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李煒光:城市公共服務(wù)收費(fèi)的比較研究

發(fā)布時(shí)間:2020-05-23 來源: 散文精選 點(diǎn)擊:

  

  在城市政府財(cái)政收入體系中,城市公共服務(wù)收費(fèi)是極其重要的財(cái)源,這不僅是由于城市政府所提供的公共品和服務(wù)大部分具有準(zhǔn)公共品的性質(zhì),從技術(shù)上可以通過排他競(jìng)爭(zhēng)以收費(fèi)的方式補(bǔ)償其全部或部分成本,實(shí)現(xiàn)“受益--負(fù)擔(dān)”的良性循環(huán),更為重要的是,通過收費(fèi)有助于改善城市資源的配置效率。城市公共服務(wù)收費(fèi)因服務(wù)性質(zhì)不同而具有不同的收費(fèi)形式和收費(fèi)特點(diǎn),加之城市公共服務(wù)內(nèi)容的日趨多樣化,規(guī)范城市公共服務(wù)收費(fèi)的內(nèi)涵與外延十分必要。發(fā)達(dá)國(guó)家在城市公共服務(wù)收費(fèi)的實(shí)踐活動(dòng)和相關(guān)的學(xué)術(shù)研究方面取得了許多成果,為進(jìn)一步改革和規(guī)范我國(guó)城市公共服務(wù)收費(fèi)提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

  

  一、城市公共服務(wù)收費(fèi)的基本分析

  

  (一)城市公共服務(wù)收費(fèi)的理論界定

  

  城市公共服務(wù)收費(fèi)是指城市政府以政府權(quán)利為基礎(chǔ),向市民提供行政性、事業(yè)性、服務(wù)性公共品,并以此為代價(jià)向服務(wù)對(duì)象或使用者收取一定費(fèi)用的行為。盡管政府收費(fèi)同稅收一樣都是政府收入來源,都要納入政府預(yù)算,但由于收入來源的對(duì)象、方式、內(nèi)容、目標(biāo)等不近相同,因此,二者的本質(zhì)特征不同。稅收的形式特征是強(qiáng)制性、無(wú)償性和固定性,是以政府權(quán)利為依托的,是同政府權(quán)利聯(lián)系在一起的,而公共服務(wù)收費(fèi)是以交換為基礎(chǔ)的,具有非強(qiáng)制性、償還性、公共性的特點(diǎn),與政府權(quán)利之間的聯(lián)系遠(yuǎn)非稅收那樣密切。按照城市公共服務(wù)性質(zhì)不同可將城市公共服務(wù)收費(fèi)分為這樣幾類:

  

  1. 行政性收費(fèi)。行政性收費(fèi)一般是指以法律為依據(jù)、以政府權(quán)利為基礎(chǔ)的一種收費(fèi)形式。它一般不以交換為前提,收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也不以物質(zhì)消耗為基礎(chǔ),實(shí)質(zhì)上是一種權(quán)利性收費(fèi)。其收費(fèi)形式主要為罰款和特許權(quán)收費(fèi)。無(wú)論是罰款還是特許權(quán)收費(fèi),都必須以法律為保障,收費(fèi)的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)以法律為依據(jù)。如罰款的判定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)經(jīng)立法程序確定,不能隨意改變,更不能濫用政府權(quán)利任意改變罰款標(biāo)準(zhǔn)和增加罰款項(xiàng)目。特許權(quán)使用費(fèi)關(guān)系到不同地區(qū)進(jìn)入某些特許行業(yè)的門檻成本,由于獲得特許的經(jīng)營(yíng)者容易取得超額收益,因此采取競(jìng)價(jià)方式?jīng)Q定使用費(fèi)的多少是較為常見的定價(jià)方式。

  

  2. 規(guī)費(fèi)。規(guī)費(fèi)是政府部門為公民提供某種特定服務(wù)或?qū)嵤┬姓芾硭杖〉氖掷m(xù)費(fèi)和工本費(fèi)。通常包括兩類:一是行政性規(guī)費(fèi),這是附隨于政府部門各種行政活動(dòng)的收費(fèi),名目繁多,范圍很廣。諸如外事規(guī)費(fèi)(如護(hù)照費(fèi))、內(nèi)務(wù)規(guī)費(fèi)(如戶籍費(fèi))、經(jīng)濟(jì)規(guī)費(fèi)(如商標(biāo)登記費(fèi))、教育規(guī)費(fèi)(如畢業(yè)證書費(fèi))以及其他行政規(guī)費(fèi)。二是司法規(guī)費(fèi),包括訴訟規(guī)費(fèi)和非訴訟規(guī)費(fèi)兩種。

  

  政府部門收取規(guī)費(fèi)的數(shù)額,在理論上通常有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn),一是填補(bǔ)主義,即根據(jù)政府部門提供服務(wù)所需的費(fèi)用數(shù)額,來確定規(guī)費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)。二是報(bào)償主義,即以公民從政府部門服務(wù)中所獲得效益的大小,來確定規(guī)費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上,政府在規(guī)費(fèi)數(shù)額的確定上,并不完全依據(jù)理論的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行。因此規(guī)費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)不一。

  

  3. 事業(yè)性服務(wù)收費(fèi)。此項(xiàng)收費(fèi)是指城市政府在向居民提供基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護(hù)、文化設(shè)施等基礎(chǔ)公共品時(shí),向使用者收取的費(fèi)用;谡咭蛩,這些收費(fèi)并不全部收回成本,主要由城市政府承擔(dān)。

  

  對(duì)這類服務(wù)是否收費(fèi),西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家歷來有兩種觀點(diǎn),一種觀點(diǎn)認(rèn)為,教育、衛(wèi)生等公共品具有明顯的“外溢”效應(yīng),其成本的補(bǔ)償應(yīng)以上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主;
另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,對(duì)具有外部效應(yīng)的公共品采用收費(fèi)的方式有利于使外部性內(nèi)在化,同時(shí)有利于公共品使用效率的提高。以城市垃圾清理為例 :

  

  

  

  如圖所示,垃圾清理設(shè)施的最佳數(shù)量為Q*,Q*與MSC和MSB的相交點(diǎn)Z*恰好相應(yīng)。從圖上可以看出,這一最佳數(shù)量可以通過對(duì)每一清理設(shè)施收取數(shù)額相當(dāng)于C*的使用費(fèi)的辦法來實(shí)現(xiàn)。但在這一收費(fèi)水平上,市民對(duì)垃圾清理設(shè)施的需求量為Q*,它與圖中的Z點(diǎn)相對(duì)應(yīng)。然而C*低于這一垃圾清理設(shè)施數(shù)量水平上的社會(huì)邊際成本。兩者之間的差額便是財(cái)政補(bǔ)貼S*(相當(dāng)于外部邊際效益)。所以是城市政府為每一垃圾清理設(shè)施支付S*,同時(shí)每一獲益者支付C*的費(fèi)用。

  

  以此類推,教育、文化設(shè)施等公共品也是如此,當(dāng)公共品的受益者或使用者支付的費(fèi)用(私人邊際成本)同其所獲得的私人邊際效益大體相等時(shí),不僅能夠提高公共資料的使用效率,更能夠促使市民關(guān)心城市發(fā)展和自身福利,監(jiān)督政府行為。

  

