近年來，隨著全球公共衛(wèi)生事件的頻繁發(fā)生，“全球公共衛(wèi)生治理”問題開始引起各國普遍關(guān)注。非政府組織是全球公共衛(wèi)生治理體系的重要組成部分,憑借自身優(yōu)勢和獨(dú)特功能逐漸確立了在全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域中的地位。
　　
　　全球治理理論視野下的
　　公共衛(wèi)生問題
　　一般來講，人們習(xí)慣將由各種自然、社會(huì)因素及人類生活方式、生產(chǎn)行為造成的衛(wèi)生安全問題劃歸公共衛(wèi)生范疇。然而全球化的飛速發(fā)展使公共衛(wèi)生問題呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)，全球化加劇了世界范圍內(nèi)人口、貨物的大規(guī)�？焖倭鲃�(dòng)，使公共衛(wèi)生問題具有了明顯的跨國特征。2003年襲擊中國的SARS病毒，先是在周邊國家和地區(qū)擴(kuò)散，之后又很快侵襲到世界。除SARS外，艾滋病、禽流感等病毒也在世界范圍內(nèi)造成了嚴(yán)重的公共衛(wèi)生問題，并極大威脅了人類的公共安全。世界衛(wèi)生組織發(fā)布的2008年世界重大公共衛(wèi)生問題回顧報(bào)告中提出，自然災(zāi)害和非傳染性疾病的蔓延正在對人類健康構(gòu)成重大威脅，并導(dǎo)致了一系列嚴(yán)重公共衛(wèi)生問題。公共衛(wèi)生問題已成為目前世界各國需要共同面對的挑戰(zhàn)，如果各國政府仍沿用傳統(tǒng)的思路和辦法加以應(yīng)對必將陷入被動(dòng)。日漸興起的全球治理理論為解決該問題提供了一種新視角和新思路。
　　全球治理理論興起于20世紀(jì)90年代的西方，代表人物有鮑勃•杰索普、詹姆斯•羅西瑙和羅茨等。俞可平將其概念概括為：“所謂全球治理，指的是通過具有約束力的國際規(guī)則解決全球性的沖突、生態(tài)、人權(quán)、移民、毒品、走私、傳染病等問題，以維持正常的國際政治經(jīng)濟(jì)秩序�！彼�認(rèn)為，“治理”與傳統(tǒng)政治學(xué)理論強(qiáng)調(diào)的“統(tǒng)治”有本質(zhì)區(qū)別，治理的權(quán)威不是單一的自上而下的，而是多元的相互的；政府統(tǒng)治所涉及的范圍是以領(lǐng)土為界的民族國家，而治理的范圍既可以是特定領(lǐng)土界限內(nèi)的民族國家，也可以是超越國家領(lǐng)土界限的國際領(lǐng)域。[1]可見，全球治理理論在面對包括公共衛(wèi)生在內(nèi)的全球性問題時(shí)確有很強(qiáng)理論適應(yīng)性。
　　當(dāng)前，以全球治理理論視角看待公共衛(wèi)生問題已成為國際社會(huì)共識。這主要因?yàn)椋阂皇侨�球化增大了對國家提供保障、管理風(fēng)險(xiǎn)方面的需求，卻降低了國家有效發(fā)揮這一作用的能力，這在公共衛(wèi)生領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為明顯。二是在全球化時(shí)代，人類的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)很難得到跨國性機(jī)制的有效約束，所以一旦引發(fā)超越主權(quán)國家的地區(qū)性或全球性風(fēng)險(xiǎn)，將把各國推向全球化時(shí)代特有的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”中。
　　從全球治理理論出發(fā)看待公共衛(wèi)生問題至少可以給我們帶來三方面啟示：一是公共衛(wèi)生問題具有跨國性質(zhì)，所以進(jìn)行全球治理十分必要；二是各國政府、政府間國際組織和非政府組織應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，這是實(shí)現(xiàn)全球公共衛(wèi)生有效治理的必由之路；三是全球公共衛(wèi)生治理關(guān)乎人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，在這方面建立具有普遍約束力的國際規(guī)則或機(jī)制至關(guān)重要。
　　
　　非政府組織在全球公共衛(wèi)生
　　治理體系中的角色
　　非政府組織是指那些不以營利為目的，并在特定法律系統(tǒng)下不被視為政府部門的協(xié)會(huì)、社團(tuán)、基金會(huì)、慈善信托、非營利公司或其他法人組織或機(jī)構(gòu)，它是現(xiàn)代社會(huì)組織系統(tǒng)的重要組成部分。美國學(xué)者萊斯特•薩拉蒙認(rèn)為非政府組織有組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性五個(gè)特征。[2]本文認(rèn)為正是上述特征，決定了非政府組織可以在全球公共衛(wèi)生治理體系中扮演重要角色。
　　首先，公共衛(wèi)生問題的全球化特征迫切要求世界各國在衛(wèi)生領(lǐng)域開展密切的國際合作，而非政府組織有良好的組織化和國際性特征，完全有條件成為這種全球國際合作中的重要行為體，加之其不受主權(quán)讓渡的約束，因此在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的國際合作中比主權(quán)國家更具靈活性。
