2010年，中國共有8000多萬人享受到低保、五保救助。其中，城市低保保障人數(shù)為2200多萬，農(nóng)村5200多萬，五保戶500多萬。這8000萬人相當于我們國家最貧困的人。此外，每年還有大量災(zāi)民、殘疾人、老年人需要救濟和社會幫助。
　　歷經(jīng)30多年改革發(fā)展，中國的社會救助正在形成以城鄉(xiāng)低保、教育救助、醫(yī)療救助等為核心的制度框架，它構(gòu)成了民生保障的最后一道防線。
　　不斷加固這道防線，在社會秩序和心理的穩(wěn)定層面都具有至關(guān)重要的意義。對我國而言，社會救助體系初步形成，但在如何進一步提高救助底線、明確救助的群體標準、加快社會救助立法、完善資金投入機制等方面仍需不斷破題。
　　遷西：“一站式”醫(yī)療救助
　　□ 本刊記者 許蘭武
　　自2011年1月6日啟動醫(yī)療救助“一站式”服務(wù)系統(tǒng)之后，河北省唐山市遷西縣就實現(xiàn)了醫(yī)療救助與新農(nóng)合、城鎮(zhèn)醫(yī)療保險的并網(wǎng)連行、同步即時結(jié)算。針對城鄉(xiāng)低保戶、五保戶、60年代退職病殘職工――這些困難群體的“住院難、報銷難、救助難”問題，遷西縣民政局走出了一條新路子。今年下半年，該模式在唐山市民政部門推廣開來，并引起河北省民政廳的高度關(guān)注和大力推廣。
　　
　　五保戶看病不再難
　　大秦鐵路穿過河北省遷西縣舊城鄉(xiāng)荊子峪村。列車常年不斷地轟隆隆經(jīng)過，給這個村子帶來嘈雜的同時，也讓緊鄰鐵路線的村委會顯得熱鬧了許多。
　　坐在村委會沙發(fā)上的王紀普老人是土生土長的荊子峪村人，也是村里為數(shù)不多的五保戶之一。健康問題是老人們常談及的話題，他現(xiàn)在依然清楚地記得十年前的那場大病，幾乎花去了全部借來的兩千元。為了報銷，他請人代寫了申請，拖著剛剛恢復的病體跑村委會和鄉(xiāng)民政部門，再由鄉(xiāng)民政部門上報縣民政局。縣民政3個月才結(jié)算一次，等錢撥付到他手中，經(jīng)歷了近4個月。
　　“人吃五谷雜糧，哪有不生病的？幾個月前，我得了一次大病，住院十多天，一共花了近4千塊錢，后來，我只掏了600多元就出院了，說叫什么‘一站到達’�！蓖跫o普老人一邊說一邊撩起上衣，露出后背給大家看。
　　常來基層村委會調(diào)研的遷西縣民政局干部正巧也在場。救災(zāi)救濟科科長王永明簡單地給王紀普介紹了遷西縣民政局的“一站式”醫(yī)療救助。
　　在農(nóng)村，民政局醫(yī)療救助的對象主要是五保戶，遷西縣共計2226位五保戶。1957年，王紀普老人應(yīng)征入伍，軍轉(zhuǎn)后在家靠干農(nóng)活和打臨工為生。中年喪妻的他，還得照顧患精神病的兒子，更不幸的是，前些年兒子也過世了，生活過得十分艱難。由于年歲已高，老人平時只能靠親戚接濟點米面和柴火。
　　王紀普一個月能領(lǐng)到包含養(yǎng)老保險在內(nèi)的260元救濟金�？此朴怖实耐趵蠞h被幾個月前的那場大病折磨得不輕，看上去憔悴了很多。這次大病所有花費，扣除新農(nóng)合和醫(yī)保救助報銷的那部分，還剩下600多元需自付，這對一個沒有生活來源的五保戶來說，也是一筆極大的開銷。
　　王紀普的出院單上顯示，整個藥費中，新農(nóng)村合作醫(yī)療給報了1600多元；定點醫(yī)院（康力醫(yī)院）按照規(guī)定也減去了除報銷外余額的5%；民政部門推出的醫(yī)療救助還減去了近千元錢。他笑著跟聚在村委會里的干部說：“要是能把600塊錢多也給報了，那就更好了。”
　　以前看病報銷需要4個月，現(xiàn)在隨時就可以報銷了，王紀普老人很滿意。當縣民政局工作人員問完情況后，他很小心地把這些單據(jù)和幾個已磨舊的本子放進口袋里，然后用一塊布包好。這個小袋子對于他來說就是實實在在的保障，有了這幾個證明，他看病就能少花錢，同時還有補助。
　　老王屬于農(nóng)村分散供養(yǎng)方式的五保戶，村里人調(diào)侃老王：“為啥不去敬老院，那里有吃有住還能玩�！蓖趵掀擦似沧煺f：“聽說去了就不讓出來了�！� 老王的話引得大家哄堂大笑。
　　鄉(xiāng)民政工作人員說：“咋會呢？平時想回來就可以回來，在敬老院和在家一樣，都是有保障的。只要你身心健康，是可以出來遛彎兒的�！�
　　在荊子峪村住了一輩子的老王很難割舍下這個地方，他說：“我還能動，親戚平時也照顧�，F(xiàn)在民政救助的人也經(jīng)常來，逢年過節(jié)還有慰問品，也算知足了。”
　　
　　小改變解決大問題
　　不用先墊錢，就能先就醫(yī)，出了院直接結(jié)算個人部分，不會再像以前那樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣全跑一圈。
