的人或組織，而這些人或組織也在憑借這種關系影響媒體的新聞選擇。另外，精英通常都與媒體界人士有密切的關系。在這個網(wǎng)絡中，無論是新聞從業(yè)者還是精英分子，都樂于相互接觸和交流，維持一種融洽的、可以各自受益的良好關系，從而各取所需。
　　
　　三、公眾輿論對外交決策的影響程度。公眾輿論的影響程度首先取決于該國的政治體制和精英聯(lián)盟的性質和形態(tài)。政治體制給予了該國新聞輿論伸展的空間，同時也以特定的環(huán)境對它加以限制。在外交決策這個特殊領域，由于種種關乎國家利益的利害關系，這種體制對輿論的限制會加強，新聞的自由度也會弱化。
　　1、公眾輿論能否影響外交決策首先要看其能否影響決策者。事實上，在公眾輿論和決策者之間存在著直接(如民意測驗)和間接(通過精英傳遞)兩種交流模式。但這些模式并不意味著公眾輿論對決策者可以發(fā)揮影響。第一，盡管民意測驗可以成為公眾輿論的指示器，但這種看似雙向的交流模式并不會如想象般的順利，因為公眾輿論與決策者之間并不是一個自主互動的體系，公眾輿論的動向不一定會在決策者那里得到相應的反饋。政策由決策者制定，公眾輿論并不一定會引起政策的生成或改變。第二，政策的制定往往還受制于決策者對公眾輿論的理解以及對它的接受程度。公眾輿論在決策者那得到的反饋程度不一，直接影響到了輿論的效果(目標達到的程度)。第三，決策者對公眾輿論的處理方式也直接影響了輿論的內(nèi)容和效果。當輿論廣泛一致的時候，決策者可能會按公眾的意愿對輿論做出積極的反應。但在輿論不穩(wěn)定的時候，決策者則或者采取拖延戰(zhàn)術，或者采用教育的方式操縱輿論，使其朝著對既定政策有利的方向發(fā)展。第四，如果預期到強烈反對，決策者很可能放棄現(xiàn)行政策，考慮轉向能得到支持的政策；如果預期到溫和的反對，決策者則很可能努力向公眾說教而不改變既定的政策。
　　2、公眾輿論對外交決策的影響還取決于問題的性質、決策的階段和決策的環(huán)境。第一，和平時期和危機時期的輿論形態(tài)可以呈現(xiàn)出不同的特點，對外交政策的影響力也是不同的。(1)在和平時期，公眾輿論的重點在于國內(nèi)事務，對于外交政策，公眾輿論會跟隨當時盛行的外交理念，呈現(xiàn)出較穩(wěn)定的趨勢。(2)當危機出現(xiàn)時，一國的安全和利益受到威脅，公眾輿論就會在外交政策領域被大范圍地激起，并可能對決策目標和內(nèi)容產(chǎn)生影響。但在危機時，決策者要在有限的時間內(nèi)做出決策，一般傾向于將決策程序簡單化，將參與決策的范圍縮小，忽略和排除公眾 輿論的可能性也較大(相反的可能也有)。另外，這時“團結在國旗下的”情況也時有發(fā)生，國內(nèi)高度的政策共識也為決策者執(zhí)行某項政策掃除了輿論障礙。第二，新一屆領導人上任后政府處于過渡期，新的對外政策還沒有成型或者政府本身對其外交政策界定不清時，公眾輿論大有其發(fā)揮的余地。一套清晰的對外政策本身就意味著最大程度的政府和精英的共識以及各種利益的調和。
　　3、公眾輿論對外交決策的影響程度在不同體制國家存在區(qū)別。有人認為美國的民主制度決定了其民意和公眾輿論對外交政策影響很大，其實不然。美國人對國內(nèi)問題非常關心而且了解，在國內(nèi)問題上民意對政府政策導向的影響很大。但是美國普通民眾的國際知識卻很少，政府在外交政策上操縱民意并不困難。例如，布什政府曾經(jīng)大造輿論，稱薩達姆已經(jīng)擁有大規(guī)模殺傷性武器，據(jù)此在2003年發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭。對此美國民意是基本接受的。伊戰(zhàn)爆發(fā)以來，雖然在挫折面前民意有所變化，但仍不足以損害美國中東政策的根基。在絕大多數(shù)情況下，美國外交是政府主導社會，民意對外交的直接影響很有限。
