引言

　　改革開放25年以來，中國的經(jīng)濟發(fā)生了巨大的變化，社會也正在發(fā)生巨大的變化，在此基礎(chǔ)上，中國政府體制也發(fā)生了巨大的變化。筆者把政府體制的變革趨勢概括為治道變革，也就是政府治理之道的變革。這主要表現(xiàn)在如下幾個方面：政府組織得以越來越精簡、高效；
政府職能得到了迅速的轉(zhuǎn)變，開始逐漸適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要；
政府行為日益法制化，開始依靠法律規(guī)則來施政；
政府權(quán)力日益分散到經(jīng)濟、社會、和基層政治領(lǐng)域，自主治理的市民社會結(jié)構(gòu)正在逐步發(fā)育；
政府人事選拔任命和決策逐漸公開化、民主化，人事任命的個人長官意志逐漸淡化；
政府運作逐漸透明化，秘密行政逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橥该餍姓�，公民的知情�?quán)逐漸得到了認(rèn)可、重視和尊重；
政府與公民的權(quán)利意識逐漸凸現(xiàn)，新聞媒體逐漸發(fā)揮獨立報道的作用，而不再僅僅是宣傳工具。[1]

　　本文將總結(jié)中國政府體制改革的基本成果，分析其中所包含的基本價值，以及隱含的基本邏輯，并分析其未來10－20年的基本走向�；仡櫢母镩_放以來五屆政府的改革努力，我們可以看到，中國政府體制改革在每一個階段都取得了實質(zhì)性的成果，這些改革包含著組織效率、職能效率和政治效率的基本價值，也隱含著組織效率發(fā)展、職能配置效率提高和政治效率改善的基本邏輯。從組織、職能和政治三個邏輯，我們還可以更好地理解過去，并預(yù)測中國政府體制未來10－20年的基本改革走向。

　　一、中國政府體制改革的基本成果

　　在20多年的改革開放進(jìn)程中，中國政府體制改革包含著非常豐富的內(nèi)容。從最廣泛的意義上來看，中國政府體制改革，包括整個國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，如中央與地方關(guān)系，黨政關(guān)系，立法、司法、行政之間的關(guān)系等，包括政府職能轉(zhuǎn)變，政府運作法制化，政府決策民主化，公務(wù)員制度建設(shè)等。從具體管理去看，還包括國防、公安、科學(xué)、教育、文化、公共衛(wèi)生等管理體制改革。

　　不過，從行政學(xué)角度來看，中國政府體制改革，主要表現(xiàn)為行政管理體制改革，也就是如何建設(shè)行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。其主要實踐表現(xiàn)為每隔五年進(jìn)行一次的國家機構(gòu)改革。1982年、1988年、1993年、1998年、2003年，每隔五年均開始一場精簡機構(gòu)和裁減人員的改革。這一變革可以說構(gòu)成了最近20多年來中國政府體制改革的重要內(nèi)涵。

　　對于這些改革，社會輿論往往有一個誤解：每一次改革，似乎都沒有什么成績，每一次改革之后，機構(gòu)繼續(xù)增加，人員依然膨脹，政府機構(gòu)改革往往是表面文章。

　　這些說法并不是沒有道理。轟轟烈烈的運動式的改革運動過去之后，總有或多或少的回潮。機構(gòu)精簡之后，又往往會膨脹；
人員精簡之后，又會大幅度增加。從而人們往往把政府機構(gòu)改革描述為一個個的怪圈：精簡，膨脹，再精簡，再膨脹。不過公平地說，雖然有循環(huán)，但循環(huán)是漸進(jìn)的，而不是原地踏步的，因為每一次改革，應(yīng)該說都留下了重要的改革成果：

　　1982年的政府機構(gòu)改革，把100個工作部門精簡到61個，除此之外，還精簡了大量的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，副總理職數(shù)下降，副部級職數(shù)也減少了很多，一般一個部為若干個副部長，而改革前有些部門副部長有20來個。此外還解決了領(lǐng)導(dǎo)干部終身制的問題，如省部級干部正職65歲退休，副職60歲退休。這些改革，不僅大大提高了政府工作的組織效率，而且還為后來的實際上具有很多政治發(fā)展的意味。

