摘 要：當(dāng)前一系列數(shù)字折射了農(nóng)民艱難的生存境況。挖農(nóng)補(bǔ)工、一國(guó)兩策和基層暴力行政人為地制約了農(nóng)民自由而全面發(fā)展。解決三農(nóng)問(wèn)題的根本在于創(chuàng)造有利于農(nóng)民自由而全面發(fā)展的制度環(huán)境。

　　關(guān)鍵詞：三農(nóng)問(wèn)題 自由而全面發(fā)展

　　一、農(nóng)民的生存境況：數(shù)字的視角

　　三農(nóng)問(wèn)題的核心是農(nóng)民問(wèn)題，農(nóng)民問(wèn)題突出表現(xiàn)在農(nóng)民增收困難上，表現(xiàn)在農(nóng)民生存狀況的惡化上。對(duì)此，大家都會(huì)有相同的感受。下面的一些數(shù)據(jù)可能更有助于我們加深對(duì)三農(nóng)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。

　　——從1997年起農(nóng)民收入增長(zhǎng)連年下降。從1997年到2003年，中國(guó)農(nóng)民收入增長(zhǎng)持續(xù)下降。1997年農(nóng)民收入增長(zhǎng)從上年的9%猛降到4.6%，1998年降到4.3%，1999年又降到3.8%，2000年再降到2.1%，陷入歷史低谷，2001年因糧價(jià)上升回升到4.2%，2002年增長(zhǎng)4.8%，2003年增長(zhǎng)4.3%。這7年中農(nóng)民人均純收入年均增長(zhǎng)4%，而同一時(shí)期，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均增長(zhǎng)8%。農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)只有城鎮(zhèn)居民收入增長(zhǎng)的一半。

　　——農(nóng)村還有9000萬(wàn)人口生活在貧困之中。中國(guó)扶貧基金會(huì)會(huì)長(zhǎng)王郁昭2003年指出，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村人均年收入在500元人民幣(1.37元／天)以下的絕對(duì)貧困人口有1459萬(wàn)人，人均年收入在1000元人民幣(2.74元／天)以下的貧困人口9033萬(wàn)，人均年收入在1000～2000元(2.74～5.48元／天)的人口31079萬(wàn)人。中國(guó)13億人口9億是農(nóng)民，按人均625元／年的標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有擺脫貧困的人口是3000萬(wàn)，如果標(biāo)準(zhǔn)再增加200元，中國(guó)的貧困人口就是9000萬(wàn)之多。

　　——農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下，各種支出呈剛性增長(zhǎng)之勢(shì)。中國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)一直就存在。上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐年增長(zhǎng)，農(nóng)民已不堪重負(fù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1990～2000年，國(guó)家征收農(nóng)業(yè)各稅總額由87.9億元增加到465.3億元，增長(zhǎng)4.3倍。從1993～1998年全國(guó)提留統(tǒng)籌費(fèi)由380億元增加到729.7億元，年均增長(zhǎng)13.9%，至于各種亂收費(fèi)則無(wú)法統(tǒng)計(jì)�！耙欢愝p、二稅重、三稅是個(gè)無(wú)底洞”正是農(nóng)民對(duì)各種亂收費(fèi)的形象概括。另外，高昂的學(xué)費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)成為農(nóng)民最沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和精神負(fù)擔(dān)。一個(gè)十分嚴(yán)重的困境是，農(nóng)民收入增長(zhǎng)連年下降，而各種支出卻呈剛性增長(zhǎng)之勢(shì)。