  4. 使用費(fèi)(user changes)。使用費(fèi)也可稱為“使用者付費(fèi)”,是城市公共服務(wù)收費(fèi)中的主要部分,是政府根據(jù)“受益付費(fèi)”原則對(duì)使用或接受城市政府所提供的某些區(qū)域性特定公共品或服務(wù)的市民按照一定定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)收取的公共品或服務(wù)的價(jià)格。

  

  使用費(fèi)用稅收相比的最大特點(diǎn)在于政府收費(fèi)是以對(duì)使用者直接提供服務(wù)為基礎(chǔ)的,通過收費(fèi)使受益人和政府之間建立了一種直接的交換關(guān)系,付費(fèi)者就是服務(wù)的受益者,即所謂“誰(shuí)受益誰(shuí)出錢”。稅收的征收是以政府權(quán)利為基礎(chǔ)的,納稅人同政府服務(wù)之間并不存在直接的交換關(guān)系。為獲得政府的特定服務(wù)而支付使用費(fèi),充分體現(xiàn)了公平原則和受益原則,因此,在理論上使用費(fèi)更接近政府提供公共品和服務(wù)所消耗的邊際成本,同稅收相比,使用費(fèi)更有效率。

  

  同其他城市公共服務(wù)收費(fèi)形式相比,使用費(fèi)是新公共管理學(xué)派主張的將競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)機(jī)制引入部分公共品和服務(wù)領(lǐng)域的最好體現(xiàn)。馬斯格雷夫在談到使用費(fèi)時(shí)也講到“在受益內(nèi)在化的地方,政府可以象私人公司一樣發(fā)揮作用,相同的作價(jià)原則也一樣適用。” 盡管近年來使用費(fèi)的范圍在不斷擴(kuò)大,但仍嚴(yán)格限制在那些較多具有私人品性質(zhì)并能以較低的成本將拒絕付費(fèi)者排除在外的準(zhǔn)公共品上,諸如城市供水、供電、郵電通訊等。

  

  同其他地區(qū)相比,城市是提供使用者付費(fèi)產(chǎn)品的集聚中心,因此,對(duì)于城市政府來說,使用費(fèi)是籌集城市建設(shè)資金的重要渠道,在城市財(cái)政收入中占有重要地位。以美國(guó)為例,美國(guó)城市政府收入中來自收費(fèi)和使用費(fèi)的比重占總收入的近三分之一(見表1)。

  

  表1 美國(guó)城市政府收入結(jié)構(gòu)

  年198019851986

  總收入100100100

  一、經(jīng)常收入80.277.676.8

  其中:轉(zhuǎn)移支村收入29.824.323.4

  稅收32.932.332.0

  收費(fèi)與雜項(xiàng)17.421.121.5

  二、公用事業(yè)與酒類專賣收入16.617.917.5

  其中:供水系統(tǒng)5.35.85.8

  電力系統(tǒng)8.49.08.9

  供氣系統(tǒng)1.51.91.6

  交通系統(tǒng)1.11.01.0

  酒類專賣0.30.20.2

  三、保險(xiǎn)信條收入3.34.45.6

  資料來源:《美國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要1989》,P286。

  

  不僅如此,使用費(fèi)的作用還在于實(shí)現(xiàn)公平與效率。首先,設(shè)計(jì)合理的服務(wù)收費(fèi)體系有助于改善資源配置效率,有利于把居民對(duì)公共品的需求限制在合理并符合效率的水平上,避免公共設(shè)施使用上的“擁擠”現(xiàn)象;
其次,對(duì)特定項(xiàng)目收取使用費(fèi),更符合公平原則,使用者付費(fèi)使受益人與提供服務(wù)的成本結(jié)合起來,而不是由一般納稅人承擔(dān)費(fèi)用;
再次,在市場(chǎng)機(jī)制越來越多地引入公共品領(lǐng)域的今天,使用者付費(fèi)制顯然有利于促使城市政府提高公共品和服務(wù)的效率;
最后,使用費(fèi)還具有投資導(dǎo)向作用,使政府把居民迫切需要的公共品和服務(wù)項(xiàng)目同籌資方式結(jié)合起來。

  

 。ǘ┏鞘泄卜⻊(wù)收費(fèi)的原則及理論依據(jù)

  

  在政府收費(fèi)所依據(jù)的原則方面,歷來有受益負(fù)擔(dān)和財(cái)政收入原則的說法。受益負(fù)擔(dān)原則歷來是解釋公共服務(wù)收費(fèi)合理性的一個(gè)基本概念,“按照受益原則,享受政府所提供的特定的公共物品或勞務(wù)的效益,應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地為此支付一部分費(fèi)用,既所謂誰(shuí)受益誰(shuí)出錢! 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府提供的公共品或勞務(wù)的很大部分都可以建立在這一基礎(chǔ)之上。這不僅有利于將市場(chǎng)機(jī)制引入公共品領(lǐng)域,更有效地確定公共品的供給水平和提高使用效率,同時(shí)有助于資源的合理配置。在受益原則基礎(chǔ)上,對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目的選擇應(yīng)充分考慮公共品和服務(wù)的性質(zhì),避免政府收費(fèi)的隨意性。

  

  公共財(cái)政理論認(rèn)為,評(píng)價(jià)稅收制度的基本原則是公平、效率和簡(jiǎn)便,這些原則也同樣適用于政府性收費(fèi)。一些西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家按照公共物品和服務(wù)的性質(zhì),提出了四種收入來源或籌資方式:第一,對(duì)難以測(cè)定成本和受益人的公共品和服務(wù),如國(guó)防、行政管理、社會(huì)治安等,最適當(dāng)?shù)幕I資方式是稅收;
第二,對(duì)可以測(cè)定服務(wù)成本和受益人的一些特定的公共品和服務(wù),采用收費(fèi)方式是最有效率的;
第三,對(duì)地方而言,一些具有明顯“外溢”效應(yīng)的公共品或服務(wù),如公共衛(wèi)生、教育、社會(huì)福利等,通過上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付滿足部分需求是較好的方式;
第四,對(duì)一些區(qū)域性特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施,如道路交通等,借款和發(fā)債是較好的籌資方式 。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出在不同場(chǎng)合采用收費(fèi)或一般性賦稅撥款補(bǔ)償公共品或勞務(wù)成本的準(zhǔn)則可歸納為:

  

  1. 在資源配置方面:當(dāng)利益是直接的,收費(fèi)并不引起外部利益有顯著削弱時(shí)應(yīng)采用收費(fèi)的方式。如:供電、集中供熱等,收費(fèi)既可以提供擴(kuò)大投資的款項(xiàng),也可以抑制消費(fèi)者無(wú)節(jié)制地使用。對(duì)外部利益顯著的公共品或勞務(wù),收費(fèi)會(huì)使其部分利益喪失,應(yīng)采用一般撥款的方式,如公共圖書館、社區(qū)公園等;
對(duì)彈性較大的公共品,收費(fèi)有助于資源的最適配置,消除過度使用,以公共交通為例,在較高的需求彈性之下,免費(fèi)使用必會(huì)對(duì)社會(huì)構(gòu)成很大負(fù)擔(dān),偏低的價(jià)格政策也會(huì)使社會(huì)成本奇大。而對(duì)哪些完全無(wú)彈性的公共品,人們的需求殷切,價(jià)格體系無(wú)助于資源的最佳配置。

  