　　其次,與各國官方的公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)相比，非政府組織由于具有民間性和自治性特征，且一般不受國界限制，因而比政府公共衛(wèi)生部門觸角伸得更遠(yuǎn)，在應(yīng)對全球性公共衛(wèi)生問題方面能夠發(fā)揮政府無法替代的作用。
　　再次，公共衛(wèi)生領(lǐng)域中的非政府組織聚集了大批公共衛(wèi)生領(lǐng)域的專家，他們將自己的專業(yè)知識和資金設(shè)備無償投入到全球公共衛(wèi)生事業(yè)中去。在發(fā)生全球公共衛(wèi)生事件時(shí)，他們同各國政府一道行動(dòng)，為非政府組織參與全球公共衛(wèi)生治理奠定了良好基礎(chǔ)。
　　最后，面對傳染性疾病快速蔓延的突發(fā)事件，國境已構(gòu)不成阻止病毒傳播蔓延的天然障礙,單靠政府部門很難有效控制疾病在全球蔓延。水平分布于社會(huì)各個(gè)角落的非政府組織同垂直配置資源的政府衛(wèi)生部門相比，在疫情監(jiān)測、傳染病早期控制等方面比政府部門行動(dòng)更迅速，更有優(yōu)勢。
　　總之，對非政府組織在全球公共衛(wèi)生治理體系中的作用不應(yīng)只停留在理論認(rèn)識上，而應(yīng)讓其在全球應(yīng)對公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)的實(shí)踐中得到更多的鍛煉和發(fā)揮。
　　
　　非政府組織在全球公共衛(wèi)生
　　治理中的職能
　　羅西瑙在全球治理理論中強(qiáng)調(diào)，在全球化時(shí)代，“權(quán)威空間”與國家領(lǐng)土疆界并不必然一致，雖然主權(quán)國家和政府屬于權(quán)威空間，但大量非政府的超國家組織和次國家組織也都在權(quán)威空間之內(nèi)。所以全球治理的單位不僅有國家和政府，還應(yīng)包括非政府組織。[3]目前在全球公共衛(wèi)生治理中出現(xiàn)的大量案例已證實(shí)了該觀點(diǎn)，全球化時(shí)代全球公共衛(wèi)生治理主體已漸趨多元，它們在全球公共衛(wèi)生治理中所發(fā)揮的作用也開始引起越來越多關(guān)注。從世界范圍看，涌現(xiàn)出眾多致力于全球公共衛(wèi)生問題的非政府組織，如拯救兒童基金會(huì)、全球衛(wèi)生聯(lián)合理事會(huì)、國際護(hù)士理事會(huì)、國際流行病學(xué)協(xié)會(huì)等，它們的活動(dòng)已經(jīng)得到國際社會(huì)高度重視。通過對這些非政府組織運(yùn)作方式和工作模式分析可以看出，非政府組織在全球衛(wèi)生治理中至少可發(fā)揮以下四種職能：
　　第一，在全球公共衛(wèi)生治理體系中的輿論壓力職能。非政府組織雖然在一定程度上受主權(quán)國家限制，但卻在全球公共衛(wèi)生治理體系中具有相對獨(dú)立性。利用這一優(yōu)勢非政府組織常就重大全球公共衛(wèi)生問題發(fā)表看法，提出倡議，這對國家行為形成一定制約，并在一定程度上迫使一些國家的政府改變、調(diào)整工作重點(diǎn)，將更多的公共資源投向公共衛(wèi)生領(lǐng)域。
　　第二，在全球公共衛(wèi)生治理體系中的創(chuàng)設(shè)議題職能。在當(dāng)今的全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域，非政府組織已日益成為與公共衛(wèi)生問題相關(guān)的一系列國際法規(guī)和制度的創(chuàng)設(shè)者。它們不僅積極參與國際社會(huì)在全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域所開展的各項(xiàng)活動(dòng)，而且對一些重大決策和相應(yīng)制度安排的出臺發(fā)揮了顯著作用。如在艾滋病防治問題上，正是由于非政府組織的積極推動(dòng)，國際社會(huì)才最終形成共識并采取了許多制度性的措施。
　　第三，在全球公共衛(wèi)生治理體系中的“教化職能”。在全球公共衛(wèi)生治理體系中，非政府組織的一項(xiàng)重要職能就是運(yùn)用其掌握的信息，通過說服和批評的方式來發(fā)揮對國家的“教化功能”�！笆澜缧l(wèi)生日”的建立就是一個(gè)很好的例子。1950年4月7日，非政府組織在全球組織了“世界衛(wèi)生日”活動(dòng)，這一活動(dòng)引起聯(lián)合國的高度關(guān)注，將每年4月7日確定為“世界衛(wèi)生日”。對此，有學(xué)者評論說非政府組織實(shí)際上在這一過程中“扮演了一個(gè)誘導(dǎo)型和批評型教師的角色,國家在非政府組織的教化下,通過被動(dòng)型學(xué)習(xí)而被社會(huì)化到了新的國際規(guī)范和價(jià)值觀念中去�！� [4]