　　——中國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距已高達(dá)6∶1的驚人程度。自從人類社會(huì)創(chuàng)造出城市以來(lái)，城鄉(xiāng)差別就產(chǎn)生了。一定范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)差別既是城鄉(xiāng)不同屬性決定的，也有利于農(nóng)村人口向城市流動(dòng)和集聚，有利于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)文明進(jìn)步。但城鄉(xiāng)差距一旦超過(guò)了一定的限度，就會(huì)產(chǎn)生新的矛盾和問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距明顯拉大了。據(jù)有關(guān)部門測(cè)算，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距已經(jīng)由上個(gè)世紀(jì)80年代的1.8∶1擴(kuò)大到2002年的3.11∶1，這個(gè)比率沒(méi)有計(jì)算城市居民大量的隱性收入，大部分學(xué)者認(rèn)為城鄉(xiāng)收入差距要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這個(gè)比率。國(guó)家統(tǒng)計(jì)部副局長(zhǎng)邱曉華認(rèn)為城鄉(xiāng)居民收入差距實(shí)際上高達(dá)6∶1的比率。而世界上絕大多數(shù)國(guó)家城鄉(xiāng)收入之比為1.5∶1，超過(guò)2∶1的極為少見(jiàn)。我國(guó)已成為世界上城鄉(xiāng)收入差距最大的國(guó)家。

　　——財(cái)富日益集中到少數(shù)人手中，統(tǒng)計(jì)平均數(shù)大大掩蓋了農(nóng)民的生存困境�；�尼系數(shù)是國(guó)際上衡量一個(gè)國(guó)家和地區(qū)貧富差距的重要指標(biāo)�；�尼系數(shù)越大，說(shuō)明社會(huì)貧富差距也就越大。西方國(guó)家基尼系數(shù)在0.3左右。據(jù)一些專家測(cè)算，1980年中國(guó)大陸的基尼系數(shù)為0.3左右，整體差距不大。到1988年，城鄉(xiāng)合計(jì)的基尼系數(shù)已上升到0.382，1994年為0.434，突破了0.4的國(guó)際警戒線。到1998年，基尼系數(shù)又上升到0.456。據(jù)1998年數(shù)據(jù)，10%的高收入者占了總收入的38.4%，而20%的低收入者僅占總收入的5.5%；
從全國(guó)居民儲(chǔ)蓄存款來(lái)看，1.26%的富人占有7萬(wàn)億元存款的27%，7.8%的富人占有7萬(wàn)億元存款的65%。中國(guó)15%的人卻擁有了85%的財(cái)富。這說(shuō)明社會(huì)財(cái)富日益集中到少數(shù)人手中，貧富差距明顯拉大，兩極分化已相當(dāng)突出。世界銀行認(rèn)為中國(guó)已成為世界上收入分配最不平等的國(guó)家�，F(xiàn)在我們經(jīng)常使用的一些統(tǒng)計(jì)平均數(shù)，大大掩蓋了農(nóng)民和其他低收入階層的貧困狀況。

　　——農(nóng)民要靠外出打工才能維持基本的生存和生活需要�，F(xiàn)在一些地方種田不僅沒(méi)有賺頭，而且還要倒墊。同時(shí)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下、高昂的學(xué)費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)迫使農(nóng)民進(jìn)城打工以謀求最基本的生存和生活。據(jù)2000年第五次人口普查資料，離開(kāi)戶籍所在地半年以上的人口約1.2億，其中進(jìn)入城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)打工的農(nóng)民工約8000萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部等有關(guān)部門估計(jì)2002年離土又離鄉(xiāng)的農(nóng)民工約9460萬(wàn)人。2002年農(nóng)民工打工總收入約5278億元，寄回、帶回家的約3274億元。在統(tǒng)計(jì)中，農(nóng)民人均純收入的一半是靠一億多農(nóng)民進(jìn)城打工掙來(lái)的。如果沒(méi)有農(nóng)民進(jìn)城打工的收入，我們幾乎不能想像農(nóng)民怎樣生存和生活下去，而一個(gè)被普遍忽視的問(wèn)題是農(nóng)民工的打工收入本應(yīng)該全部用于農(nóng)民工在城市的消費(fèi)。