　　1982年的改革成就是顯著的，但改革后國務(wù)院機構(gòu)數(shù)有回潮，增加了11個。1988年的改革，國務(wù)院部委機構(gòu)減少到41個，工作機構(gòu)數(shù)繼續(xù)減少到68個，編制減少9700多個，并開始把機構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變聯(lián)系起來，重點是實現(xiàn)政企分開，弱化政府的微觀管理職能，強化綜合管理職能，精簡專業(yè)部門，強化宏觀調(diào)控部門。這次改革的特色是認(rèn)識到了計劃經(jīng)濟條件下政府機構(gòu)改革的困難，開始適應(yīng)市場經(jīng)濟建設(shè)需要來設(shè)計和實施政府機構(gòu)改革。這次改革本來是政治體制改革的重要組成部分，由于種種原因，政治體制改革流產(chǎn)，但政府機構(gòu)改革的種種設(shè)想在隨后的改革中卻得到了實施，這些改革為將來的政治改革提供了條件。

　　1992年開始，中國正式確立要建設(shè)市場經(jīng)濟，政府機構(gòu)改革的核心目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾无D(zhuǎn)變政府職能。不過，由于市場經(jīng)濟剛剛開始建設(shè)，政府職能不可能馬上轉(zhuǎn)變到位，因此1993年機構(gòu)精簡的成就并不顯著，比如國務(wù)院工作部門1993年從86個僅僅減少到59個，但1997年膨脹到72個了。精簡的人員也是如此。當(dāng)然，很多學(xué)者認(rèn)為，在此之前政府機構(gòu)精簡與膨脹的循環(huán)，主要與政府機構(gòu)設(shè)置與變更缺乏法律約束，這一看法是正確的。不過這一語言可以轉(zhuǎn)變?yōu)榉欠�律的行政學(xué)語言：政府機構(gòu)能夠很輕松地膨脹，主要是行政機關(guān)內(nèi)部人控制的問題，機構(gòu)設(shè)置與職能變更，行政人員有很大的權(quán)力，行政機關(guān)自己就可以確定，而不需要立法機關(guān)的約束，沒有外部的約束力量。

　　1998年的改革，可以說是大體走出了精簡與膨脹的循壞怪圈，其關(guān)鍵是著眼于市場經(jīng)濟建設(shè)的需要，精簡了很多與計劃經(jīng)濟相關(guān)的經(jīng)濟部門。這些經(jīng)濟部門轉(zhuǎn)變?yōu)閲�家�?jīng)貿(mào)委下屬的9個局，而這9個局沒有在改革之后恢復(fù)原來的身份，在2001年2月19日，終于找到了各自的歸宿：7個局撤銷，國家煤炭生產(chǎn)局改稱國家安全生產(chǎn)局，只有國家煙草專賣局依然保留。到此為止，中央各部委辦直屬局公務(wù)員從1997年3.4萬人減少到1.7萬人，國務(wù)院人員編制總數(shù)減少了47.5％。不過，改革的動力雖然是有很大的財政壓力，但是改革的成本依然是很高的，中央財政并未因此而節(jié)約，反而為此多支出了20％。除此之外，一些市場監(jiān)管機構(gòu)得到了強化，規(guī)格提高了，如國家工商行政管理總局、新聞出版總署、國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和國家出入境經(jīng)驗檢疫局合并成為國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局，成為正部級單位。而一些部門下面也設(shè)立了很多司局級單位，比如外貿(mào)部建立了世界貿(mào)易組織司，還成立了中國政府世貿(mào)組織通報咨詢局、進(jìn)出口公平貿(mào)易局等。還成了了一些正部級單位，如國務(wù)院信息化辦公室等。為了加強國家對重點大學(xué)的管理和支持力度，一些重點大學(xué)校長和書記升格為副部級。這些部門職能的強化或許是必要的，但并非一定要通過提高機構(gòu)和官員的行政級別來運作。這些現(xiàn)象都可以看作是1998年改革之后的回潮。但即便如此，改革成就依然得到了鞏固。

　　2003年國務(wù)院機構(gòu)改革的依據(jù)是中共十六大提出的深化行政管理體制改革和十六屆二中全會審議通過的《關(guān)于深化行政管理體制和機構(gòu)改革的意見》，其核心內(nèi)容是：（一）深化國有資產(chǎn)管理體制改革，設(shè)立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會；
（二）完善宏觀調(diào)控體系，將國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會；
（三）健全金融監(jiān)管體制，設(shè)立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會；
（四）繼續(xù)推進(jìn)流通管理體制改革，組建商務(wù)部；
（五）加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)，在國家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，將國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會管理的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局改為國務(wù)院直屬機構(gòu)；
（六）將國家計劃生育委員會更名為國家人口和計劃生育委員會；
（七）不再保留國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會、對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部。2003年春天新一屆政府的改革沒有在機構(gòu)數(shù)量和人員規(guī)模上下功夫，但通過機構(gòu)調(diào)整，為了建設(shè)適應(yīng)市場經(jīng)濟需要的政府體制奠定了組織基礎(chǔ)。