　　第四，在全球疾病控制和提供醫(yī)療服務(wù)方面的跨國功能。非政府組織擁有強(qiáng)大的公共衛(wèi)生方面的技術(shù)專長和信息優(yōu)勢，例如無國界醫(yī)生組織的先進(jìn)信息通訊和交通設(shè)備可以讓它在最短時(shí)間內(nèi)將其有效的醫(yī)療服務(wù)送達(dá)世界各地。非政府組織關(guān)于全球公共衛(wèi)生治理方面的一些建議大多建立在深入調(diào)查和科學(xué)分析基礎(chǔ)上，對各國政府制定公共衛(wèi)生政策有很強(qiáng)的參考性。非政府組織還將非營利性的行為和志愿者行為有機(jī)結(jié)合，從而有效抑制了社會(huì)公眾的“搭便車”現(xiàn)象。
　　
　　非政府組織在全球公共衛(wèi)生
　　治理中的局限性
　　當(dāng)然，在全球公共衛(wèi)生治理中非政府組織也不可避免地具有一些局限性，具體表現(xiàn)為：
　　第一，占有資源相對貧乏影響了其作用的發(fā)揮。目前活躍在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的非政府組織數(shù)量眾多，除個(gè)別的非政府組織外，大多規(guī)模較小。由于經(jīng)費(fèi)主要靠社會(huì)贊助，掌握的資源相對有限，因此在面對重大的全球性公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)便會(huì)暴露出經(jīng)費(fèi)短缺、醫(yī)療資源不足等局限性。
　　第二，非政府組織的權(quán)限合法性經(jīng)常引起爭議。對非政府權(quán)限合法性的爭議一來自主權(quán)國家，二來自世界最重要的政府間國際組織――聯(lián)合國。從國家的立場上看，形形色色非政府組織在本國開展的大量活動(dòng)（包括在公共衛(wèi)生領(lǐng)域開展的活動(dòng)），即使不影響到自身主權(quán)，至少也與國內(nèi)當(dāng)前的工作重點(diǎn)或者工作計(jì)劃不相吻合。同時(shí)，主權(quán)國家還擔(dān)心非政府組織的活動(dòng)會(huì)分散公眾對政府的注意力，從而影響到它們的公信力。非政府組織與聯(lián)合國的關(guān)系也一直沒有得到妥善解決。由于非政府組織還不能很好適應(yīng)以國家為中心結(jié)構(gòu)的聯(lián)合國，因此在聯(lián)合國體系的活動(dòng)中始終處于被動(dòng)狀態(tài)，僅發(fā)揮著提供“咨詢”的作用。對此有些學(xué)者評論道：“由于政府間組織握有賦予(或撤銷)這種‘咨詢地位’之權(quán)，增加了非政府組織對政府間國際組織的依賴�！� [5]這其實(shí)也是許多活躍在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的非政府組織目前面臨的尷尬處境。
　　第三，非政府組織內(nèi)部存在的問題也制約了其作用發(fā)揮。這些問題主要表現(xiàn)在管理和執(zhí)行方面。隨著非政府組織數(shù)量和規(guī)模的迅速擴(kuò)張，由機(jī)構(gòu)龐雜、制度混亂帶來的管理問題日益嚴(yán)重，這使許多非政府組織的工作效率低下。近年來，雖然非政府組織出臺了大量有關(guān)解決全球公共衛(wèi)生問題的決議、行動(dòng)方案和宣言等，但由于上述原因制約了其行動(dòng)能力，所以從執(zhí)行情況看效果并不理想。
　　由于現(xiàn)有國際政治結(jié)構(gòu)和非政府組織自身局限性的原因，在今后很長一段時(shí)間里，非政府組織在全球公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域的作用和職能還無法取代主權(quán)國家，但這并不意味著各國政府因此可以忽略非政府組織在全球公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域中的作用。相反，各國應(yīng)當(dāng)繼續(xù)采取有效措施，幫助非政府組織完善自我，鼓勵(lì)它們投入到全球公共衛(wèi)生治理中來，只有這樣，一個(gè)健全有效并足以應(yīng)對未來嚴(yán)重公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)的全球公共衛(wèi)生治理體系才能最終建立。
　　（第一作者單位：燕山大學(xué)文法學(xué)院
　　國際關(guān)系學(xué)系；第二作者單位：
　　燕山大學(xué)公共行政管理專業(yè)）
　　（責(zé)任編輯：劉娟娟）
　　
　　[1] 俞可平.全球治理引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí):2002, (1).
　　[2] [美]萊斯特•薩拉蒙、赫爾穆特•安海爾：公民社會(huì)部門[J].社會(huì):1997, 34(2).
　　[3] 俞可平.全球治理引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí):2002, (1).
　　[4] 劉貞曄.國家的社會(huì)化、非政府組織及其理論解釋范式[J]，世界經(jīng)濟(jì)與政治:2005, (1).
　　[5] 保羅•吉爾斯.國際市民社會(huì)――國際體系中的國家間非政府組織[J]，國際社會(huì)科學(xué)雜志:1993, (3).
　　
　　

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