　　在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，農(nóng)民承受著巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，忍受著難以言述的精神痛苦。中央之所以在時(shí)隔18年后又出臺(tái)了這么一個(gè)一號(hào)文件，說(shuō)明三農(nóng)問(wèn)題已經(jīng)到了非解決不可的地步。

　　二、制約農(nóng)民自由而全面發(fā)展的人為因素

　　三農(nóng)問(wèn)題既有自然的歷史的原因，也有人為的政策制度原因。自然的歷史的原因就是人們常說(shuō)的中國(guó)是一個(gè)人多地少的農(nóng)業(yè)大國(guó)。這種自然的歷史的原因是客觀存在的，需要在長(zhǎng)期的發(fā)展中逐步加以解決。我們感興趣的是到底有哪些人為的政策制度因素制約了農(nóng)民增收和農(nóng)民的全面發(fā)展?撇開(kāi)歷史上的極左路線和革命化的政治運(yùn)動(dòng)不談，我認(rèn)為主要有以下三個(gè)大的方面。

　　一是在發(fā)展戰(zhàn)略上，選擇“挖農(nóng)補(bǔ)工”。建國(guó)以后，我國(guó)照搬蘇聯(lián)模式建設(shè)社會(huì)主義，實(shí)施工業(yè)化尤其是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展，實(shí)行“挖農(nóng)補(bǔ)工”戰(zhàn)略。國(guó)家從1953年開(kāi)始實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策，人為實(shí)行工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不等價(jià)交換，以剪刀差的形式從農(nóng)村源源不斷地吸取巨額資金支持工業(yè)和城市的發(fā)展。這種以國(guó)家權(quán)力作后盾實(shí)行的工農(nóng)產(chǎn)品不等價(jià)交換，使廣大農(nóng)民付出了慘重的代價(jià)。當(dāng)年斯大林、毛澤東都承認(rèn)國(guó)家對(duì)農(nóng)民“挖得很苦”，承認(rèn)農(nóng)民對(duì)國(guó)家的工業(yè)化作出了“很大貢獻(xiàn)”。據(jù)測(cè)算，1954～1978年，國(guó)家通過(guò)剪刀差從農(nóng)民手中獲取了5100億元的巨額資金，1978～1991年，剪刀差累計(jì)已高達(dá)12329.5億元，相當(dāng)于同期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的22%，也就是說(shuō)農(nóng)民將自己創(chuàng)造的五分之一的財(cái)富無(wú)償交給了國(guó)家。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)，剪刀差還呈不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，每年剪刀差絕對(duì)額都在1000億元以上。這就是說(shuō)本來(lái)收入較少的農(nóng)民，每年還要通過(guò)剪刀差的形式向遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于自己收入的城市市民無(wú)償支援1000億元。這種人為的工農(nóng)產(chǎn)品不等價(jià)交換，給中國(guó)農(nóng)民造成的負(fù)擔(dān)時(shí)間之長(zhǎng)、數(shù)額之大在歷史上都是絕無(wú)僅有的，在世界上也是十分罕見(jiàn)的。

　　建國(guó)初期實(shí)施工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，將工業(yè)化分為三個(gè)階段，在工業(yè)化初期，實(shí)行挖農(nóng)補(bǔ)工，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的發(fā)展；
在工業(yè)化中期階段，實(shí)行農(nóng)工自補(bǔ)，農(nóng)業(yè)與工業(yè)平等發(fā)展；
在工業(yè)化后期，實(shí)行以工補(bǔ)農(nóng)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。學(xué)術(shù)理論界普遍認(rèn)為，到20世紀(jì)80年代中期，我國(guó)工業(yè)化初期階段即農(nóng)業(yè)向工業(yè)提供剩余的歷史時(shí)期已經(jīng)完成。按理說(shuō)，國(guó)家應(yīng)及時(shí)調(diào)整挖農(nóng)補(bǔ)工政策，但國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策卻慣性運(yùn)行。連續(xù)半個(gè)世紀(jì)的挖農(nóng)補(bǔ)工，使整整二三代農(nóng)民為國(guó)家工業(yè)化、城市繁榮和市民生活水平的提高作了巨大的犧牲，也付出了慘重的代價(jià)。