　　總結(jié)改革開放以來五次機構(gòu)改革，可以看到如下特征：

　　政府機構(gòu)和人員的精簡，雖然有精簡－膨脹的循環(huán)，但是改革成就是不可抹煞的，一是機構(gòu)數(shù)和人員數(shù)雖然每一次改革之后都有回潮，但實際上回潮的幅度要小于改革的幅度，所以機構(gòu)總數(shù)從長期來看是一直在下降的。

　　各級政府機構(gòu)的職能發(fā)生了很大的變化，政府逐漸放棄了物資分配權(quán)，物價控制權(quán)，企業(yè)經(jīng)營管理權(quán)，國營企業(yè)逐步萎縮，并且基本實現(xiàn)了股份化、市場化經(jīng)營，民營企業(yè)不斷發(fā)展壯大，成為國家經(jīng)濟發(fā)展的主力，市場經(jīng)濟的雛形基本形成，政府職能轉(zhuǎn)變發(fā)生了翻天覆地的變化。

　　政府的運作方式發(fā)生了很大的變化，法律的力量，在各個領(lǐng)域開始發(fā)揮作用，依法治國、依法行政，已經(jīng)成為政府運作的基本要求。政府的職能也因此開始而走向法制化的軌道，領(lǐng)導(dǎo)人的指示、條子、批示，上級部門的紅頭文件，如通知等，依然發(fā)揮作用，但作用已經(jīng)大不如前。政府的執(zhí)法職能越來越強化，成為政府的重中之重。

　　政府的權(quán)力開始逐步下放，條條的力量依然很強，但塊塊的力量越來越得到了強化。政府公共服務(wù)越來越強調(diào)公民參與，強調(diào)公民和公共服務(wù)消費者對政府活動的評價。全國各地很多地方政府開始實行讓公民評價政府績效的活動，取得了較好的效果。

　　政府改革的焦點依然是機構(gòu)、職能和人員編制數(shù)，但基本的制度建設(shè)越來越受到重視，為市場經(jīng)濟服務(wù)的意識越來越強化，行政審批制度改革、財政預(yù)算制度和財務(wù)制度改革、領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任命制度改革、政務(wù)信息制度改革等，在宏觀的機構(gòu)和人員改革之后逐步推行。政府管理開始逐步重視質(zhì)量。

　　世界各國政府改革的成功經(jīng)驗開始得到重視，國外放松管制的改革，行政決策、執(zhí)行與監(jiān)督三權(quán)相對獨立和協(xié)調(diào)，政府公共服務(wù)領(lǐng)域里引入競爭機制等，在地方政府改革過程中都得到了很多借鑒。

　　二、中國政府體制改革的基本價值

　　通過對中國政府機構(gòu)改革的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)一些隱藏在這些改革背后的基本價值和基本邏輯。從價值的角度來說，政府的改革主要是追求三種效率，而從邏輯的角度來說，政府的改革隱藏著三種基本邏輯。

　　一個政府效率如何，決定于很多因素。其中有三個方面是很重要的，一是組織效率，二是職能效率，三是政治效率。任何著眼于效率的政府改革，至少都包含著這三個方面的考慮。

　　從理想化狀態(tài)來說，組織效率，主要體現(xiàn)在其組織結(jié)構(gòu)的合理性方面。對一個國家的中央行政機關(guān)來說，一個充分實現(xiàn)組織效率的政府應(yīng)該是這樣的：

　　一個總理，一個在總理無法正常行使職務(wù)權(quán)利時代行總理權(quán)力但平時是虛職的副總理，很多臨時性的、沒有行政責(zé)任的、直接為總理服務(wù)的專家或?qū)＜翌檰栃〗M，10－15個內(nèi)閣成員，由內(nèi)閣成員領(lǐng)導(dǎo)的10－15個內(nèi)閣部，每個內(nèi)閣部內(nèi)部合理的決策與執(zhí)行組織結(jié)構(gòu)、總理直接領(lǐng)導(dǎo)很多職能相對單一、法律依據(jù)明確、立法機關(guān)和司法機關(guān)等易于監(jiān)督的執(zhí)法性質(zhì)的行政機構(gòu)。