　　縣民政局局長李忠雁接受專訪時說：“推出‘一站式’救助服務(wù)的初衷就是為了公平、公正。群眾利益無小事，救助模式轉(zhuǎn)變后，救助對象在定點醫(yī)院就醫(yī)時，直接就可以享受到醫(yī)療救助與新農(nóng)合、醫(yī)療保險同步結(jié)算�；颊叱鲈簳r只需結(jié)算救助和報銷后的自付部分，把過去的事后救助轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的事中救助�！�
　　提起過去，報銷手續(xù)繁瑣是一個癥結(jié)，長時間的等待困擾著五保戶（2226人）、城鄉(xiāng)低保（12039人）、60年代退職病殘職工等困難群眾的看病就醫(yī)。特別是患了大病，醫(yī)療費得先行自付，出院后需持相關(guān)票據(jù)證件，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、報縣民政局審批，先由社保資金報銷補償，再進行政府資金救助。這些環(huán)節(jié)下來，趕上報銷季度還好些，趕不上就得拖個半年。
　　縣民政局副局長王衛(wèi)華說：“過去的縣鄉(xiāng)審批在數(shù)據(jù)報批上難免出現(xiàn)問題，群眾經(jīng)常會因報銷時間長等原因上訪，也給民政救助工作開展帶來了一定困難，但根本原因還是出在程序上。為此縣民政部門會同財政、衛(wèi)生、人保四部門參與制訂實施醫(yī)療救助方案。”
　　從具體的操作層面來說分為兩步開展。第一步在軟件方面，搭建網(wǎng)絡(luò)結(jié)算平臺，使所有報銷都能匯總并且做到同步結(jié)算，讓患者能清晰知道自己花了多少、報銷了多少。第二步，把硬件設(shè)施做好。為方便困難群眾就醫(yī)，遷西按照屬地就近原則與縣內(nèi)18家醫(yī)療機構(gòu)簽訂服務(wù)協(xié)議，作為“一站式”服務(wù)定點醫(yī)療機構(gòu)；同時設(shè)立“一站式”結(jié)算窗口，向全縣14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)發(fā)文件，宣傳醫(yī)療救助辦法，讓困難群眾得以知曉。
　　通過宣傳，現(xiàn)在需要醫(yī)療救助的群眾只要在定點醫(yī)院住院，出具身份證、戶口簿、醫(yī)保證和社會救助證件，經(jīng)醫(yī)院對上述證件審核確認后，即可直接享受醫(yī)療救助。過去幾個月的等待過程，現(xiàn)在幾分鐘就能完成。
　　截至目前，遷西縣民政局已取得令人欣慰的成績。今年前三個季度，共有198人得到醫(yī)療救助。隨著宣傳工作的逐步開展，救助的趨勢也在增長，縣民政局今年醫(yī)療救助資金280萬元，目前還剩90萬。由于合理使用，今年完全可以保障困難群眾的醫(yī)療救助。
　　目前遷西縣的救助比例在唐山市已位列高位。對受救群眾的審核十分嚴格：農(nóng)村五保戶、低保戶按一季度一審核；城鎮(zhèn)低保戶按一個月一審核。對那些因病致貧、因災(zāi)致貧的特困群體，和雖然在規(guī)定范圍但需要到縣域以外醫(yī)院看病的，仍將沿用個人申請、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣民政部門審批的規(guī)定程序執(zhí)行。
　　
　　資金管理是關(guān)鍵
　　前不久，民政部發(fā)布《民政事業(yè)統(tǒng)計季報（2011年3季度）》�！都緢蟆凤@示，今年前三季度，我國城市醫(yī)療救助支出25.2億元，農(nóng)村醫(yī)療救助支出54.5億元，城鄉(xiāng)醫(yī)療救助總支出為79.7億元。
　　推行“一站式”服務(wù)后，救助資金最終使用多少，要看受助對象的數(shù)量而定。在資金保障方面，各級撥付的財政資金起到了“兜底”的作用。為確保困難群眾醫(yī)療救助“一站式”服務(wù)順利實施，遷西縣民政局特別在2012年打算將醫(yī)療救助資金追加至480萬。
　　為此，根據(jù)《河北省城市醫(yī)療救助基金管理辦法》第七條之規(guī)定，城市醫(yī)療救助基金實行財政專戶管理，�？顚Ｓ谩�
　　如何保證資金真正用于最困難群眾成了一個難題。遷西縣民政局王衛(wèi)華副局長道出了其中的苦衷。民政局當年所有的資金，包括醫(yī)療救助資金都是由去年報請縣財政后審批下來的。2011年民政部財政統(tǒng)一劃撥的中央財政，很難在當年用于遷西縣最困難群眾。至于追加的中央財政資金，就更難落實到需要醫(yī)療救助的群眾頭上。
　　雖然是民政部門牽頭、四部門共同合作，但由于是平級關(guān)系，并沒有一個信息平臺可以供四部門共同使用，并且在計算醫(yī)療救助資金等方面還需改進。