　　二是在制度安排上，實(shí)行“一國(guó)兩策”。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)建立了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，為確保這個(gè)體制的運(yùn)轉(zhuǎn)，國(guó)家就人為地實(shí)施了一系列城鄉(xiāng)分離、工農(nóng)分離、市民和農(nóng)民分離的城鄉(xiāng)隔離政策，形成了中國(guó)特有的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。著名的社會(huì)學(xué)家陸學(xué)藝稱之為“城市分治、一國(guó)兩策”。根據(jù)一些學(xué)者的研究，我國(guó)農(nóng)村人口和城市人口在國(guó)民待遇方面有14個(gè)方面是完全不一樣的，農(nóng)民被人為地降為二等公民的地位。

　　在戶籍制度上，1958年1月9日，第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第91次會(huì)議不顧1954年《憲法》關(guān)于公民居住和遷徙自由權(quán)的規(guī)定，出臺(tái)了限制和剝奪農(nóng)民進(jìn)城的《戶口登記條例》。從此，國(guó)家以農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口把全體公民劃分成標(biāo)志鮮明的兩個(gè)類別，農(nóng)業(yè)戶口的公民除考取國(guó)家正規(guī)大中專院校外，原則上不能轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。改革開(kāi)放以來(lái)雖然不同程度進(jìn)行了戶籍制度改革，但各大中城市的城門仍然對(duì)農(nóng)民緊閉著。居住和遷徙自由權(quán)自1975年從《憲法》中取消以來(lái)，至今未能在憲法中予以恢復(fù)。

　　以二元戶籍制度為依據(jù)，城鄉(xiāng)一系列不平等的政策制度紛紛建立起來(lái)。比如，在政治上，選舉全國(guó)人大代表時(shí)，城市人口是24萬(wàn)人選舉產(chǎn)生一名代表，而農(nóng)村人口卻是96萬(wàn)人才產(chǎn)生一名代表。在教育制度上，城市中小學(xué)教育全部由國(guó)家投資，農(nóng)村中小學(xué)教育則以攤派的方式主要由農(nóng)民掏腰包解決。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查，現(xiàn)在農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中央只負(fù)擔(dān)2%，省地兩級(jí)負(fù)擔(dān)11%，縣級(jí)負(fù)擔(dān)9%，78%的經(jīng)費(fèi)要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)負(fù)擔(dān)，而所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，實(shí)質(zhì)上就是由農(nóng)民負(fù)擔(dān)。在就業(yè)制度上，國(guó)家只負(fù)責(zé)城市市民的就業(yè)和培訓(xùn)，農(nóng)民則自謀生路，市民失業(yè)有救濟(jì)，農(nóng)民失業(yè)無(wú)人問(wèn)。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)也不存在童工和退休的問(wèn)題，從小就得干活，一直勞累到年老躺在床上不能動(dòng)彈為止。同時(shí)，農(nóng)民不能到黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)謀求正式工作，因?yàn)檎泄ふ懈珊弯浻霉珓?wù)員的首要條件就是城鎮(zhèn)戶口，這就完全把廣大農(nóng)民排除在國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)之外，農(nóng)民制度化地喪失了公平參與管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利。在社會(huì)保障制度上，國(guó)家每年為城市居民提供成百上千億元的各類社會(huì)保障(養(yǎng)老、醫(yī)療、救濟(jì)、補(bǔ)助等)，而農(nóng)民的生老病死就只能自己照顧自己和寄希望于孝子賢孫上。大多數(shù)農(nóng)民有病無(wú)錢治療，小病靠忍，大病等死。除此之外，在公共設(shè)施上、在稅費(fèi)負(fù)擔(dān)上、在財(cái)政補(bǔ)貼上、在兵役制度上等各個(gè)方面都明顯存在著城鄉(xiāng)有別的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”。