　　職能效率主要體現(xiàn)在政府的職能是有限的，比如政府幾乎不需要管理國有企業(yè)，或者需要管理的國有企業(yè)數(shù)量極少，有很強的市場經(jīng)濟自律制度，很多市場監(jiān)管職能如金融、證券和一般市場監(jiān)管不需要很強的行政監(jiān)督，因為有很強的立法和司法以及社會輿論的監(jiān)督，公共服務(wù)是層級化的，不需要行政機構(gòu)直接提供大量的公共服務(wù)，如教育、體育、醫(yī)療、公共衛(wèi)生等。很多比較特殊的部門，政府的職能也比較有限，與公民、企業(yè)和社會組織形成了良好的伙伴關(guān)系。在經(jīng)濟領(lǐng)域，資源配置完全由市場自身組織，市場的運行，大多數(shù)情況下也由行業(yè)協(xié)會等社會中介組織自主監(jiān)管，政府主要是提供基本的法律與秩序，組織各方面的力量來提供基礎(chǔ)設(shè)施，提供必要的公共服務(wù)。

　　政治效率主要體現(xiàn)在宏觀政治框架是否合理，政治合法性機制是否到位。宏觀政治框架主要體現(xiàn)在一個國家的政治事務(wù)、司法事務(wù)與行政事務(wù)應(yīng)該有一個合理的分工，行政機關(guān)管轄行政事務(wù)，立法機關(guān)管轄政治事務(wù)，司法機關(guān)管轄司法事務(wù)，三個機關(guān)形成相互監(jiān)督、相互良性合作、相互支持的關(guān)系。另外，一個國家體制、政策和領(lǐng)導(dǎo)人的政治合法性，需要有專門的政治途徑來完成，如果專門的政治途徑如選舉等沒有充分發(fā)達(dá)，不得不讓行政機構(gòu)作為直接承擔(dān)政治合法性的汲取功能，也就是說國家的政策方針之民間認(rèn)可，主要由行政機關(guān)來承擔(dān)，那么行政機構(gòu)的職能配置就不是最合理的，其組織結(jié)構(gòu)也將超出行政效率所需要的水平。如果某個機構(gòu)，比如行政機關(guān)，過多地承擔(dān)了太多的立法事務(wù)和司法事務(wù)，那么行政機關(guān)的行政效率就會下降，因為行政機關(guān)的職能不得不夾雜很多政治和司法性質(zhì)，政府職能無法達(dá)到最佳水平，職能配置自然不當(dāng)，最終將導(dǎo)致組織結(jié)構(gòu)無法達(dá)到最佳水平。

　　理想的政府是組織效率、職能效率和政治效率都處于最大化狀態(tài)的政府。如果在某個方面沒有最大化，其他方面的效率也將隨之難以達(dá)到最大化。

　　比如，如果組織效率的最大化，需要政府職能轉(zhuǎn)變和政治效率的條件。如果政府職能沒有得到很好的轉(zhuǎn)變，政治效率的制度化裝置沒有建設(shè)好，政府組織效率的最大化是很難實現(xiàn)的。也就是說，政府機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的數(shù)量很難達(dá)到最佳精簡的水平。(點擊此處閱讀下一頁)

　　職能轉(zhuǎn)變也需要由組織效率和政治效率相配套。如果組織機構(gòu)依然龐大，政府職能轉(zhuǎn)變的改革往往會遇到各個組織部門利益的頑強抵抗。如果政治上行政機關(guān)承擔(dān)了過多的立法功能和司法功能，承擔(dān)了過多的執(zhí)法監(jiān)督功能，那么政府的職能就很難精簡，職能轉(zhuǎn)變就有很大的困難。

　　政治效率，顯然也需要政府組織效率和職能轉(zhuǎn)變效率的支撐。如果職能配置不合理，政府管理太多的事情，組織效率就會最小化，而且難以取得改革成就，政治效率也不可能是最優(yōu)的。政治效率沒有改善，反過來，組織效率和職能效率改善也將受到制約。

　　中國政府的問題是，組織效率、職能效率和政治效率三個方面均不佳。正是因為這一原因，自上個世紀(jì)八十年代初以來，到目前為止，每一屆政府上任伊始第一件事情就是進(jìn)行政府機構(gòu)改革，到目前為止已經(jīng)進(jìn)行了5次。并且可以預(yù)料今后還將繼續(xù)改革，因為三個方面的改革目標(biāo)都沒有實現(xiàn)，組織、職能和政治三個方面的效率都沒有最大化。