　　中國的情況則不相同。在中國的新聞媒體中，國際報道所占的比重大大高于美國媒體，中國民眾對國際形勢和外交問題的關注程度也大大高于美國民眾。這是因為歷史上中國對外關系往往涉及到民族存亡。因此，中國民眾表達意見的方式和傾向性同美國民眾差別很大。五四運動、一二?九運動等，形成了現(xiàn)代史上表達愛國激情的典型方式――散發(fā)傳單、集會游行、簽名上書，以及“外爭主權、內(nèi)除國賊”等典型口號。新中國建國之后很長一段時間里，民意同政策是高度一致的。改革開放以來，隨著信息渠道逐漸多元，民眾對國際問題和外交問題的看法也出現(xiàn)了一定分化，民意對外交決策的影響越來越大，政府在進行重大外交決策時會更加仔細地傾聽各方面的聲音，以便做出最佳決策。
　　4、公眾輿論對外交決策的直接作用。第一，公眾輿論非常強烈時，會嚴重地制約政策制定過程中可用的抉擇。比如，美國政府(精英們)長期對美國公眾進行“共產(chǎn)主義威脅”的輿論引導，但公眾接受了這一引導后，美國政府試圖改變對華政策時就受到了公眾輿論的制約，限制了其回旋余地，最后只有一貫堅持反共立場的尼克松才能夠打破“堅冰”。第二，公眾輿論在危機中的作用非常明顯。雖然公眾往往在危機初期“團結在國旗周圍”，但隨著時間推移，特別在非國內(nèi)戰(zhàn)爭期間，公眾輿論的支持將逐漸減少。美國學者們經(jīng)過研究得出結論，“公眾對在國外使用軍隊的支持是有限度的：快速和成功的行動”。越南戰(zhàn)爭乃至目前正在進行的伊拉克戰(zhàn)爭無不證明了這一點。第三，公眾輿論劃定了政策的范圍，限定了決策者的作用區(qū)域。公眾輿論好比一座堤壩，預示了公眾行為的方向，而精英層次的辯論、政府的行動都必須在這個堤壩下謹慎地進行。公眾輿論代表民意，不會直接轉變成政策或引起政策的改變；政府可以有所選擇，但可選擇的范圍早已經(jīng)劃定。當公眾輿論與政府政策不謀而合，雙方的利益都可以得到滿足時，那么政策就容易受到公眾的接受和支持而極具可行性；而當相反的情況出現(xiàn)時，政府就必須謹言慎行，對公眾輿論進行整合。原則上政策決不能夠超出公眾可以接受的范圍。
　　
　　媒體是外交政策與公眾輿論之間的紐帶
　　
　　事實上，輿論之所以成為輿論，在于它是依賴于某種手段的外在表達，而媒體就是輿論表達的最主要角色。
　　
　　一、媒體在外交決策過程中的角色分析。關于媒體在外交政策領域的作用，研究界尚存在分歧。有的人認為媒體的作用很大，有的人則不以為然�？梢钥隙ǖ氖牵翰徽撁襟w以何種角色出現(xiàn)，其形象并不是它所聲稱的那樣可以由自己來確定，在很多時候，它與政府的關系最終決定了它是看門狗、幫兇還是真正的中立者。而媒體與政府的關系又決定了其在外交決策中的作用大小及其機理。
　　媒體在與政府的互動關系中處境尷尬，抗拒與屈服并存。他們各自眼中的新聞自由在很多時候是難以契合的。與其說媒體與政府是純屬競爭的關系，不如說是出于利益而相互利用的關系。信息為兩者建立密切的互動提供了一個平臺，使彼此相互依賴，與此同時，雙方也在憑借這個紐帶想方設法控制對方。媒體內(nèi)部自成體系的新聞處理程序和原則，便利了它對信息的控制。但是，媒體背后復雜的控制網(wǎng)絡卻削弱了它的自主能力。尤其在外交政策領域，政府對信息的控制具有無比的合法性和優(yōu)越性。媒體在報道軍事、外交等問題時必須照顧國家利益與安全。尤其在出現(xiàn)危機時，媒體和政府的口徑會驚人的一致。這一方面是因為政府壟斷了消息的來源，另一方面則是政府在這個時候更加清楚媒體的作用和意義，擁有更加明確的媒體戰(zhàn)略。況且非常時期，國內(nèi)各種政治勢力也都會變得非常敏感，因為危機決策總是給人極少的思考時間，從一定程度上說，誰先掌握媒體誰就會贏得主動權。媒體作為決策過程的內(nèi)部參與者和信息平臺提供者，對于過程中其他角色都是有利可圖的利用工具。媒體可以通過影響政府的運作程序和挑起國內(nèi)政治斗爭來影響決策；而作為局外旁觀者，它則創(chuàng)造了一個政策環(huán)境，該環(huán)境影響了外交決策。
　　媒體與政府的關系是理解媒體對外交政策影響的關鍵，它決定了該影響力的表象和本質。媒體的特性以及它與輿論不可割裂的密切關系，決定了它時時在充當著傳播輿論、影響政策鏈式關系中的重要一環(huán)。
　　
　　二、媒體塑造了公眾輿論。