  2. 在所得分配方面:對(duì)哪些不會(huì)因收費(fèi)而招致對(duì)低收入階層負(fù)擔(dān)過大的公共品可以采用收費(fèi)的方式,如:對(duì)自來水的使用者付費(fèi)制,既可以避免浪費(fèi),又可以充分發(fā)揮價(jià)格機(jī)制的優(yōu)勢(shì);
而對(duì)哪些依據(jù)公平準(zhǔn)則,必須保證低收入階層享有的公共品和服務(wù),例如基礎(chǔ)教育等,則必須以政府撥款的方式解決資金需求。

  

  3. 在收費(fèi)成本方面:對(duì)哪些收費(fèi)成本相對(duì)較低,成本占受益比例不高,同時(shí)不會(huì)因收費(fèi)給使用者造成不便的公共品或服務(wù)可以采用收費(fèi)的辦法,例如,道路、橋梁的設(shè)口收費(fèi);
而對(duì)哪些收費(fèi)成本很高,或沒有替代收費(fèi)辦法的項(xiàng)目則應(yīng)以政府撥款為主 。

  

  可見,對(duì)于政府所提供的特定公共品和服務(wù)而言,用收費(fèi)的辦法補(bǔ)償成本,較之征稅來得更直接,更容易實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。城市公共服務(wù)收費(fèi)作為城市財(cái)政收入構(gòu)成部分在城市財(cái)政收入體系中具有重要地位,其原因是公共品或勞務(wù)特別是個(gè)人能享受到很大利益的公共品在城市高度密集,使城市政府能更多地依靠收取使用者或受益者的費(fèi)用來為政府的公共支出提供資金。世界銀行在1998年世界發(fā)展報(bào)告中指出,由于對(duì)公共服務(wù)的需求比起作為一項(xiàng)主要收入來源的基本商品貿(mào)易稅收入要穩(wěn)定的多,因此,更大程度地依靠使用費(fèi)能減少公共財(cái)政收入的不穩(wěn)定性,并且使用費(fèi)帶來的收入能為擴(kuò)大服務(wù)提供資金。在發(fā)展中國(guó)家,挖掘使用費(fèi)制度的收入潛力,改善公共企業(yè)的收支狀況無(wú)疑可以減少城市財(cái)政的支出壓力,同時(shí)合理收費(fèi)所帶來的效率提高也是減少預(yù)算撥款和財(cái)政補(bǔ)貼的最有效方式。

  

  二、城市公共收費(fèi)的比較分析

  

 。ㄒ唬﹪(guó)外城市政府收費(fèi)的基本經(jīng)驗(yàn)

  

  1. 關(guān)于城市政府收費(fèi)的規(guī)模問題

  

  根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家財(cái)政提供公共品的理論,稅收是政府保證公共品供給的主要形式,對(duì)于準(zhǔn)公共品或混合公共品則可采取收費(fèi)等非稅的方式來籌集收入。西方國(guó)家城市政府對(duì)一些準(zhǔn)公共品,如教育、醫(yī)療、地鐵、道路、環(huán)境等,通常采取“亦稅亦費(fèi)”的辦法保證其供給:有的以稅收形式,有的憑借行政權(quán)力通過收費(fèi)等非稅形式來解決。而且,近一二十年,擴(kuò)大“使用者付費(fèi)”范圍成為不少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的流行趨勢(shì),被認(rèn)為是有利于提高資源配置效率的重要舉措。

  

  雖然世界各國(guó)財(cái)政都有一些非稅收入,但像我國(guó)這樣嚴(yán)重不規(guī)范、預(yù)算外收入超過預(yù)算內(nèi)收入的情況是極不正常的。在大多數(shù)國(guó)家,政府對(duì)非稅收入的依賴程度都不高。其間,對(duì)非稅收入依賴程度有所不同,主要是源于各國(guó)政府的經(jīng)營(yíng)范圍有大有小,行政收費(fèi)和罰沒款收入的比重大致上相同。在美國(guó)和法國(guó)的中央財(cái)政收入中,非稅收人的比重在8%左右,地方財(cái)政在20%左右,由于其財(cái)政收入總額中中央收入超過地方收入,全部財(cái)政收入中非稅收入的比得大致在10%左右;
泰國(guó)在8%左右;
都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中國(guó)的水平(見表2)。

  

  表2 1990年幾個(gè)國(guó)家非稅收入占各級(jí)政府財(cái)政收入的比重(%)

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  美 國(guó)法 國(guó)泰 國(guó)

  聯(lián)邦州地方中央地方中央地方

  非稅收入合計(jì)8.127.327.85

  其中:經(jīng)營(yíng)和財(cái)產(chǎn)收入5.225.6522.712.1920.844.648.68

  行政收費(fèi)和附加銷售0.8716.1210.653.111.891.885.06

  罰沒收入0.0936.5610.610.2216.440.642.58

  

  資料來源:吳敬璉:《當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革:戰(zhàn)略與實(shí)施》,上海遠(yuǎn)東出版社,1999年版,第327頁(yè)。

  

  非稅收入不完全由收費(fèi)構(gòu)成,但各種收費(fèi)占有重要地位。這一點(diǎn)在城市(地方)的非稅收入表現(xiàn)的比較明顯。所以從上表我們至少可以了解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府收入中收費(fèi)所占份額的上限。

  

  城市政府因在人口稠密區(qū)集中提供公用事業(yè)服務(wù),因此其財(cái)政收入中,收費(fèi)收入所占的比重一般比較高。例如美國(guó)城市政府總收入中稅收比重僅約為1/3,而來自收費(fèi)和“使用者付費(fèi)”的收入也要占近1/3(見表11-3)。當(dāng)然,美國(guó)城市政府間具體情況的差別有時(shí)是相當(dāng)大的,但一般而言,城市政府收入中“費(fèi)”的比重明顯高于縣、州政府的同一指標(biāo)。表11-4是賓夕法尼亞洲和該州阿里甘尼縣與匹茲堡市1989年財(cái)政年度財(cái)政收入概況,從中可大致了解美國(guó)城市政府收費(fèi)比例較高的情況。

  

  表3 美國(guó)城市政府收入結(jié)構(gòu)

  年198019851986

  總收入100100100

  一、經(jīng)常收入80.277.676.8

  其中:轉(zhuǎn)移支付收入29.824.323.4

  稅收32.932.332.0

  收費(fèi)與雜項(xiàng)17.421.121.5

  二、公用事業(yè)及酒類專賣收入16.617.917.5

  其中:供水系統(tǒng)5.35.85.8

  電力系統(tǒng)8.49.08.9

  供氣系統(tǒng)1.51.91.6

  交通系統(tǒng)1.11.01.0

  酒類專賣0.30.20.2

  三、保險(xiǎn)信托收入3.34.45.6

  

  資料來源:《美國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要》,第286頁(yè)。

  

  表4 美國(guó)州、縣、市財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的三個(gè)案例(1989財(cái)政年度)

  賓夕法泥亞洲阿里甘尼縣匹茲堡市

  收入項(xiàng)目比重(%)收入項(xiàng)目比重(%)收入項(xiàng)目比重(%)

  銷售稅37.4稅收54.8期初結(jié)余3.96

  個(gè)人所得稅28.2州轉(zhuǎn)移支付21.2不動(dòng)產(chǎn)稅32.52

  遺產(chǎn)稅4.2聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付7.2所得稅16.54

  州屬公司凈收入10.0航空費(fèi)凈收入8.1營(yíng)業(yè)稅8.34

  其它經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目收入13.5公共事業(yè)收費(fèi)6.5其它稅8.29

  

  接上表:

  