　　三、中國政府體制改革的基本邏輯

　　回顧這五次改革，總結(jié)其成果，分析其所包含的基本價值，可以發(fā)現(xiàn)，20多年的政府改革歷史，其實蘊含著三個邏輯：組織邏輯、職能邏輯與政治邏輯。這三個邏輯，貫穿著政府機構(gòu)改革的始終，構(gòu)成了政府改革的動力和阻力，也構(gòu)成了進(jìn)一步推動政府改革的突破口，尤其是將來進(jìn)一步推進(jìn)政府改革的理論思維與進(jìn)一步操作方案的選擇次序和空間。分析這一邏輯過程，有助于我們更好地理解政府改革的過去，更好地把握當(dāng)前改革的性質(zhì)，以及進(jìn)一步努力的方向：

　　第一次改革發(fā)生于20世紀(jì)80年代初。當(dāng)時所面臨的問題是，文革后開始啟動改革開放政策，整個國民經(jīng)濟恢復(fù)建設(shè)和發(fā)展，文革期間的許多老干部落實政策，官復(fù)原職，這解決了文革期間導(dǎo)致的各種各樣的歷史遺留問題，但也導(dǎo)致了許多新的問題：國務(wù)院機構(gòu)數(shù)量達(dá)到100個，有些部門副部長達(dá)到20來個，機構(gòu)臃腫，人浮于事，到達(dá)歷史最高峰。與此同時，國務(wù)院的組織效率也隨之下降到最低點。為了改善組織效率，1982年進(jìn)行機構(gòu)精簡和人員精簡，通過顧問委員會以及提高退休待遇的辦法讓老干部退居二線。組織效率，工作效率，是此次改革的核心推動力。精簡機構(gòu)與人員，以及妥善安排老干部，是此次改革的核心手段。

　　1982年改革，組織邏輯推動很大，政治阻力很小，一方面是因為方法得當(dāng)，對老干部的利益給與了盡可能的照顧，減少了利益方面的阻力，另一方面也取決于老干部的高度的政治覺悟。但是職能邏輯構(gòu)成了阻力，因為當(dāng)時整個經(jīng)濟還是計劃經(jīng)濟，部級機構(gòu)精簡，但職能不變，并且隨著經(jīng)濟的恢復(fù)發(fā)展，越來越繁雜，這很難讓機構(gòu)精簡下來。為了發(fā)展經(jīng)濟，精簡掉的機構(gòu)又重新恢復(fù)和發(fā)展，到1987年時機構(gòu)和人員已經(jīng)迅速回潮。不過，由于當(dāng)時的經(jīng)濟體制已經(jīng)開始轉(zhuǎn)軌，物資部門和流通部門開始通過雙軌制改革逐步進(jìn)入市場化階段，這為機構(gòu)精簡提供了職能轉(zhuǎn)變的空間。政府職能轉(zhuǎn)變提上日程，有計劃的商品經(jīng)濟，社會主義商品經(jīng)濟，是政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)。這次改革，組織邏輯繼續(xù)發(fā)揮作用，但職能轉(zhuǎn)變逐漸與上升到與行政效率同等的地位。經(jīng)濟改革，與組織人員精簡一樣成為機構(gòu)改革的主要手段。

　　1993年，中國政府宣布正式開始社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)。市場經(jīng)濟建設(shè)取代有計劃的商品經(jīng)濟，這是一個實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。由此開始，政府開始朝著市場經(jīng)濟的方向轉(zhuǎn)軌。政府職能開始全面轉(zhuǎn)變。但當(dāng)時因為市場經(jīng)濟剛剛建設(shè)，政府職能的轉(zhuǎn)變剛剛開始，不可能很快到位，機構(gòu)只能以此為基礎(chǔ)進(jìn)行局部性的精簡，所以成果有限。1996年各級政府開始法治國家建設(shè)，依法治國，依法治省，依法治縣，依法治市，依法治村，國有企業(yè)實行抓大放小式的改革，進(jìn)一步推進(jìn)市場經(jīng)濟，這為1998年繼續(xù)推動機構(gòu)改革和人員精簡提供了充分的職能邏輯的空間。1993年的改革，可以說是組織邏輯與職能轉(zhuǎn)變邏輯同時并進(jìn)。到1997年時，由于國營企業(yè)大規(guī)模深化改革，市場經(jīng)濟建設(shè)大規(guī)模推進(jìn)，政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)一步深化，遇到了各種各樣的障礙，尤其是組織機構(gòu)的障礙。計劃經(jīng)濟時期形成的組織機構(gòu)，變成了政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變的障礙。計劃經(jīng)濟政府部門部門的利益集團借助其組織機構(gòu)的存在，阻礙著政府職能轉(zhuǎn)變和進(jìn)一步深化改革開放。