　　“一站式”醫(yī)療救助范圍不應(yīng)僅局限于住院的特困群眾，凡在就診看病過程中產(chǎn)生費用，達到一定數(shù)額時，民政部門也應(yīng)采取救助�！� 王局長說。
　　社會救助的民間接力
　　□ 本刊記者 郭 鐵
　　在我國，每年有2200多萬城市低收入人口享受低保；有7500多萬農(nóng)村絕對貧困人口和低收入人口需要救助。另外，還有大量災(zāi)民、殘疾人、老年人需要救濟和社會幫助。
　　盡管在當今世界范圍內(nèi)，社會救助被普遍認為是一種純粹的政府行為，但單就我國而言，面對如此龐大的受助人群及多樣化需求，單一的政府救助并不能滲透到社會的每一個角落。而在現(xiàn)代意義的政府救助制度誕生之前，鄰里、朋友、親人、甚至陌生人之間就已經(jīng)在施行社會互助。這既是社會救助的本源，同時也為弱勢群體受助提供了更為廣泛的渠道。
　　
　　復明聯(lián)合行動
　　已經(jīng)到了周五中午的十二點了，中國殘疾人聯(lián)合會的一間會議室里，“愛之聲”盲人有聲讀物出版項目的工作研討會還在“熱烈”地進行著。
　　此前的10月15日，國際盲人節(jié)，由中國殘聯(lián)和中國獅子聯(lián)會共同發(fā)起的“愛之聲”項目的第一張作品“書香灑滿童年”童話專輯已經(jīng)在中國盲人圖書館舉行了首發(fā)儀式。這次會議，要對前一個活動進行總結(jié)，也要為即將于12月3日國際殘疾人日舉辦的第二場活動――散文專輯首發(fā)儀式做籌備。
　　參加會議的除了來自中國盲文出版社的工作人員，大多是中國殘聯(lián)主管的全國性社會團體――中國獅子聯(lián)會的會員�！皯�(yīng)該說，我們都是志愿者；但是我們又不同于一般的志愿者，我們出心、出力、出錢、出時間的同時，還以專業(yè)精神來做服務(wù)，所以大家都覺得有使不完的勁兒�！眳莿倌惺沁@個項目的總策劃，也是中國獅子聯(lián)會北京會員管理委員會服務(wù)委員會的主席。其他會員之中有的是電視臺記者、有的是企業(yè)的負責人、有的是兩歲孩子的媽媽……
　　聯(lián)系媒體、找贊助商、尋找活動場地……每一個活動細節(jié)無不牽扯著他們的心。在她們與出版社協(xié)商的過程中，往往是一個問題的解決同時伴隨著另一個問題的出現(xiàn)。
　　對盲童教育救助的關(guān)注始于2006年。那一年的六一國際兒童節(jié)，吳勝男和“獅友們”在北京盲校為孩子們捐贈盲文辭典�；顒舆^程中，她們認識了一個叫做張昕冉的盲童。
　　當時，孩子正在津津有味地“讀”著一本盲文書�！蔼{友”潘偉問：“你讀的是什么書啊？”小昕冉高興地把手中的書舉起來給阿姨們看。而就是這個場景，讓“獅友們”久久難忘。
　　潘偉用“心酸”二字形容小昕冉手中的盲文書。“那本書已經(jīng)又舊又破，可以想象孩子一定讀了很多很多遍。翻開書，看到出版日期竟然是1971年�！�
　　由于盲文讀物制作工藝復雜、周期長、成本高昂、品種數(shù)量有限，因此在我國，約有13萬學齡盲童和小昕冉一樣，面臨缺少課外讀物的境地。有聲讀物是大量未掌握盲文的盲童不可替代的學習和交流工具，也是世界各國普遍為盲人提供的最主要出版服務(wù)。但在我國，盲人有聲讀物出版還處在起步階段，年制作有聲讀物僅百種、不足2千小時，還遠不能滿足盲人精神文化需要。
　　2011年初，中國殘聯(lián)、中國獅子聯(lián)會聯(lián)合發(fā)起“愛之聲”有聲讀物出版項目，組織包括著名主持人、播音員、文藝工作者等在內(nèi)的社會各界愛心人士，為盲童錄制經(jīng)典名作有聲讀物。有聲讀物的CD光盤將免費贈送到全國特殊教育學校及各地盲人閱覽室，為盲童、盲人提供文化救助。
　　其實早在“愛之聲”之前，中國獅子聯(lián)會就在殘聯(lián)的支持下組織了多次白內(nèi)障復明公益行動。據(jù)中國殘聯(lián)國際部主任、中國獅子聯(lián)會秘書長陳亞安介紹，在過去三年中，作為中國獅子聯(lián)會品牌慈善服務(wù)項目――“視覺第一光明行動”深入開展，廣東、深圳等地完成白內(nèi)障復明手術(shù)15000例。
　　2010年，中國獅子聯(lián)會廣東某服務(wù)隊于9月底到達四川省甘孜州白玉縣，直接將手術(shù)車開到了四千多米的高海拔地區(qū)。到10月5日活動圓滿結(jié)束時，共為近千名藏族同胞做了檢查，治療白內(nèi)障患者290例�；颊咧凶钚〉膬H7歲，最大的達87歲。
　　在整個過程中，中國獅子聯(lián)會實則是組織這項活動開展的主力軍。但在陳亞安看來，殘聯(lián)作為中國獅子聯(lián)會的“婆家”，也為活動的有效開展提供了許多支持與幫助。其中最重要的一點，就是為獅子會提供了一個可以依靠的組織，讓聯(lián)會的活動更加法制化、規(guī)范化。同時，隨著各地殘聯(lián)的救助活動逐漸深入到基層，也為中國獅子聯(lián)會在各地的服務(wù)隊提供了更多的活動平臺。