  賓夕法泥亞洲阿里甘尼縣匹茲堡市

  其它收入6.7雜項(xiàng)2.2規(guī)費(fèi)、罰沒、利息收入7.75

  停車場(chǎng)收入5.18

  上下水收費(fèi)9.56

  其它收入7.86

  合計(jì)100合計(jì)100合計(jì)

  

  資料來源:賓州、阿縣、匹市預(yù)算(1989)。轉(zhuǎn)引自《經(jīng)濟(jì)活頁(yè)文選》1999年第1期,第17頁(yè)。

  

  反觀我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況,有如下幾點(diǎn)主要差別:

  

  (1). 收費(fèi)的數(shù)量龐大。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì),預(yù)算外資金收入規(guī)模相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)資金收入規(guī)模的50%以上。另?yè)?jù)研究測(cè)算,“制度外資金”的規(guī)模也大體與預(yù)算外資金相當(dāng)!邦A(yù)算外”和“制度外”兩大塊資金加在一起,至少要與預(yù)算內(nèi)資金“平起平坐”,其中大部分來自各種各樣的收費(fèi)。

  

  (2). 項(xiàng)目繁多、五花八門的各種收費(fèi),基本上不反映的預(yù)算中,甚至相當(dāng)大的部分也不反映在預(yù)算外資金收入中。這些收費(fèi)不受預(yù)算程序的制約,規(guī)范性很低。

  

  2. 關(guān)于城市政府收費(fèi)的管理問題

  

  西方國(guó)家城市政府收費(fèi)管理辦法可歸納為以下幾點(diǎn):

  

  (1)將城市政府收費(fèi)統(tǒng)一納入政府預(yù)算,實(shí)行稅收與非稅收區(qū)別對(duì)待的管理模式。城市政府的正稅、規(guī)費(fèi)、使用費(fèi)收入,都反映在政府預(yù)算收入中。雖然在預(yù)算中有時(shí)會(huì)形成與某些資金對(duì)應(yīng)的相對(duì)獨(dú)立的部分,有些還貌似“預(yù)算外”(如美國(guó)有offbudget--社會(huì)保險(xiǎn)基金部分),但政府總體預(yù)算的“完整性”是不可動(dòng)搖的,即決不允許政府資金交由政府部門和單位自收自支、分散經(jīng)營(yíng)而不反映在政府收支帳面上。這種模式是當(dāng)今世界上各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通例。相比之下,只有我國(guó)是“例外”。

  

 。2)嚴(yán)格控制收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)范圍和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。一切收費(fèi)項(xiàng)目的出臺(tái)必須有法律依據(jù),“先立規(guī)矩后實(shí)施”,使收費(fèi)及其他非稅收入項(xiàng)目都建立在法制規(guī)范的基礎(chǔ)上。有的收費(fèi)定價(jià)采取公開、公正、透明的聽證會(huì)制度,廣泛聽取社會(huì)各界的意見,接受廣泛監(jiān)督?傊,依法治理是他們的一條重要經(jīng)驗(yàn),值得我們深思和借鑒。

  

 。3)嚴(yán)格征管。包括采取多種專門預(yù)算管理方式,實(shí)施收支兩條線的管理等,使收費(fèi)在實(shí)施過程中,做到有法可依、依法行政、管理規(guī)范、監(jiān)督嚴(yán)格、令行禁止,始終保持正常的分配秩序,制止各種違法亂紀(jì)的行為發(fā)生。一旦發(fā)生亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派的現(xiàn)象,往往采取重罰的方式,直至繩之以法,使政府收費(fèi)在剛性約束之下,嚴(yán)格法律和行政責(zé)任。

  

 。4)密切關(guān)注政府收費(fèi)制度發(fā)展變化的趨勢(shì),隨機(jī)調(diào)整相關(guān)政策。在科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、私人部門發(fā)展的大變動(dòng)中,一些原先依靠稅收提供公共品服務(wù)的項(xiàng)目(準(zhǔn)公共品)轉(zhuǎn)由私人部門提供,如鐵路、電信、電力、航空等部門的私有化中,這種趨勢(shì)特別明顯,這樣,政府收費(fèi)也就隨著變化 為向這些私人部門征稅了,這也是一種“費(fèi)改稅”。

  

  西方國(guó)家城市政府收費(fèi)的上述經(jīng)驗(yàn),是他們的長(zhǎng)處,相比較之下,不難發(fā)現(xiàn),它們恰恰又是我國(guó)城市政府收費(fèi)過程中暴露出來的短處。

  

 。ǘ┪覈(guó)城市政府收費(fèi)的現(xiàn)狀

  

  據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)資料,到1997年4月底,經(jīng)國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門批準(zhǔn)的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目共371項(xiàng)。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì),1996年全國(guó)及中央部門行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目有344項(xiàng),地方省市收費(fèi)項(xiàng)目情況不一,最多的省份有470項(xiàng),最少的也有50多項(xiàng)。全國(guó)各類基金項(xiàng)目共計(jì)421項(xiàng),其中除46項(xiàng)經(jīng)過國(guó)務(wù)院及財(cái)政部門批準(zhǔn)以外,其余375項(xiàng)基金均為各省級(jí)政府越權(quán)設(shè)立。我國(guó)省級(jí)以下的收費(fèi)項(xiàng)目尚無(wú)明確統(tǒng)計(jì)數(shù)字,雖經(jīng)多次整頓、裁減,仍然“多的數(shù)不清”,并且其中只有50%左右的收費(fèi)項(xiàng)目是國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門設(shè)立、批準(zhǔn)的,另50%的項(xiàng)目則是“自作主張”的產(chǎn)物。

  

  另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì),1996年全國(guó)收費(fèi)、基金總收入金額約為3621.9億元(不包括社會(huì)保障基金1014.7億元),扣除納入預(yù)算管理的83項(xiàng)行政性收費(fèi)127.1億元,以及擬取消的收費(fèi),基金約120億元,相當(dāng)于當(dāng)年全國(guó)財(cái)政收入的46%左右。

  

  表5 中國(guó)非稅收入調(diào)查表

 。▎挝唬簝|元)

  年份財(cái)政性資金非稅收入稅收收入非稅占稅收的比重

  19852273.99233.212040.790.1:1

  19903581.867602821.860.3:1

  19935687.801432.54255.30.3:1

  19959881.0438436038.040.6:1

  199612901.7560006901.750.9:1

  

  資料來源:《中國(guó)財(cái)政年鑒》1997、《中國(guó)稅務(wù)報(bào)》1997.4.10。

  

  從上述對(duì)比分析,可將我國(guó)城市政府收費(fèi)的特點(diǎn)和危害歸納為以下幾個(gè)方面:

  

  1. 削弱了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的調(diào)控力量。龐大的收費(fèi)規(guī)模侵蝕了稅基,形成“費(fèi)擠稅”,而收費(fèi)收入大部分成為城市政府各職能部門的利益,很多并沒有成為城市政府的可支配財(cái)力。同時(shí),龐大的收費(fèi)規(guī)模肢解了財(cái)政,造成中央政府宏觀調(diào)控能力下降,形成我國(guó)特有的“弱干強(qiáng)枝”的財(cái)力分配格局。這種分散的財(cái)力分配格局,不僅存在于中央政府與城市政府之間,也存在于城市政府與其所屬職能部門之間。長(zhǎng)此以往,勢(shì)必危及國(guó)家政令的統(tǒng)一和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

  