　　三是在施政手段上，推行暴力行政。當(dāng)代中國(guó)的農(nóng)民身處在一個(gè)大環(huán)境和小環(huán)境之中。大環(huán)境就是國(guó)家宏觀層面人為建立的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的本質(zhì)就是歧視農(nóng)民。小環(huán)境，就是直接管理農(nóng)民的縣鄉(xiāng)村三級(jí)，這三級(jí)基層權(quán)力組織在與農(nóng)民的博弈中，形成了利益共同體。這個(gè)縣鄉(xiāng)村三級(jí)共同體在不少地方呈現(xiàn)出暴力行政的傾向�？h鄉(xiāng)村三級(jí)之所以結(jié)成一定的利益共同體和推行暴力行政，除了直接面對(duì)農(nóng)民的地域性特征外，在縣鄉(xiāng)村三級(jí)內(nèi)部形成了一整套欲罷不能的游戲規(guī)則。

　　首先是自上而下的干部任命制。本來(lái)馬克思主義老祖宗對(duì)干部的任命制是堅(jiān)決反對(duì)的，恩格斯曾明確說(shuō)過(guò)：“州政府任命專區(qū)區(qū)長(zhǎng)和市鎮(zhèn)長(zhǎng)管，這在講英語(yǔ)的國(guó)家是絕對(duì)沒(méi)有的，而我們將來(lái)也應(yīng)該斷然消除這種現(xiàn)象，就像消除普魯士的縣官和參政官那樣。”干部的任命制是在蘇聯(lián)時(shí)期才得到普遍采用并逐漸僵化起來(lái)的。我國(guó)深受蘇聯(lián)模式的影響，廣為推行干部自上而下的任命制。這種自上而下的任命制成為維系縣鄉(xiāng)村三級(jí)的主要紐帶�？h里任命鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命村級(jí)干部，這種干部自上而下的任命制，決定了各級(jí)干部只能對(duì)上負(fù)責(zé)而難以對(duì)下負(fù)責(zé)。其次是層層分解的目標(biāo)管理責(zé)任制。這種目標(biāo)管理責(zé)任制將政府確定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的指標(biāo)層層分解，從縣分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)分解到村，村再分解到每個(gè)農(nóng)民頭上。這就在實(shí)踐中形成了一種典型的“壓力型體制”，使縣鄉(xiāng)村三級(jí)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)承包制演變?yōu)檎�治�?zé)任承包制。為加大這種目標(biāo)管理責(zé)任制的成效，各級(jí)還相應(yīng)地制定了計(jì)劃生育、財(cái)稅任務(wù)、社會(huì)治安綜合治理等“一票否決制”。