　　
　　官民共助體系
　　中國人民大學社會學系教授、國家民政部專家咨詢委員會委員洪大用認為，現(xiàn)在我們的政府在財政、人力資源等方面的能力是有限的，而在人員設(shè)置上又不能過于龐大。
　　“社會力量的參與，一方面可以補充政府力量不足的問題，如財政資源、人力資源的不足等。另外，還可以倡導一種社會互助的精神，真正建設(shè)一個和諧友好的社會。第三，民間組織等社會力量參與社會服務(wù)，更有助于整個社會救助體系的完善。在政府沒有采取行動之前，老百姓就在互助。從本質(zhì)上來講，社會救助就是社會互助�！�
　　而在實施社會救助過程中，政府與民間組織、民間機構(gòu)的合作方式也呈現(xiàn)出多樣化特點。“比如說在上海，低保對象家庭經(jīng)濟條件的審核就是由一些民間組織幫助完成的�！焙榇笥谜f。
　　“此外，政府購買社會服務(wù)的也有。如民間組織對社區(qū)老人照顧得比較好，政府將會給予一定資助�，F(xiàn)在還鼓勵民間自己開設(shè)社會工作服務(wù)組織，而這些組織在資質(zhì)注冊上限制條件會比較少。民間組織參與的效果，至少對于社會救助對象來說，能夠使他們獲得更多渠道的幫助。”
　　衛(wèi)生部、中國殘聯(lián)等政府機構(gòu)與國際獅子會的“親密接觸”始于上個世紀九十年代中后期。自2002年起，國際獅子會共募集了3000萬美金的善款，在中國開展了為期十年、共兩期的白內(nèi)障救治活動，使500萬患者重新看到了光明。
　　“3000萬美金，500萬殘疾人的復明手術(shù)。500多萬幾乎等同于一個小國的人口。在中殘聯(lián)與獅子會共同實施白內(nèi)障救助的過程中，也間接提高了我國相關(guān)領(lǐng)域的醫(yī)療水平�！标悂啺舱f。同時，由于白內(nèi)障手術(shù)救助效果明顯，因此也深受各地政府歡迎。
　　2002年，廣州、深圳試點創(chuàng)辦獅子會取得成功。2005年，經(jīng)國務(wù)院批準，中國獅子聯(lián)會正式成立，成為中國殘疾人聯(lián)合會主管下的全國性志愿服務(wù)組織。盡管獅子會有國際背景，但在中國殘聯(lián)的積極引導下，使得這個“洋媳婦”很快適應(yīng)了中國的水土。
　　“目前，各地政府與聯(lián)會的合作是成功的，但這不等于說不存在任何問題。這主要涉及到如何對這樣的民間組織進行引導�！标悂啺舱f。
　　“起初，會員們都是抱著‘我現(xiàn)在生活得不錯，看到周圍人生活不易從而盡點微薄之力’――這種非常樸素的思想來參加活動的。在這個過程中，就難免產(chǎn)生‘我做了好事，我很高尚’的想法�！�
　　在對獅子聯(lián)會進行管理的過程中，陳亞安認為徒有助人的熱情是不夠的。“授予的時候如何平等對待被授予者，這是一個人權(quán)的概念。在你幫助他人的同時也要送出一份對對方的尊重。因此，我們講‘正己助人’――幫助別人之前要管好自己。拿出自己的資源幫助別人的時候，也是提高自己的過程。”
　　除了助人觀念上的引導，殘聯(lián)還考慮到怎樣把辦獅子會的理念和國家構(gòu)建和諧社會的大目標聯(lián)系在一起�！霸谝龑У臅r候，怎樣讓獅子會這個組織根據(jù)國家法律法規(guī)規(guī)范自我行為、加強內(nèi)部管理的規(guī)范化建設(shè)，我們這幾年根據(jù)操作過程中的問題制定了相應(yīng)的管理制度、發(fā)展綱要；遵守國家法規(guī)政策，又不能照搬照抄，還要有自己的特色�！�
　　針對這種“官民共助”的社會救助模式，洪大用談到了幾點需要注意的問題：首先，國家對于服務(wù)標準應(yīng)該給予規(guī)范，使不同的服務(wù)組織能夠按照標準辦事，更加有利于滿足救助需求。其次，政府應(yīng)該對民間組織參與社會救助的過程、資金的來源渠道、籌集等環(huán)節(jié)進行有效的管理。此外，政府應(yīng)該加大對這些組織支持的力度。
　　在中國，正式注冊的有國際背景的民間組織只有中國獅子聯(lián)會，而殘聯(lián)向來都將它視為“我們中國的會”�！氨M管獅子會有國際背景，但在管理上與中國本土的民間組織都是一樣的，沒有什么特殊的地方。會員來自五湖四海、各行各業(yè)，即使是名人、企業(yè)家也同樣要遵紀守法，要按照中國的法律、制度和文化傳統(tǒng)辦事。”
　　
　　眾人拾柴火焰高
　　中國獅子聯(lián)會北京會員管理委員會主席王文生現(xiàn)已辭去之前的工作，專心投入到民間組織的社會救助大軍之中。這個看上去溫文爾雅的男士，有著良好的教育背景和工作經(jīng)歷，舉手投足之間卻透露著平和與淡定。
　　這幾乎是所有“獅友”身上可以尋覓得到的一種氣息。王文生說：“很多人都把慈善、公益、救助想象成大手筆的捐款，其實，每天保持微笑，讓周圍的人感到心情舒暢，這就是一種公益�！�
　　“助人的同時也是在自助�！边@是王文生對自己工作內(nèi)容的高度概括。而現(xiàn)已是兩歲孩子母親的潘偉，也有著和王文生一樣的感受。
　　幾年前，潘偉就職于某著名公關(guān)公司，并擔任高管職務(wù)。然而事業(yè)上的蒸蒸日上卻未能給她的生活帶來快樂。
　　“當時在公司已經(jīng)做到了一個不錯的職位，每天加班就像吃家常便飯。有一次我加班到凌晨兩三點鐘，卻發(fā)現(xiàn)自己連午飯都還沒顧得上吃�！�
　　一天，潘偉突然問自己：“這種生活的意義究竟何在？”高強度的工作使得潘偉無暇顧及親人及家庭，還經(jīng)常亂發(fā)脾氣。她開始重新思考生活的定位。不久，潘偉辭去了令人羨慕的工作，投入到各種愛心救助活動之中。
　　令潘偉感到慶幸的是，在加入聯(lián)會之后，結(jié)識了許多志同道合的朋友。“如果你看到我們開會的場景，你會覺得大家都很放松。我們都是有什么說什么，經(jīng)常會為一個救助項目的開展產(chǎn)生爭執(zhí)，這在以其它公司或單位中是不常見到的。但我們知道，大家都是為了能夠把項目做好，都是為了能夠更好地幫助他人�！�
　　“加入到民間組織一個最大作用，就是能夠參與到一些重大的救助項目，并且保持這些項目的持續(xù)性。畢竟一個人的力量十分單薄，眾人拾柴火焰高嘛。”
　　陳亞安說，盡管民間組織的救助力量僅僅是政府工作的一種補充，但當每個社會成員都有一份助人為樂的愛心時，社會的和諧也就真正達成了�！安桓艺f我們的作用是能夠溫暖整個社會，但至少不能讓社會的溫度降下來�！�
　　現(xiàn)在，潘偉的每一天都過得十分充實，除了公益活動，兩歲半的兒子成了潘偉生活的重心�！拔蚁Ｍ麑�來他至少要成為一個有愛心、會幫助別人的快樂的人�！迸藗フf。
　　低保退出機制之困
　　□ 本刊記者 潘 陽
　　2010年底，民政部布置的全國性低保認定大排查告一段落，各地對城市低保戶進行了一輪地毯式排查，使不符合低保條件的人員應(yīng)退盡退。截至目前，民政部雖尚未公布清退低保戶的具體人數(shù)，但根據(jù)現(xiàn)有的媒體報道，已經(jīng)能看出“偽低�！钡囊�(guī)模和低保退出機制困境的端倪。
　　據(jù)2011年9月4日新華網(wǎng)報道，河南省農(nóng)村低保被冒領(lǐng)現(xiàn)象嚴重。河南省境內(nèi)僅沈丘縣、泌陽縣、舞陽縣、鄢陵縣、許昌縣五縣，就取消4.35萬名不符合規(guī)定的“偽低保戶”，數(shù)目之多讓人瞠目結(jié)舌。
　　與此同時，據(jù)江西省民政廳發(fā)布的最新消息，江西省去年共對3萬多名基層干部親屬進行備案登記，取消不符合低保資格的干部親屬7000多人；湖南省益陽市共清退不符合條件的低保對象4569人；而安徽省合肥市享受低保人數(shù)則從2006年的12萬人左右，縮減到目前的48000多人；《人民日報》10月19日報道，內(nèi)蒙古齊齊哈爾近日又清退近9000名“偽低�！闭�。
　　
　　流動標簽難流動
　　“低�！北緫�(yīng)是個流動標簽，一朝享受低保不代表能永遠享受下去。但低保資格核實的困頓局面導致流動標簽難以流動。
　　據(jù)媒體報道，在齊齊哈爾市建華區(qū)，低保中心主任向媒體坦言，建華區(qū)的黎明村原來有49戶低保戶共計60余人。起初這些人完全符合低保標準，但是由于某企業(yè)在村中做公益，每月給每位村民發(fā)放一定額度的現(xiàn)金救助，使一些低保家庭經(jīng)濟狀況明顯改善，超出低保標準，低保中心工作人員按規(guī)定取消了其低保資格。結(jié)果導致這其中的10多戶人還在不停地上訪，認為工作人員非法取消了他們的低保資格。
　　各地清查低保工作并不順利，有時候因為要取得關(guān)于房產(chǎn)、車輛方面的信息，牽涉到房屋管理處等非民政部門的時候，就需要反復協(xié)調(diào)，工作難度可想而知�！皬淖罱�的檢查以及國家審計署對部分地區(qū)低保工作審計反饋的情況看，還存在低保對象認定不夠準確的現(xiàn)象，個別地方還相當突出�！泵裾�部社會救助司城市處處長劉喜堂證實了這一情況。
　　就在各地排查“偽低保”的同時，不斷有困難群眾陸續(xù)申請到了低保。中國人民大學勞動人事學院韓克慶副教授在對1000多人進行調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些人并不諱言吃低保需要打點的現(xiàn)實。類似的“人情�！薄ⅰ瓣P(guān)系�！痹谌珖�各地層出不窮。
　　《河南日報》8月26日報道，在河南省方城縣四里店鄉(xiāng)郭溝村，村民低保金被村支書冒領(lǐng)兩年，光山縣斛山鄉(xiāng)的村民組長和村干部家屬也都辦上了低保。一位村民反映；“能申請到低保說明家里在當?shù)厥恰�有頭有臉’的。低保辦誰不辦誰，村干部說了算，有關(guān)系的好辦，沒有關(guān)系的家庭再困難也辦不來�！�
　　 民政部最近的工作部署中要求，進一步加強城市低保對象認定工作，并將有價證券、存款、房、車等財產(chǎn)作為認定低保的重要依據(jù)。但實際上，準確定位和核查低保享受對象，一直以來是困擾民政部門的難題。記者調(diào)查了解，我國尚未建立起與現(xiàn)實需要相適應(yīng)的金融信用體制和居民個人收入申報制度，個人收入和金融資產(chǎn)不公開透明，個人所得稅制度也不完善，缺乏有效的收入監(jiān)控和調(diào)查統(tǒng)計手段。
　　一般審查的具體工作要靠手工方式進行。對一些有存款、有價證券及實際家庭收入高而無固定職業(yè)以及長期外出、申請享受城市低保的家庭和已經(jīng)享受低保的家庭，核定其實際情況較為困難。
　　有民政干部反映，去用人單位了解低保申請人收入常常遭拒，用人單位甚至為低保申請人開具虛假的收入證明。由于對用人單位沒有監(jiān)督約束機制，民政干部開展家庭調(diào)查工作更難，低保人員可以這個月有收入，下個月沒收入。
　　
　　破除“貧困陷阱”
　　值得一提的是，我國的社會救助標準一直偏低，本來不可能也不應(yīng)該產(chǎn)生“貧困陷阱”、“福利依賴”的現(xiàn)象。在《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)查報告》中顯示，由于低保標準偏低，各地的低保對象只要有勞動能力，都在想盡辦法私下從事靈活就業(yè)或者自由勞動的方式來增加家庭收入。因此，我國的低保對象從總體上來講，不僅不是“懶惰”的群體，恰恰相反，大多數(shù)是十分勤勞的。
　　不合理的激勵機制使受助人口退出機制不暢，部分低保對象長期沉淀下來，形成所謂的“貧困陷阱”。即使在部分受助對象經(jīng)濟狀況發(fā)生改善之后，由于缺乏必要的監(jiān)督和核查機制，亦容易使其延續(xù)成一種長期的福利待遇，產(chǎn)生所謂的“福利依賴”現(xiàn)象。
　　針對很少有群眾愿意主動脫離低保行列這一問題，中國社會保障研究中心主任鄭功成教授做了一個分析：一方面是一部分困難家庭的脫貧能力非常的薄弱，他們的勞動能力或者收益狀況確實不能促使其擺脫貧困。另一方面主要是現(xiàn)行救助制度確實存在著不利于激勵受助對象通過公開勞動增收和退出低保行列的因素，即多重救助的簡單疊加和勞動所得對救助待遇的簡單替代，是造成這些現(xiàn)象的根本原因。
　　此外，民政部門作為社會救助的主管部門，未能及時對整個社會救助制度進行有效地監(jiān)督管理，社會救助整體效能低下一直備受詬病。采訪中，一位多年從事民政工作的工作人員感嘆道：“社會救助涉及的部門太多，沒有統(tǒng)一的管理部門，經(jīng)常是政策與政策之間、部門與部門之間、政府與社會之間分割與脫節(jié)，交叉重疊與殘缺漏洞現(xiàn)象并存。多種救助、重復救助、救助遺漏都處于無序狀態(tài)，怎么會不造成社會救助資源浪費？”
　　今年3月份在北京召開的的全國社會保障研討會中，社會救助不再是傳統(tǒng)意義上的“扶危濟困”的問題再次被強調(diào)。新型的社會救助與公共服務(wù)型政府建設(shè)、中國特色的福利社會、有利于科學發(fā)展的稅制的構(gòu)建、收入分配改革、社會領(lǐng)域的改革等重大轉(zhuǎn)型課題緊密聯(lián)系在一起。
　　如今，這些方面都在逐漸破題，并且不斷增加新的內(nèi)容，相應(yīng)的社會救助的項目也會日益增多。鄭功成認為：“最低生活保障制度向綜合型社會救助體系發(fā)展，是真正免除全體國民生存危機的機制保證。但這一制度的發(fā)展進程中，還面臨著許多問題，從而迫切需要有相應(yīng)的統(tǒng)籌規(guī)劃。”
　　
　　“退出”的方向
　　目前，各地對于社會的家庭經(jīng)濟收入調(diào)查的方法和內(nèi)容各不相同，有的更是相差甚遠，造成同一群體在不同地區(qū)享受不同待遇。
　　此前，江西省民政廳救助局相關(guān)官員介紹，他們每年都會對低保對象進行定期排查、入戶調(diào)查，加強了與社保、工商等部門的互動，及時掌握低保對象退休、從業(yè)、死亡、戶籍變動等信息，并作出相應(yīng)處理。這期間，需要借助現(xiàn)有的信息網(wǎng)絡(luò)平臺，包括利用銀行、稅務(wù)、勞動保障、工商行政等部門的信息系統(tǒng)，依法強制性獲取申請者和受助者的家庭財產(chǎn)和收入狀況，結(jié)合個人申報，明確有關(guān)機構(gòu)和個人在低保資格評估中的職責和義務(wù)。