  2. 收費(fèi)導(dǎo)致了分配主體的混亂,擾亂了分配秩序。一方面,收費(fèi)大量涌入國(guó)民收入分配領(lǐng)域,眾多部門便以政府名義插足國(guó)民收入分配,造成政出多門、多頭分配,部門利益分散了政府利益,削弱了政府對(duì)國(guó)民收入分配的主體調(diào)節(jié)作用。另一方面,收費(fèi)名義上為城市政府收入,但實(shí)際上收費(fèi)的流向主要在預(yù)算外,大量收費(fèi)必然形成對(duì)城市政府稅收的擠占和分割。事實(shí)上,收費(fèi)膨脹的過程也就是政府財(cái)政收入被削弱的過程。

  

  3. 強(qiáng)化部門、地區(qū)利益,影響資源合理配置。其主要表現(xiàn):一是各部門、地區(qū)都有權(quán)收費(fèi)、有權(quán)減、免、緩收,一般多是從本部門、地區(qū)利益出發(fā),自立章法,而較少考慮政府的宏觀決策和調(diào)控要求,國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策得不到貫徹,而且由于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)千差萬(wàn)別,地區(qū)、部門、產(chǎn)業(yè)、行業(yè)之間,在同等情況下負(fù)擔(dān)高低不一,影響公平競(jìng)爭(zhēng),不利于合理配置資源;
二是收費(fèi)歸部門、地區(qū)自收自用,與自身利益密切關(guān)聯(lián),這必然強(qiáng)化部門、地區(qū)對(duì)所隸屬企業(yè)的行政保護(hù)和干預(yù)。資源在這些不同隸屬關(guān)系的部門、地區(qū)間流通,必然遇到阻礙,影響資源按照統(tǒng)一大市場(chǎng)原則要求,進(jìn)行優(yōu)化重組和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

  

  4. 加重企業(yè)負(fù)擔(dān),阻礙城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。收費(fèi)惡性膨脹的直接結(jié)果是社會(huì)財(cái)富創(chuàng)造者——廣大企業(yè)特別是民營(yíng)企業(yè)不堪重負(fù),經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和規(guī)模受到抑制。一些地區(qū)和部門從局部利益出發(fā),以財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足為由盲目收費(fèi),其結(jié)果是財(cái)源的枯竭。財(cái)政越困難,部門收費(fèi)越增加,稅源更萎縮,財(cái)政則愈加困難,如此互為因果,惡性循環(huán)。這就是近年來國(guó)家財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的份額越來越小,而企業(yè)和居民負(fù)擔(dān)越來越重的原因所在。另外,收費(fèi)的使市場(chǎng)不確定因素增多,造成投資者對(duì)投資預(yù)期難以把握,直接影響了國(guó)內(nèi)外投資者的積極性,阻礙了招商引資進(jìn)程。

  

  5. “費(fèi)多稅少”引發(fā)政府部門行為的不規(guī)范,容易產(chǎn)生腐敗行為。政出多門的各種收費(fèi)的一個(gè)共同特征是自收自支,不納入預(yù)算管理。既然能夠自收自支,那么收費(fèi)項(xiàng)目的多少和收費(fèi)規(guī)模的大小,就同各部門及其官員的既得利益掛上了鉤,其收費(fèi)的積極性自然越來越高;
既然不納入預(yù)算管理,其支出逃脫了各級(jí)人大的監(jiān)督審查,于是這些部門和官員就更加放開膽子收費(fèi),致使收費(fèi)規(guī)模越來越大,以至一發(fā)不可收拾。發(fā)展下去,整個(gè)國(guó)民收入分配渠道必將陷入混亂狀態(tài),“權(quán)錢交易”的腐敗行為愈演愈烈以至無(wú)法治理,到那時(shí),一個(gè)收費(fèi)問題就不僅僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)問題了。

  

  西方國(guó)家城市政府收費(fèi)制度的規(guī)范,我國(guó)城市政府收費(fèi)制度的不規(guī)范,兩相比較,不難看出,我們的問題出在:我們沒有把城市政府收費(fèi)納入國(guó)家預(yù)算統(tǒng)一管理,缺乏一套嚴(yán)格控制收費(fèi)項(xiàng)目出臺(tái)、規(guī)范收費(fèi)范圍和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制度,沒有對(duì)收費(fèi)實(shí)施法制化管理,我們甚至對(duì)國(guó)外收費(fèi)制度也缺乏足夠的了解和借鑒,這一系列的制度缺位,使城市政府(當(dāng)然不僅是城市政府)收費(fèi)出現(xiàn)混亂狀態(tài)也就不足為奇了。有專家說造成這種狀況的重要原因在于政府需求過大--改革過程中財(cái)政收入減少而政府的職能卻在增加,政府機(jī)構(gòu)規(guī)模持續(xù)膨脹,為了維持政府機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn), 不得不在預(yù)算外“開口子”,即所謂“稅不夠,費(fèi)未湊” 。其實(shí),要求大了,如果管理跟上,不一定就亂。需求無(wú)論如何構(gòu)不成政府收費(fèi)混亂的根本原因,問題出在制度上。

  

  三、 我國(guó)城市政府非規(guī)范收費(fèi)的成因及其治理

  

  (一)制度短缺是我國(guó)城市政府非規(guī)范收費(fèi)的根本原因

  

  城市政府非規(guī)范收費(fèi)制度形成的直接原因在于城市政府的正式收入(既現(xiàn)行體制下的規(guī)范收入)不足以應(yīng)付其支出的增加,從而迫使城市政府在正式的制度外尋找彌補(bǔ)收入不足的出路。其深層次的原因則在于,轉(zhuǎn)軌時(shí)期決策權(quán)的分散化導(dǎo)致城市政府事權(quán)的增加,現(xiàn)行的財(cái)政制度不適應(yīng)城市政府行使職能需要。與此同時(shí),由于財(cái)政立法與司法的缺陷形成了一定的“制度真空”,從而使非規(guī)范的財(cái)政制度應(yīng)運(yùn)而生,所以說,非規(guī)范收費(fèi)制度的產(chǎn)生在于城市財(cái)政制度的短缺。

  

  制度是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)范體系。諾貝爾獎(jiǎng)金獲得者、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派代表、美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯•C•諾思在《論制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的作用》一文中指出:“制度是為人類設(shè)計(jì)、構(gòu)造著政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)相互關(guān)系的一系列約束。制度是由非正式約束(道德約束力、禁忌、習(xí)慣、傳統(tǒng)和行為準(zhǔn)則)和正式的法規(guī)(憲法、法令、產(chǎn)權(quán))所組成。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

  ”按照價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)和利益取向可分為激勵(lì)制度創(chuàng)新和約束制度創(chuàng)新。表明制度不僅是一種規(guī)范、一種限制,而且也是一種激勵(lì)、一種動(dòng)力。我國(guó)城市政府公共服務(wù)收費(fèi)之所以出現(xiàn)嚴(yán)重不規(guī)范現(xiàn)象,其原因在于只注重制度的激勵(lì)、動(dòng)力,而忽視規(guī)范、限制即制度約束,這就形成了制度的短缺。

  

  制度短缺主要有制度需求過度和供給不足兩種表現(xiàn)形式,我國(guó)屬于制度供給不足的短缺。制度需求總是不斷增長(zhǎng)的,有時(shí)會(huì)呈加速度趨勢(shì),制度供給則是由制度決定者“生產(chǎn)”和提供的。制度供給者在決定是否“生產(chǎn)”和提供新制度時(shí),事先要進(jìn)行個(gè)別成本與受益的分析。制度供給主要受憲法、新制度成本、財(cái)政收支以及文化背景和意識(shí)形態(tài)的約束,這些因素結(jié)合起來等于該項(xiàng)制度的個(gè)別成本。在個(gè)別成本很大的情況下,制度供給者就缺少“生產(chǎn)”新制度的動(dòng)力,從而使制度需求得不到滿足,由此形成制度的短缺。