　　這種三級(jí)利益共同體內(nèi)的游戲規(guī)則，孕育和助長(zhǎng)了行政暴力，產(chǎn)生了觸目驚心的“基層暴政”現(xiàn)象。一些地方的暴力行政集中體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是以調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)為名，強(qiáng)行毀掉農(nóng)民的青苗，強(qiáng)迫農(nóng)民種這個(gè)種那個(gè)，呈現(xiàn)出逼迫農(nóng)民致富的現(xiàn)象。2000年5月13日，湖北省房縣橋上鄉(xiāng)黨委政府打著調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的旗號(hào)，強(qiáng)行拔掉農(nóng)民陳龍菊種的苞谷苗，迫使她種辣椒，最終逼迫陳龍菊服毒身亡。二是在收繳稅費(fèi)中搶劫農(nóng)民財(cái)物、關(guān)押毒打農(nóng)民，甚至致農(nóng)民于死地。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級(jí)下達(dá)的和自己加碼的稅費(fèi)任務(wù)，組織小分隊(duì)進(jìn)村入戶牽牛抬豬搶糧食，釀成了一系列惡性案件。1999年12月29日，四川省鼓州市楠楊鎮(zhèn)黨委政府為了非法收取4萬(wàn)多元的村建公路集資款，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　組織“催收隊(duì)”一行數(shù)十人到楠林村，先后用手拷、棕繩將5名“不聽(tīng)話”的村民捆綁起來(lái)游村、游街，并將這5名村民非法關(guān)押近12個(gè)小時(shí)，其中一村民右手被打斷。農(nóng)民被鄉(xiāng)村干部逼死打死的也為數(shù)不少，據(jù)中辦、國(guó)辦通報(bào)，僅1996年被鄉(xiāng)村干部逼死打死的農(nóng)民26人。這個(gè)數(shù)字是各地上報(bào)的，可能還有一些隱瞞未報(bào)的。三是打擊報(bào)復(fù)為首的農(nóng)民上訪代表。毛澤東曾說(shuō)過(guò)，哪里有壓迫，哪里就有反抗。這句話用在一些干群矛盾比較突出的地方也是恰當(dāng)?shù)�。由于農(nóng)民沒(méi)有制度化的利益表達(dá)機(jī)制，也缺乏相應(yīng)的司法救濟(jì)渠道，不堪重負(fù)和欺壓的農(nóng)民只能選擇越級(jí)上訪；
而農(nóng)民越級(jí)上訪一旦成功，縣鄉(xiāng)村三級(jí)具體責(zé)任人就可能遭受丟掉“烏紗帽”等重大損失。在這種背景下，打擊報(bào)復(fù)為首上訪的農(nóng)民代表就顯得尤為突出。1999年12月，山西青年農(nóng)民李綠松因上訪反映村小學(xué)建筑中經(jīng)濟(jì)問(wèn)題等情況，竟然被公安機(jī)關(guān)抓到看守所嚴(yán)刑拷打，并被慘無(wú)人道地割掉了舌頭。有的上訪農(nóng)民代表還被法院以各種罪名判刑。2002年10月11日，河南省唐河縣法院就以“聚眾擾亂社會(huì)秩序罪”，將反映該縣上屯鎮(zhèn)張清寨村財(cái)務(wù)不清、村民選舉等問(wèn)題的上訪代表岳春栓、張明才、謝志法等5人分別判處有期徒刑二至五年。四是計(jì)劃生育工作中的暴力行為。由于計(jì)劃生育是一項(xiàng)“基本國(guó)策”，各地往往實(shí)行“一票否決”和“政治承包”制，這樣一來(lái)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)就采取諸如重罰、抄家、抓人、限制人身自由、強(qiáng)行手術(shù)、株連近親鄰里等“非常手段”來(lái)對(duì)待和處理超生的村民。

　　改革開(kāi)放以來(lái)出現(xiàn)的基層暴力行政現(xiàn)象，是一個(gè)后果極其嚴(yán)重的社會(huì)政治問(wèn)題。面對(duì)這種嚴(yán)重侵害農(nóng)民人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的暴力行政，一個(gè)主流的觀點(diǎn)是指責(zé)某些干部作風(fēng)粗暴、工作方法簡(jiǎn)單。其實(shí)，這是典型的違法犯罪行為，應(yīng)該繩之以法，從嚴(yán)懲處。