　　比如，勞動保障部門對有工作但其實際收入在最低工資以下的給予證明；工商部門對早夜市和正規(guī)市場的個體商戶出具收入證明；稅務(wù)部門應(yīng)根據(jù)其交稅情況，提供收入證明；金融、證券部門必要時應(yīng)積極配合民政部門進行存款、證券交易等情況的調(diào)查。這牽涉到電子政務(wù)工程中破除部門障壁、實現(xiàn)信息共享的問題。民政部部長李立國已經(jīng)表示，和銀行、公安等多個部門啟動聯(lián)動核查，跨部門對家庭收入信息進行比對，更準確掌握個人收入及財產(chǎn)信息資料，這一方法將持續(xù)推廣。
　　讓救助跳躍“生死線”
　　――專訪中國人民大學社會救助研究專家洪大用教授
　　□ 本刊記者 丁筱凈
　　“2010年，中國共有8000多萬人享受到低保、五保救助。其中，城市低保人數(shù)為2200多萬，農(nóng)村5200多萬，五保戶500多萬。這8000萬人相當于我們國家最貧困的人。”中國人民大學社會救助研究專家洪大用教授說。
　　從1992年開始，洪大用開始了對中國貧困問題的研究，隨著90年代初中國社會救助制度的逐步建立，他將研究重心轉(zhuǎn)移到中國社會救助體系上來。2004年，他出版了《轉(zhuǎn)型時期中國社會救助》，這本書也成為中國社會救助領(lǐng)域權(quán)威的研究成果。
　　洪大用教授認為，在現(xiàn)有條件下，社會救助保障的往往是民眾的最基本生存要求，也就是“保肚皮”，但人的基本尊嚴和發(fā)展的能力得不到保障�，F(xiàn)在的救助標準并不能讓他們擺脫貧困的狀態(tài)，也很難使他們實現(xiàn)自我發(fā)展�！拔覀兙戎�的目的不是讓這群人一直在生死線上掙扎，而是讓他跳躍生死線，擺脫貧困，這需要他有一定積累�！�
　　
　　《民生周刊》：現(xiàn)有的社會救助制度是如何建立起來的？
　　洪大用：傳統(tǒng)的社會救濟制度向現(xiàn)在的社會救助制度轉(zhuǎn)變，大約是在90年代初期。1993年上海的最低生活保障試點是一個標志性事件。從那以后，為了配合城市的國有體制改革和市場經(jīng)濟體制建設(shè)，在城市相應(yīng)地發(fā)展出了最低生活保障制度。
　　經(jīng)過1997年國務(wù)院《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》發(fā)布；再到2007年，出臺《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，應(yīng)該說，目前現(xiàn)代意義上社會保障制度的重要組成部分――社會救助制度，在中國已經(jīng)初步建立起來了。這套制度包括城市農(nóng)村的最低生活保障、五保戶救助，并以這兩項救助為基礎(chǔ)發(fā)展了一些配套的專項救助，包括醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等；同時發(fā)展出一些應(yīng)急的救助措施來應(yīng)對突發(fā)性的疾病、家庭災(zāi)難、自然災(zāi)害以及救助流浪乞討人員等等。
　　
　　《民生周刊》：您如何看待現(xiàn)在中國的社會救助制度？
　　洪大用：雖然社會上對這項制度出現(xiàn)了這樣那樣的非議，比如低保戶長期不能就業(yè)等，但是總體上看，我個人認為這項制度應(yīng)該是中國社會保障制度中最有效的一項制度體系。我們不否認社會保險制度、社會福利體系、商業(yè)保險制度也在不斷完善，但從成本最低、效果最明顯、最直接讓老百姓受益這三方面來說，社會救助制度是中國社會保障體系建設(shè)方面，最為成功的一項制度。
　　
　　《民生周刊》： 您對貧困問題的研究是從1992年開始的，您認為當下社會救助制度還存在哪些有待改善的問題？
　　洪大用：現(xiàn)在主要還存在幾方面的問題：
　　第一，救助標準偏低。社會學上將收入在平均收入一半以下人的口稱為貧困人口，在30%以下的為絕對貧困人口。2010年，全國城市平均低保金為平均收入的17%左右，全國農(nóng)村平均低保金為平均收入的27%左右（如表1）。兩方面平均低保金都沒有超過絕對貧困收入標準，所以無論是農(nóng)村還是城市，最低生活保障還有提高的空間。
　　第二，選擇標準存在問題�？陀^上，雖然我們發(fā)展出一些有特色的制度，包括三訪、公布、社區(qū)監(jiān)督、民主評議等，也發(fā)揮了一些作用，但因為社會在快速轉(zhuǎn)型，人口流動很快，其實社區(qū)對于居民的家庭情況了解并不像以前那樣深入，加上工作力量很有限，所以很難做到非常細致地審核。主觀上，冒領(lǐng)、工作人員“優(yōu)親厚友”的情況也存在，在農(nóng)村這種情況更嚴重一些。