  

  城市政府事權(quán)及職責(zé)的增加,擴(kuò)大了城市政府相關(guān)的制度設(shè)置范圍,實(shí)際上是增加了制度的需求,如城市政府的決策制度,部分立法制度以及就業(yè)安置制度、投資制度、教育制度、公共品投資與管理制度、地方性國(guó)有資產(chǎn)管理制度等等,而其中最重要的大概可以算是城市財(cái)政的支出管理及收入管理制度,因?yàn)閹缀跛谐鞘姓毮艿穆男卸茧x不開財(cái)政的支持。事權(quán)的增加直接表現(xiàn)為城市財(cái)政支出數(shù)量的增加,同時(shí)也要求城市財(cái)政收入數(shù)量增加,而原有的財(cái)政收支及管理制度已不能適應(yīng)這種需要。因此,新的城市財(cái)政制度的建立,就成為現(xiàn)實(shí)問題。

  

  與此同時(shí),投資體制改革、金融體制改革、外貿(mào)體制改革也隨著分權(quán)化改革提上議事日程,這種原有的城市財(cái)政制度與原有的城市投資制度、金融制度、外貿(mào)制度之間的均衡關(guān)系被打破,也迫使城市財(cái)政制度進(jìn)行相應(yīng)地改革。改革本身就是一種制度創(chuàng)新的過程。這是另一種對(duì)城市財(cái)政制度的需求。

  

  相對(duì)于城市財(cái)政制度需求而言,我國(guó)財(cái)政制度供給是不足的。制度供給是由制度決定者“生產(chǎn)”和提供的制度安排,這種制度安排既有歷史形成而仍被沿襲的,也有制度生產(chǎn)者根據(jù)現(xiàn)時(shí)制度環(huán)境而創(chuàng)新出來的,城市財(cái)政制度供給不足就是這兩種制度的總和不能滿足城市財(cái)政需求而形成的一種制度不均衡狀態(tài)。城市財(cái)政制度供給不足首先是一種制度供給絕對(duì)量的不足,即現(xiàn)行城市財(cái)政制度安排尚存在著許多制度“真空”,滿足不了迅速發(fā)展的城市財(cái)政關(guān)系的需要;
其次,城市財(cái)政制度供給不足是一種制度生產(chǎn)主體創(chuàng)新意識(shí)不足,缺少制度創(chuàng)新的激勵(lì);
最后,已形成的城市財(cái)政制度在實(shí)際中得不到有效的貫徹與實(shí)施以及原有的不符合現(xiàn)實(shí)需要的制度未被淘汰也是一種制度供給不足。

  

  城市財(cái)政制度供給不足的具體表現(xiàn)有:(1)城市政府沒有稅收立法權(quán);
(2)城市政府沒有公債發(fā)行權(quán);
(3)城市政府間財(cái)政體制尚未有效地建立起來;
(4)城市政府間轉(zhuǎn)移支付制度遠(yuǎn)未完善;
(5)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的城市預(yù)算外資金管理制度尚未形成。由于城市財(cái)政制度供給不足,城市政府無(wú)法通過規(guī)范化的城市財(cái)政制度籌集到足夠的履行其職能的收入,城市財(cái)政的規(guī)范性收入增幅減緩甚至萎縮。與此同時(shí),由于缺乏相應(yīng)的財(cái)政制度約束,城市政府部門的支出總量急劇膨脹,支出結(jié)構(gòu)不合理,許多支出項(xiàng)目難以通過規(guī)范性收入得以滿足,非規(guī)范性收入于是應(yīng)運(yùn)而生,導(dǎo)致城市財(cái)政收入機(jī)制運(yùn)行病態(tài)化。

  

  城市財(cái)政制度供給不足的主要原因在于城市政府職能轉(zhuǎn)變過程中制度的建立與城市政府職能轉(zhuǎn)換沒有同步進(jìn)行。首先,改革過程中政府職能轉(zhuǎn)換不到位、不及時(shí),政府要行使計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的雙重職能而收入分配格局卻先期實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化,致使支出壓力不斷增大,財(cái)政體制與制度調(diào)整的余地和空間越來越小。其次,我國(guó)的改革具有摸索的性質(zhì),因而財(cái)政制度供給不可避免地要受到“時(shí)滯”因素的影響,這也使財(cái)政制度供給遲緩化。第三,我國(guó)的市場(chǎng)化改革是中央政府主導(dǎo)型改革,制度的創(chuàng)新與貫徹以不影響和威脅中央政府的權(quán)威為前提,而我國(guó)中央與地方的矛盾沖突則集中地表現(xiàn)為財(cái)政關(guān)系的矛盾。在這種條件下城市財(cái)政制度的創(chuàng)新無(wú)疑要受到影響和阻礙。最后,我國(guó)現(xiàn)行規(guī)范的財(cái)政制度對(duì)城市政府而言是不夠的,而分稅制體制未將預(yù)算外資金管理制度納入規(guī)范之列,因此分稅制也只是解決了部分問題,城市財(cái)政的許多其它問題遠(yuǎn)未得到解決。

  

  城市財(cái)政制度供給的不足,使城市政府不能有效地籌集到滿足其履行職能的公共收入量,城市財(cái)政地位的相對(duì)獨(dú)立化又不能使這個(gè)問題通過體制來解決,這樣,城市財(cái)政只能自謀出路。同時(shí)改革又使城市政府變成事實(shí)上的“經(jīng)濟(jì)人”,城市政府在制度外解決其財(cái)政困難的動(dòng)機(jī)因此而產(chǎn)生。這種動(dòng)機(jī)得以實(shí)現(xiàn)源于三個(gè)因素的存在:一是預(yù)算外資金管理制度存在著重大缺陷,二是政府與企業(yè)之間的紐帶關(guān)系未得到完全解除,三是違約成本低下,即不規(guī)范收費(fèi)受到的處罰較小,其中預(yù)算外資金管理制度的重大缺陷是“兩權(quán)”問題,即所有權(quán)和使用權(quán)均歸單位、部門所有,因此,誰(shuí)能爭(zhēng)取到收費(fèi)權(quán)力誰(shuí)就可直接受益,這無(wú)疑會(huì)激發(fā)起權(quán)力部門和單位的收費(fèi)熱情。政府與企業(yè)之間的紐帶關(guān)系主要表現(xiàn)為企業(yè)通過繳費(fèi)便可得出政府的保護(hù)和關(guān)照,由于這個(gè)原因,政府收費(fèi)、企業(yè)(個(gè)人)繳費(fèi)有時(shí)也有兩廂情愿的事。違約成本低下主要是因?yàn)槭召M(fèi)屬集體性行為,而“法不責(zé)眾”是一種普遍的心態(tài),加上執(zhí)法不嚴(yán)等因素,使不合法收費(fèi)的受益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其成本。

  

  城市政府?dāng)U展收費(fèi)權(quán)力也不是沒有任何阻力的,其阻力主要來自于中央政府和當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)、個(gè)人。城市政府從收費(fèi)政策的出臺(tái)到實(shí)施,實(shí)際上也是城市政府與中央政府、城市中的企業(yè)、個(gè)人博弈的結(jié)果,通過掌握信息、政策等方面的優(yōu)勢(shì),城市政府往往都能戰(zhàn)勝阻力,在博弈中獲勝。