　　1998年春，國務(wù)院以強有力的手段，排除各種干擾和部門利益的阻力，雷厲風(fēng)行地進(jìn)行機構(gòu)撤并，把計劃經(jīng)濟色彩的經(jīng)濟部門撤并，鏟除計劃經(jīng)濟利益集團的組織基礎(chǔ)，給政府職能轉(zhuǎn)變提供組織機構(gòu)的空間。這次改革，大多數(shù)經(jīng)濟部門都合并到經(jīng)貿(mào)委，成為經(jīng)貿(mào)委下屬的若干個部級總局，集中等于弱化，總局等于是過渡。經(jīng)過3年的過渡，2001年9個總局7個撤銷。機構(gòu)得到精簡，而且成果得到固定。1998年政府改革的特色是，機構(gòu)改革在現(xiàn)有的政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上取得突破性的成功，實現(xiàn)組織與人員精簡的效率，同時進(jìn)一步為政府職能轉(zhuǎn)變提供了廣闊的空間，推進(jìn)國有企業(yè)的改革，縮小國有企業(yè)規(guī)模，實行政企分開，然后再通過政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織與人員精簡的組織邏輯服務(wù)。組織邏輯與職能邏輯交叉并進(jìn)，先依靠強有力的總理領(lǐng)導(dǎo)，強制撤并多個經(jīng)濟部門，包括國家體委，突破內(nèi)部人控制的阻力，然后逐步進(jìn)行經(jīng)濟改革，探索經(jīng)濟部門改革后的國營企業(yè)監(jiān)管問題，中央企業(yè)工委成立，實行政企分開（企業(yè)暫時由黨組織來管理）。這是1998年政府改革的最簡單的概括。

　　1998年的政府改革進(jìn)行一段時間之后，中央在反腐敗斗爭中發(fā)現(xiàn)，人事管理領(lǐng)域、行政審批領(lǐng)域和財政制度領(lǐng)域，最容易發(fā)生腐敗。鑒于這一認(rèn)識，政府組織變革從組織機構(gòu)和人員規(guī)模轉(zhuǎn)向人事制度改革、行政審批制度改革以及財政預(yù)算制度改革。人事制度改革的標(biāo)志是2002年夏天頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》，行政審批制度改革的標(biāo)志是在宏觀上控制行政審批項目數(shù)量，在組織上建立行政服務(wù)中心，在審批方面提供一站式便民服務(wù)，財政預(yù)算制度改革的標(biāo)志是取消各個工作部門的預(yù)算權(quán)，把財政預(yù)算權(quán)力集中到財政部門，并對財政預(yù)算收支進(jìn)行集中和透明化管理。

　　2003年3月，新一屆政府繼續(xù)進(jìn)行政府改革，政府組織繼續(xù)調(diào)整，政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，上次改革沒有解決的遺留問題局部得到了解決，如外貿(mào)部，1998年因東亞經(jīng)濟危機而保留，此次撤銷，和經(jīng)貿(mào)委的一部分組成商務(wù)部，而計劃經(jīng)濟委員會也被撤銷，與經(jīng)貿(mào)委的一部分組成國家發(fā)展與改革委員會。這次改革，組織邏輯從精簡機構(gòu)和人員轉(zhuǎn)變?yōu)樯倭烤�簡機構(gòu)，主要為調(diào)整內(nèi)部機制。2003年8月4日全國人大常委會通過并公布，2004年7月1日開始生效的《行政許可法》，則標(biāo)志著行政審批制度改革到了有法可依的階段，進(jìn)一步在法律上規(guī)范了行政審批權(quán)力的設(shè)定和審批活動。