　　三、構(gòu)建農(nóng)民自由全面發(fā)展的制度環(huán)境

　　當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民實(shí)質(zhì)上面臨三重困境。一是制度歧視的困境。在南非，曾經(jīng)有300多年的種族歧視。在中國(guó)，沒(méi)有種族歧視，卻有農(nóng)民歧視。農(nóng)民歧視根源于建國(guó)后在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下出臺(tái)的一系列剝奪農(nóng)民憲法權(quán)利的制度安排，這種歧視性制度安排，使中國(guó)農(nóng)民處在完全不平等的地位上。二是市場(chǎng)失靈的困境。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)，我國(guó)傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)必然在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中走向破產(chǎn)和衰落。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的逐利特性決定了它不可能去保護(hù)小農(nóng)生產(chǎn)者的利益。三是政府失靈的困境。在現(xiàn)代文明社會(huì)，政府的根本職能在于提供公共物品，維護(hù)社會(huì)的公平和正義。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國(guó)政府的職能沒(méi)有得到根本的轉(zhuǎn)變，相反，一些基層政府卻蛻變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)中的逐利主體，與民爭(zhēng)利，暴力行政，引發(fā)了一系列十分混亂和嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

　　鄧小平曾說(shuō)過(guò)，制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性，制度好，可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好，則使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)�走向反面。我們說(shuō)促進(jìn)農(nóng)民自由而全面發(fā)展，就是要構(gòu)建一個(gè)良好的制度環(huán)境。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下出臺(tái)的歧視農(nóng)民的政策制度，違背了憲法原則和憲法精神。這些違憲性政策制度突出表現(xiàn)在限制和剝奪了農(nóng)民作為共和國(guó)公民應(yīng)當(dāng)享有的平等權(quán)利，同時(shí)放縱了公共權(quán)力的濫用。這些舊的政策制度已經(jīng)完全不適應(yīng)改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，不利于建設(shè)現(xiàn)代化法治國(guó)家。我們要構(gòu)建的制度環(huán)境，就是要建立一個(gè)有效約束公共權(quán)力、切實(shí)保障農(nóng)民人權(quán)的制度環(huán)境，就是要建立一個(gè)有利于促進(jìn)每個(gè)農(nóng)民自由而全面發(fā)展的制度環(huán)境。

　　一是解放農(nóng)民，給農(nóng)民國(guó)民待遇。歧視農(nóng)民的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)是中國(guó)農(nóng)民面臨的最大的最不公平的制度環(huán)境。這種二元性的制度安排嚴(yán)重違背了人人平等的憲法原則，必須盡快予以廢除。在法治的視野下解放農(nóng)民，就是要給農(nóng)民平等的國(guó)民待遇。

　　給農(nóng)民國(guó)民待遇，首先要廢除1958年出臺(tái)的《戶口登記條例》，徹底改革戶籍制度，恢復(fù)公民的居住和遷徙自由權(quán)。1954年《憲法》明確規(guī)定了公民的居住和遷徙自由權(quán)，1958年出臺(tái)的《戶口登記條例》卻嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)城，在事實(shí)上取消了憲法規(guī)定的公民居住和遷徙自由權(quán)。1975年《憲法》干脆取消了公民居住和遷徙自由權(quán)的規(guī)定，1978年《憲法》和1982年《憲法》也都沒(méi)有恢復(fù)，這次修憲也沒(méi)有恢復(fù)，這不能不說(shuō)是一個(gè)遺憾。公民的居住和遷徙自由是全世界普遍公認(rèn)的一項(xiàng)基本人權(quán)。據(jù)說(shuō)世界上只有中國(guó)、朝鮮和貝寧三個(gè)國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格的戶籍制度。多年來(lái)，我們一直在呼吁加快戶籍改革尤其是大中城市的戶籍制度改革。近些年來(lái)戶籍改革明顯加快，農(nóng)民已經(jīng)可以到縣城安家落戶了。這次中央一號(hào)文件也提出“推進(jìn)大中城市戶籍制度改革，放寬農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和定居的條件”，這是一個(gè)巨大的歷史性進(jìn)步。其實(shí)，在世界上，比如歐洲，公民可以在國(guó)與國(guó)之間自由流動(dòng)，而我國(guó)公民卻在自己祖國(guó)的大地上要受到種種限制，這是很不正常的。