  

 。ǘ└纬鞘姓且(guī)范收費(fèi)的思路

  

  根治城市政府非規(guī)范收費(fèi)行為,出路在于擴(kuò)大城市財(cái)政制度供給。這種制度供給主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

  

  1. 建立規(guī)范城市政府收入的機(jī)制

  

  如果缺少一種規(guī)范政府收入行為的機(jī)制,我們永遠(yuǎn)無(wú)法制止亂收費(fèi)現(xiàn)象,而建立這樣一種機(jī)制,是我國(guó)城市財(cái)政管理走向成熟和規(guī)范化的標(biāo)志。

  

  首先,必須以法制為基礎(chǔ)。在稅收立法權(quán)方面,所有城市政府的收費(fèi)項(xiàng)目,都必須經(jīng)過全國(guó)或省級(jí)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)的標(biāo)準(zhǔn),通過一定的法律程序規(guī)范分配秩序。城市政府取得收入的方式和數(shù)量必須建立在法制基礎(chǔ)上,不能想收什么就收什么,想收多少就收多少。無(wú)論哪一種形式、哪一種性質(zhì)的收入,都必須先立法,后征收。任何城市政府,任何一位城市政府官員,都要牢記這一點(diǎn)。作為中央政府來說,應(yīng)當(dāng)結(jié)合黃政稅改革,在稅權(quán)劃分上采取一些實(shí)際的步驟,保證城市政府擁有一定的稅收自主權(quán)。對(duì)那些作為中央地方共享收入的稅種,其管理權(quán)限主要?dú)w中央,地方應(yīng)當(dāng)參與協(xié)商制定;
對(duì)城市稅收體系中的主要稅種和在全國(guó)普遍開征的稅種,其立法權(quán),稅種的開征停征權(quán),稅目稅率的調(diào)整權(quán)應(yīng)由中央和地方政府協(xié)商確定,但在制定稅目稅率時(shí),應(yīng)保持一定幅度的彈性,各地方可以根據(jù)各自的實(shí)際酌情確定;
對(duì)城市稅體系中的一些小稅種和區(qū)域性很強(qiáng)的稅種其立法權(quán)和管理權(quán)可完全歸屬城市,中央政府不要直接干預(yù),但在報(bào)請(qǐng)中央政府批準(zhǔn)時(shí),中央可以根據(jù)類似于日本的“課稅否決制”對(duì)不符合中央政府規(guī)定,有悖于全國(guó)統(tǒng)一與地區(qū)差異兼顧原則的稅種實(shí)行否決。此外還要明確國(guó)地兩套稅務(wù)系統(tǒng)的征管范圍,理順征管關(guān)系,等等。

  

  其次,要提高政府與經(jīng)濟(jì)的民主化程度。在政治與經(jīng)濟(jì)的民主化程度較高時(shí),政府的收費(fèi)不僅要體現(xiàn)、符合公眾意愿,而且還要接受公眾的監(jiān)督。公眾在接受某些特定的服務(wù)時(shí),也有完全的選擇自由,這樣才能使政府的收費(fèi)規(guī)范化,科學(xué)化。反之,如果政治與經(jīng)濟(jì)的民主化程度不高,政府可以濫用公共權(quán)力,政府的收費(fèi)行為必然會(huì)“越界”,收費(fèi)行為也會(huì)在不規(guī)范的軌道上越走越遠(yuǎn),大量的腐敗現(xiàn)象和“尋租”行為也會(huì)愈演愈烈。城市權(quán)力機(jī)關(guān)要通過設(shè)置一定的機(jī)構(gòu)或借助其他機(jī)構(gòu)的力量,監(jiān)督城市政府對(duì)各種費(fèi)用的收集,管理和使用;
通過預(yù)算程序控制,專戶控制以及收費(fèi)的收支計(jì)劃等制度和手段來監(jiān)督城市政府的收費(fèi)行為。同時(shí),還應(yīng)有條件地發(fā)動(dòng)民間力量,參與公共決策,實(shí)施監(jiān)督和管理。

  

  第三,必須把城市政府的所有收入全部納入預(yù)算,即按照預(yù)算內(nèi)資金管理體系對(duì)全部政府收費(fèi)資金實(shí)施規(guī)范化、法制化、系統(tǒng)化管理。收入全部上交財(cái)政,支出由財(cái)政按批準(zhǔn)的預(yù)算核撥。管理原則與復(fù)式預(yù)算中的政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)基本一致。這是個(gè)目標(biāo),為重現(xiàn)這一目標(biāo),也可采取“逐步走”的方式,先把一部分收費(fèi)項(xiàng)目納入預(yù)算內(nèi),列為“其他預(yù)算”科目專戶存儲(chǔ),收支適當(dāng)掛鉤既增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力,又調(diào)動(dòng)各單位積極性。在此基礎(chǔ)上,待時(shí)機(jī)成熟,再將全部收費(fèi)項(xiàng)目納入“其他預(yù)算”,形成完整的復(fù)式預(yù)算體系。總之,城市政府的收與支,必須全部處于預(yù)算之中,不能游離于預(yù)算之外,不允許有不受各級(jí)人民代表大會(huì)監(jiān)督的政府收支。

  

  第四,要切斷各政府職能部門的行政、執(zhí)法行為與其經(jīng)費(fèi)供給之間的直接聯(lián)系。就是說,政論的一切收支由財(cái)政稅務(wù)部門統(tǒng)攬,除關(guān)稅、規(guī)費(fèi)等特殊形式的收入由海關(guān)或其他政府職能部門收取,那也只是一種“代收”、“代征”行為。必須斬?cái)嗾块T行政、執(zhí)法工作與其經(jīng)費(fèi)供給的一切直接的關(guān)系,不能給老百姓這樣的印象:“他們罰款是可以提成的”。

  

  2. 積極穩(wěn)妥地推進(jìn)“費(fèi)改稅”進(jìn)程

  

  費(fèi)改稅不是要取消所有的政府行政性收費(fèi),而是要規(guī)范政府行政性收費(fèi)。稅收是以政治權(quán)力為基礎(chǔ),而費(fèi)的征收要以交換和直接提供服務(wù)為基礎(chǔ)。收費(fèi)與稅收的區(qū)別在于,收費(fèi)的主體是各級(jí)政府部門,而稅收是由國(guó)家征收的。稅收具有強(qiáng)制性、無(wú)償性、固定性的形式特征,涵蓋經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域!独碚撋现v,只要有經(jīng)濟(jì)活動(dòng),便應(yīng)承擔(dān)納稅義務(wù)。而費(fèi)只是針對(duì)特定部門、特定活動(dòng)征收的,只有獲得特定的服務(wù)才能有繳費(fèi)的義務(wù)。

  

  然而,我們現(xiàn)在談的“費(fèi)”,不是上述規(guī)范化的費(fèi),而是本來并不具備收費(fèi)性質(zhì)的“費(fèi)”。費(fèi)與“費(fèi)”,真假李逵混在一起,這才是我國(guó)政府收費(fèi)領(lǐng)域的癥結(jié)所在。

  

  第一,在現(xiàn)存的政府收費(fèi)中,既有單純憑借政府的政治權(quán)力征收,并未在征收的同時(shí)伴之以服務(wù),因而屬于名為費(fèi)實(shí)為稅的項(xiàng)目;
也有既不必要亦不合理、沒有任何征收依據(jù)的純屬亂收費(fèi)的項(xiàng)目。