　　2003年機構(gòu)改革沒有大幅度精簡機構(gòu)，也沒有大幅度轉(zhuǎn)變職能，并且還建立了國資委等特殊機構(gòu)，主要原因是，在當(dāng)前條件下，組織效率的提高已經(jīng)沒有什么空間，職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，主要取決于進(jìn)一步解決國有企業(yè)的種種問題，取決于如何完善證券市場、金融市場等，在市場不完善的情況下，廣泛的行政監(jiān)督無法淡出，公共服務(wù)部門的改革剛剛開始，立法和司法部門發(fā)展不充分，無法替代國務(wù)院對行政部門比較獨立的直屬局進(jìn)行有效的立法和司法監(jiān)督。尤其重要的是，由于政治體制改革運作沒有充分展開，國務(wù)院實際上承擔(dān)著很多全國人大和常委會應(yīng)該承擔(dān)的工作，這表現(xiàn)在很多方面，比如2003年國務(wù)院的常務(wù)會議，主要工作是討論和通過各種各樣的法律草案；
與此同時，黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)人的政治合法性主要來自黨的群眾路線，即以民為本的工作路線，同時也在很大程度上來自行政機關(guān)的復(fù)雜運作，還取決于行政機構(gòu)的公共服務(wù)等政績。國務(wù)院為首的行政機構(gòu)的復(fù)雜性，雖然在一定程度上下降了組織效率，但也在一定程度上減少了因決策失誤可能導(dǎo)致的消極影響。

　　四、中國政府體制改革的基本走向

　　2003年10月14日，中共十六屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，提出了完善市場經(jīng)濟體制的一系列的新的構(gòu)想。筆者認(rèn)為，十六屆三中全會在中國改革開放歷史上具有里程碑式的意義。十一屆三中全會啟動改革開放，十四屆三中全會確立了市場經(jīng)濟體制的基本價值目標(biāo)。十六屆三中全會則在過去經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，終于為市場經(jīng)濟體制提出了一個非常清晰的發(fā)展思路和框架，與此同時，也給政府體制改革提供了一個非常清晰的思路。如果說，過去的20多年中國的改革開放進(jìn)程是在摸著石頭過河，到今年為止，可以說已經(jīng)是駕著船過河或者架著橋過河的階段了。

　　要完善市場經(jīng)濟體制，關(guān)鍵是要改革行政管理體制，轉(zhuǎn)變政府職能。如果政府職能不轉(zhuǎn)變，行政管理體制不改革，政府發(fā)展不到位，市場經(jīng)濟也很難得以完善。這是10多年來建設(shè)市場經(jīng)濟的經(jīng)驗教訓(xùn)�！稕Q定》特別強調(diào)深化行政管理體制改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能，具體提出了深化行政管理體制改革的基本方向和舉措，提出了劃分中央和地方經(jīng)濟社會事務(wù)管理責(zé)權(quán)的基本原則，確定了政府職能轉(zhuǎn)變的具體方向。這說明，深化行政管理體制改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能已經(jīng)到了具體實踐的階段。也可以預(yù)料，我國的行政管理體制和政府職能轉(zhuǎn)變將邁出實質(zhì)性的步伐，政府行為的法制化、政府決策的民主化科學(xué)化、政府信息的公開化、政府職能的有限化、政府管理權(quán)力的多中心化（地方擁有更多的自主權(quán)）將取得實質(zhì)性的成果。

　　從組織、效率與政治的分析框架來看，中國政府體制改革的未來趨勢依然將遵循組織邏輯、效率邏輯和政治邏輯三個邏輯主線，在三個領(lǐng)域展開：組織變革、職能轉(zhuǎn)變和配置以及政治體制改革。在此期間，可能出現(xiàn)一些變數(shù)，但其基本趨勢如下：

　　在未來的20年里，中國政府還將進(jìn)一步按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則進(jìn)行機構(gòu)改革，精簡具有計劃經(jīng)濟色彩的部門，把內(nèi)閣級的機構(gòu)繼續(xù)逐步精簡，并實現(xiàn)機構(gòu)和編制的法定化，但是這需要進(jìn)一步實行政府職能轉(zhuǎn)變，并需要實質(zhì)性的政治體制改革。因此，組織方面的變革至少在今后10里將不會是改革的重點，也就是說，本屆政府和下屆政府，都不會大幅度精簡政府機構(gòu)數(shù)量。

　　今后10年里，政府體制改革的重點，將轉(zhuǎn)向職能轉(zhuǎn)變和職能配置的領(lǐng)域：

　　轉(zhuǎn)變政府職能，從投資型的經(jīng)濟發(fā)展型政府走向公共服務(wù)性的經(jīng)濟促進(jìn)型政府，政府的主要工作不是通過直接投資來發(fā)展經(jīng)濟，而是通過提供公共服務(wù)，改善公共管理，解決公共問題，制定公共政策，來為市場經(jīng)濟發(fā)展提供服務(wù)。