　　第三，社會救助的立法問題。《社會救助法》從2005年到現(xiàn)在，一直難產(chǎn)。可能立法者也有不同的考慮，比如財政的緊張、社會導向問題等等。但是不管怎么樣，社會救助是現(xiàn)代社會保障制度的重要組成部分，應(yīng)該得到法律的保障。直至目前，農(nóng)村的最低生活保障都還沒有得到法律的保障，還只是國務(wù)院的一個通知，到現(xiàn)在也沒有出臺條例。沒有法律保障，制度難以系統(tǒng)、嚴格地執(zhí)行。
　　第四，在資金投入上，現(xiàn)狀和制度相悖。社會救助到底是中央政府的責任還是地方政府的責任？在《城市居民最低生活保障條例》上明確社會救助是地方政府負責制，但實際上現(xiàn)在城市和農(nóng)村的低保資金投入中，中央政府投入將近達到70%，地方政府的投入還很有限。這與現(xiàn)行的制度是相悖的。
　　另外，救助實施中還存在一些細節(jié)問題。比如救助和就業(yè)指導沒有掛鉤、分類實施主力量薄弱等。
　　
　　《民生周刊》：現(xiàn)在社會救助體系已經(jīng)基本建立，但是體系的完善上還存在哪些問題？
　　洪大用：我個人最近關(guān)注的，是體系完善“六對關(guān)系”的問題：
　　一是救助主體：政府和社會的互動合作。社會救助包括貨幣、實物救助和服務(wù)救助。政府在資金上有一定實力，但在提供社會服務(wù)上較薄弱；而社會力量在提供服務(wù)方面更加專業(yè)，卻在資金上有很大缺口。所以，在救助主體上應(yīng)該處理好政府和社會的關(guān)系，讓這兩個主體發(fā)揮出各自優(yōu)勢，揚長避短，合作救助。
　　二是救助對象：選擇型救助還是普惠型救助。目前，我們把目光集中在基本生活最困難的一部分人身上，這當然有它的合理性，比如現(xiàn)階段財政資源緊張、識別貧困難度大，只能按照收入標準來識別等等。但也由于目光過分集中，政府為這群人提供了包括最低生活保障、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等各項救助，反而造成了救助的疊加。
　　應(yīng)該意識到低收入的人未必是出現(xiàn)全面生活困難的人，收入還可以的人也未必生活上沒有困難。嚴格意義上講，只要社會成員出現(xiàn)需要救助的情況（花費大的病人、天災(zāi)等），他們就應(yīng)該有機會獲得救助。所以在政策制定的初衷上，應(yīng)該選擇普惠型的理念，而不是將目光集中在收入最低的那部分人身上。
　　三是救助標準：要遵循生存標準還是發(fā)展標準。在現(xiàn)有的條件下，社會救助保障的往往是民眾的最基本生存要求，但人的基本尊嚴和發(fā)展的能力得不到保障，現(xiàn)在的救助標準并不能讓他們擺脫貧困的狀態(tài)，也很難使他們實現(xiàn)自我發(fā)展。我們救助的目的不是讓這群人一直在生死線上掙扎，而是讓他跳躍生死線，擺脫貧困。
　　我認為，在救助標準的制定上，既要有科學的測算，也應(yīng)有價值的追求――我們救助的目的是為了讓受救助者發(fā)展，也就是盡量做到“助人自助”。
　　四是救助內(nèi)容：貨幣救助還是實物、服務(wù)救助�，F(xiàn)在我國的救助內(nèi)容還是以貨幣為主，實物、服務(wù)的救助是很不充分的。實際上貨幣救助也會存在效果不理想的情況，比如給一個習慣揮霍的低保對象發(fā)錢，這些錢對保障生活往往起不到理想作用。
　　實物救助上，現(xiàn)在西方社會普遍流行發(fā)食物券，以保障低保對象的食物需求，這樣一來無論是物價波動還是別的原因，都能保證“吃穿得上”。除了實物救助之外，還應(yīng)該提供一定的社會服務(wù)，比如提供個性化的就業(yè)指導等，根據(jù)對象的實際需求來提供社會服務(wù)�？傊�，救助內(nèi)容應(yīng)該多樣化，以滿足不同人群的實際需求。
　　五是救助效果：社會排斥還是社會融入。救助的結(jié)果到底是令救助對象不斷地邊緣化、受排斥，還是融入社會、漸漸進入社會主流？現(xiàn)在受救助對象往往對主流社會有很強的疏離感，被人貼上“吃低保的”標簽，本身就有自卑情緒，加上低保標準不足以讓這群人擺脫貧苦，就形成了一種惡性循環(huán)――低保對象長期在生死線上掙扎。這不是我們施行社會救助的目的，真正的目的應(yīng)該是讓其擺脫貧困，融入社會。因此應(yīng)該樹立正確的救助導向，也應(yīng)該用救助實際產(chǎn)生的積極結(jié)果來評估救助制度。
　　六是救助的依據(jù)問題：依靠政策還是法律。我個人傾向于依靠法律。立法了，無論是政府人事的更迭還是實際工作部門的變動，都不會影響到公民享受社會救助的權(quán)利。同時，法律也會規(guī)范各種救助主體的施助行為。更具有穩(wěn)定性，也利于社會救助的長期發(fā)展。

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