  

  第二,現(xiàn)存政府收費(fèi)項(xiàng)目的相當(dāng)部分,并未經(jīng)過人民代表大會(huì)的審議,甚至未經(jīng)過上一級(jí)政府的批準(zhǔn)。而是由各部門、各地區(qū)自立規(guī)章,自行發(fā)文,在各自職權(quán)所能覆蓋的領(lǐng)域,巧立名目,按需而收的。在某種意義上說,這些收費(fèi)項(xiàng)目既不合法,也不規(guī)范。

  第三,現(xiàn)存的政府收費(fèi)收入,基本上不納入預(yù)算。而是作為自收自支的財(cái)源,或歸入預(yù)算外收入,或進(jìn)入制度外收入,直接裝入各部門、各地區(qū)的小金度。因而不受各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督,系不受監(jiān)督、游離于預(yù)算之外且開支范圍隨意性很大的收入。

  

  顯而易見,現(xiàn)存的政府收費(fèi)與本來意義的政府收費(fèi)截然不同,不能混為一談。應(yīng)當(dāng)將兩者區(qū)別開來,在區(qū)別的基礎(chǔ)上,討論“費(fèi)改稅”的對(duì)象問題。

  

  “費(fèi)改稅”,當(dāng)然不是要將本來意義的政府收費(fèi)改為征稅。事實(shí)上,在我國(guó),即使是改革之前的年代,政府收費(fèi),如規(guī)費(fèi),一直是政府收入的來源之一。對(duì)于它們,沒有必要也不慶當(dāng)改為征稅。可以納入“費(fèi)改稅”視野范圍的,只能是現(xiàn)存的政府收費(fèi)中與本來意義的政府收費(fèi)不相符的部分,即名為費(fèi)實(shí)為稅以及純屬亂收費(fèi)的項(xiàng)目。

  

  實(shí)施費(fèi)改稅改革,應(yīng)當(dāng)在積極、穩(wěn)妥的前提下,理性決策、精心設(shè)計(jì)、逐步過渡、分步實(shí)施,同時(shí)要與稅制改革結(jié)合起來。應(yīng)當(dāng)遵循有利于強(qiáng)化政府宏觀管理職能和理順社會(huì)分配關(guān)系、有利于調(diào)動(dòng)中央政府與地方政府兩個(gè)積極性、規(guī)范城市政府收入機(jī)制和預(yù)算管理、有利于減輕企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)的原則。對(duì)現(xiàn)有收費(fèi),應(yīng)取消一切不合理的收費(fèi)項(xiàng)目;
保留那些本來即屬于收費(fèi)范疇或名與實(shí)均為“費(fèi)”的政府收費(fèi)項(xiàng)目,將其納入規(guī)范化的收費(fèi)軌道;
將那些具有稅收或準(zhǔn)稅收性質(zhì),收入來源穩(wěn)定,涉及面較廣,受益面較寬的行政性管理費(fèi)和基金項(xiàng)目改為稅收。費(fèi)改稅近期目標(biāo)可確定為:

  

 。1)燃油稅。設(shè)立燃油稅,對(duì)用汽油、柴油等作動(dòng)力的車輛、船泊從油品價(jià)格上征收一定比例的稅,取消養(yǎng)路費(fèi)和江河航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)等。鑒于目前一些城市引進(jìn)國(guó)外資金或利用銀行貸款建橋修路,收費(fèi)還貸(借),不失為在資金有限的情況下加快發(fā)展一種好辦法,可在一定時(shí)期內(nèi),經(jīng)國(guó)務(wù)院或財(cái)政部批準(zhǔn),對(duì)大型項(xiàng)目暫時(shí)保留車輛過路過橋特別通行費(fèi)等。燃油稅由國(guó)家稅務(wù)部門征收作為中央和地方共享收入,專項(xiàng)用于交通建設(shè),財(cái)政監(jiān)督使用。

  

 。2)教育稅。改變目前的收費(fèi)辦法,開征教育稅,由城市稅務(wù)部門征收,專項(xiàng)用于教育事業(yè),不準(zhǔn)教育費(fèi)挪作他用。

  

 。3)資源稅。目前,資源管理方面的行政性收費(fèi)多達(dá)幾十種收費(fèi),而且是由多個(gè)部門征收使用,有相當(dāng)一部分用于養(yǎng)人,對(duì)資源的開發(fā)利用不利。為此,可將多種收費(fèi)納入資源稅管理范圍,由國(guó)家稅務(wù)部門征收,作為中央和城市政府共享收入,由財(cái)政管理,用于資源管理開支,接受審計(jì)部門監(jiān)督。

  

  (4)環(huán)境保護(hù)稅。城市中的環(huán)境污染問題日益突出,嚴(yán)重影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展,威脅到人類的生存。為此,可設(shè)置環(huán)境保護(hù)稅,按有污染的單位所造成的污染程度,征收環(huán)境保護(hù)稅,由國(guó)家稅務(wù)部門征收,作為中央與城市政府共享收入,由財(cái)政部門撥款,環(huán)保部門進(jìn)行具體管理,用于環(huán)境保護(hù)開支,財(cái)政、審計(jì)部門監(jiān)督使用。

  

 。5)社會(huì)保障稅。目前,我國(guó)設(shè)立了職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金、殘疾人就業(yè)保障金、職工工傷保險(xiǎn)基金。但是,這些基金分別由勞動(dòng)、人事、民政等部門征收管理,弊端較多,可以通過開征社會(huì)保障稅取代上述各項(xiàng)基金,統(tǒng)一由國(guó)家稅務(wù)部門征收,作為中央和城市政府共享收入,納入國(guó)家預(yù)算,由財(cái)政部門按預(yù)算撥款,有關(guān)部門具體管理使用,審計(jì)部門監(jiān)督,做到取之得當(dāng),用之合理。

  

  (6)特別項(xiàng)目建設(shè)稅。為了加快城市基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè),中央和城市政府采取開征專項(xiàng)基金的方式籌集資金用于江河治理、電力、鐵路和高速公路建設(shè)等方面,這是十分必要的。為了使這些專項(xiàng)基金憑借政府權(quán)力穩(wěn)定取得,可以考慮開征特別項(xiàng)目建設(shè)稅。這項(xiàng)稅收應(yīng)由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),由國(guó)家稅務(wù)部門征收,作為中央和城市政府的共享收入,納入國(guó)家和預(yù)算,專款用于城市基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè),由財(cái)政監(jiān)督使用。對(duì)于這項(xiàng)稅收必須嚴(yán)格控制,按照國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一規(guī)定,各省、市、自治區(qū)不能任意加征稅款,防止加重納稅人的負(fù)擔(dān)。

  

  近年來我國(guó)中央和地方政府采取有力措施大幅度裁減和規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi),并且在2003年末公布的十屆全國(guó)人大常委會(huì)的76件立法規(guī)劃中,行政收費(fèi)法被列為16件行政立法之一,很明顯,這些都是我國(guó)為進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范行政行為、提高行政效率而采取的實(shí)質(zhì)性步驟?梢灶A(yù)見的是,在不遠(yuǎn)的將來,公共收費(fèi)將變得日益規(guī)范和科學(xué),越來越符合市場(chǎng)化改革的需要,也越來越為廣大人民群眾所理解和接受。

  

 。ㄅc首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)王晶副教授合作,寫于1999年)

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