　　轉(zhuǎn)變政府職能，繼續(xù)減少微觀管理職能，強化執(zhí)法職能，進(jìn)行綜合執(zhí)法改革，解決執(zhí)法層次過多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法的問題。

　　改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。

　　依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系，即條塊關(guān)系。

　　在企業(yè)改革的基礎(chǔ)上推進(jìn)事業(yè)單位管理體制的改革，實現(xiàn)政事分開，讓現(xiàn)有的事業(yè)單位，或者恢復(fù)政府機構(gòu)的身份，或者走向企業(yè)化改革，或者保留事業(yè)單位身份，但與政府分開；

　　進(jìn)一步改革財政制度，逐步提高人代會在財政預(yù)算方面的權(quán)力，以建立公共財政制度。

　　進(jìn)一步改革人事制度，在起草和公布《公務(wù)員法》的基礎(chǔ)上，著眼于反腐敗，并著眼于人才興國，進(jìn)一步推進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和一般公務(wù)員的制度變革。

　　為了給組織效率的改革進(jìn)一步拓展空間，并順利實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和職能在不同層次和不同部門的合理配置，必須提高政治效率，政治體制改革，是中國政治文明發(fā)展的關(guān)鍵。但就目前的趨勢來看，如果沒有特別的變化，本屆政府和下一屆政府，將會認(rèn)真思考政治文明的發(fā)展問題，但都不會實質(zhì)性地啟動政治體制改革。政治體制改革將是兩屆政府以后的事情了。

　　但即便如此，新一屆政府政府改革的任務(wù)依然是艱巨的。今后每一屆政府的工作都不會輕松。在推進(jìn)改革的進(jìn)程中，政府應(yīng)該關(guān)注如何在多個層次推進(jìn)改革，在操作、集體和立憲三個層次推進(jìn)行政管理體制改革，協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系，并繼續(xù)推進(jìn)政府實現(xiàn)從管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。

　　與前五屆政府的政府體制改革相比，其所面臨的挑戰(zhàn)在很多方面是共同的，但可以預(yù)料，今后的幾屆政府，勢必會遇到政治改革的挑戰(zhàn)。如何使政府改革給政治改革創(chuàng)造條件，讓政府改革適應(yīng)政治改革，適應(yīng)政治改革的需要進(jìn)行政府改革，顯然是新幾屆政府所面臨的新的也是艱巨的挑戰(zhàn)。

　　當(dāng)然，在未來10年里，政府體制改革的動力基本上來是來自市場經(jīng)濟的進(jìn)一步完善和發(fā)展。政府體制改革的目標(biāo)，除了自身組織效率目標(biāo)和政治效率目標(biāo)之外，更為重要的是，如何實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)公共服務(wù)型政府，從而更好地為市場經(jīng)濟的完善和發(fā)展服務(wù)。而在兩屆政府之后，政治體制改革，很可能成為主導(dǎo)政府體制改革主旋律的邏輯了。

　　結(jié)語

　　改革開放20多年來，中國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已經(jīng)有了很大的變化，市場經(jīng)濟已經(jīng)逐步取代了計劃經(jīng)濟，非公經(jīng)濟已經(jīng)得到了飛速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，這都是中國經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展的基礎(chǔ)，也是中國政府體制的改革基本背景。回顧20多年來五屆政府的努力，我們可以發(fā)現(xiàn)中國政府體制改革已經(jīng)取得了實質(zhì)性的成果，實現(xiàn)了組織效率，提高了職能配置效率，也改善了政治效率，在多個方面實現(xiàn)了政府治道變革。

　　當(dāng)然，中國政府體制改革的挑戰(zhàn)依然是嚴(yán)峻的，任務(wù)也依然是艱巨的。對于這些嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，我們需要著眼于回顧過去、展望未來的基礎(chǔ)上進(jìn)行長期思考，理解發(fā)展的長期趨勢，了解當(dāng)前行動的空間，著眼于當(dāng)前的行動，針對當(dāng)前所面臨的具體問題，提出短期的實質(zhì)性的可行對策和長期改革的戰(zhàn)略，從而確保政府治道穩(wěn)定成功地變革，為中國的經(jīng)濟社會發(fā)展，提供政府體制的良好條件。

　　2003年12月5日

　　[1]有關(guān)政府治道變革的具體內(nèi)涵，請參見筆者的論文：“現(xiàn)代治道與治道變革”，《南京社會科學(xué)》2001年9期；
《西方政府的治道變革》，中國人民大學(xué)出版社，1998年。

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