　　1、公眾通過媒體了解外部世界，這增強了媒體對于輿論的塑造力。媒體報道什么，如何報道，直接影響了公眾對某一事件的關注和對這一事件的看法。這就是媒體所具有的獨特的設置議程和設計認識框架的功能。但在媒體與公眾的互動中，并不是媒體傳達什么，公眾就會接受什么，而是雙方都留有選擇的余地。媒體在新聞選擇和報道方式上有自己的標準，從一定程度上說，媒體也是個性化的個體，有著自己的觀念；同樣的，公眾則會選擇自己的興趣所在。在這個過程中，兩者都無形中加強了自己已經(jīng)持有的主流的思想觀念。正是由于這樣的特性，媒體能夠更加容易地塑造主流的公眾輿論形態(tài)。
　　2、媒體對于輿論的塑造力與主流媒體的作用密不可分。首先，處于社會精英階層的主流媒體對公眾輿論的塑造首先取決于它對社會其他媒體的領導作用，這種作用使新聞具有類同性，輿論就更容易集中；其次，主流媒體的觀念是與社會主流的價值觀相符合的，因此在新聞處理的過程中會始終遵循對這種價值觀的維護和伸張，這對于營造政治文化、塑造主流輿論意義非凡。
　　3、新聞具有獨特性。雖然新聞界總是在高唱公正、客觀的新聞手法，但很多時候，新聞從業(yè)者難以做到這一點。因為新聞總是要受到該國政治文化、意識形態(tài)等的影響。因此不同政治制度的國家可以有不同的新聞理念。但在塑造公眾輿論這一點上，新聞界卻有類似的處理手法，即報道的方式和強度對輿論有決定性的影響。正像人們常說的，媒體不能左右人們?nèi)绾嗡伎迹瑓s可以影響人們思考 什么。
　　4、在國際關系中，媒體對他國的報道往往會在國內(nèi)引起反響。這是因為媒體是公眾了解國際關系的唯一渠道，它的權威性決定了公眾對它所反映的他國形象，無論是正面的還是負面的，都存在相當高的接受度。媒體對兩國關系的報道也在潛移默化地影響著兩國在各自公眾中的形象，從而影響到?jīng)Q策者對兩國關系的審視和定位。比如，有學者認為媒體在報道中日關系問題時應有大局觀，因為中日雙方媒體的一些片面報道增加了中日民眾彼此間的惡感，對中日關系會產(chǎn)生消極影響。
　　
　　三、媒體對外交決策的影響。
　　
　　1、媒體對公眾輿論乃至外交決策存在廣泛的影響。第一，設置議程。媒體高強度的信息曝光度和在視覺聽覺上產(chǎn)生的戲劇化效果常常會首先吸引公眾和決策者的注意，刺激國內(nèi)各種角色的活動，從而使該事件進入決策議程。第二，設計認知框架。媒體如何評論事件會引起精英和公眾的思考和爭論，在精英的引導下，公眾會對事件給予定性，輿論就形成了，而一旦形成就不易改變。對于一個總是被動面對新聞媒體的政府來講，就只好被牽著鼻子走。美國著名記者李普曼指出，“我們不是先認識再定義，而是先定義再認識”。第三，媒體具有號召力，對于決策者來說，它是一個絕佳的進行政治動員的工具。尤其在危機和戰(zhàn)爭的情況下，政府為了爭取有利形勢，會主動接近媒體宣傳其政策，進行政治動員。第四，媒體在設置議程和挑起公眾輿論以后，就會將視線轉移到?jīng)Q策者身上，也就是說決策的進程被放在了媒體和公眾的監(jiān)視之下。由于媒體具有對決策者進行評估的功能，決策者就必須將政策與個人命運聯(lián)系起來。
　　顯然，由于媒體和公眾輿論的存在，外交政策越來越趨向于被國內(nèi)政治化。外交決策過程也受到了明顯的影響，主要體現(xiàn)在媒體和輿論加快了決策的速度。決策者必須對輿論做出迅速的反應，才有可能在政策上爭取到主動，尤其是在危機出現(xiàn)的情況下。但這樣做的結果常常使決策程序簡單化，使政策考慮欠理性和周詳。
　　2、媒體對外交決策的影響力具有不確定性。第一，媒體的確有強大的議程設置功能，但在危機情況下，政府對信息的壟斷和控制力度加大，因此作為唯一的新聞源，政府才是議程的最終設置者，至于如何給問題定性也是由政府說了算。第二，媒體在政府的引導下做出廣泛的政治動員，往往會限制政府對政策的選擇范圍，這種負面的效果會使政府限于被動。第三，媒體和輿論的確可以影響決策進程，但卻不一定可以影響決策結果，當政府的政策未成型或引起爭議時，輿論的效果是顯著的，但當政府有著清晰明確的外交政策時，媒體的努力就很可能是徒勞無益的。
　　
　　(責任編輯：文博英)

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