　　給農(nóng)民國(guó)民待遇，就是要統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，從減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)到取消農(nóng)民負(fù)擔(dān)。全世界只有中國(guó)才有農(nóng)民負(fù)擔(dān)這種概念。發(fā)達(dá)國(guó)家如法國(guó)，每年對(duì)農(nóng)民人均補(bǔ)貼4萬(wàn)元人民幣以上；
不發(fā)達(dá)國(guó)家如印度，不但不找農(nóng)民要負(fù)擔(dān)，還提供免費(fèi)的教育和醫(yī)療。世界上僅僅只有中國(guó)和越南對(duì)農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。印度能做得到的事，我們中國(guó)為什么做不到?現(xiàn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革在一定程度上降低了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但并沒(méi)有突破城鄉(xiāng)二元稅制結(jié)構(gòu)。這次中央一號(hào)文件就突破性地取消了除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，降低農(nóng)業(yè)稅率1個(gè)百分點(diǎn)，同時(shí)鼓勵(lì)有條件的地區(qū)進(jìn)一步降低農(nóng)業(yè)稅稅率或免征農(nóng)業(yè)稅。北京就第一個(gè)宣布取消農(nóng)業(yè)稅，實(shí)行農(nóng)民零賦稅。溫家寶總理在十屆全國(guó)人大二次會(huì)議上又宣布5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。這對(duì)于廣大農(nóng)民和我們這些三農(nóng)問(wèn)題研究者來(lái)說(shuō)是十分令人欣喜的�，F(xiàn)在看來(lái)本屆中央政府的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策比較對(duì)頭，令人鼓舞。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心韓俊的研究，現(xiàn)在取消專門針對(duì)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅收在財(cái)政上也是可以承受的。2002年全國(guó)各地征收農(nóng)業(yè)稅320.067億元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅99.9531億元，合計(jì)為420.0205億元，占地方財(cái)政收入的4.93%，相當(dāng)于中央財(cái)政收入的4.04%。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制是國(guó)際上通行的做法。綜觀世界各國(guó)的稅收制度，基本不設(shè)立農(nóng)業(yè)稅這一專門面向農(nóng)業(yè)的稅種。在統(tǒng)一稅制下，農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)與其他社會(huì)成員一樣，按其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的屬性，分別在相應(yīng)的稅種下繳納所得稅、增值稅、地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等。農(nóng)民作為納稅人，與其他社會(huì)成員一樣享有相同的稅收制度，只是在稅率的減免等方面與其他納稅對(duì)象有所差別。

　　給農(nóng)民以國(guó)民待遇，就是要給農(nóng)民平等的受教育權(quán)、就業(yè)權(quán)和社會(huì)保障權(quán)。義務(wù)教育的主要責(zé)任在政府，尤其是中央和省級(jí)政府�？晌覈�(guó)農(nóng)村義務(wù)教育卻成了農(nóng)民的義務(wù)。這對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)是極不公平的，對(duì)國(guó)家對(duì)民族來(lái)說(shuō)也是極其有害的。因?yàn)閺V大農(nóng)民子女上不起學(xué)，這不但剝奪了他們的受教育權(quán)，也勢(shì)必影響整個(gè)民族素質(zhì)的提高。義務(wù)教育是政府的一項(xiàng)重要公共職責(zé)，必須由政府尤其是中央和省市政府承擔(dān)起來(lái)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)普遍實(shí)行免費(fèi)教育。在就業(yè)問(wèn)題上，必須打破農(nóng)民在農(nóng)村就業(yè)、市民在城市就業(yè)的思想觀念和政策制度�，F(xiàn)在農(nóng)民進(jìn)城打工，卻享受不到市民的身份和產(chǎn)業(yè)工人的地位，這是長(zhǎng)期以來(lái)僵化的思想觀念和僵化的體制造成的。其實(shí)，農(nóng)民不僅可以到城市打工成為正式的工人，而且有權(quán)平等地進(jìn)入黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)謀取正式的工作職業(yè)。長(zhǎng)期以來(lái)在錄用國(guó)家公務(wù)員和企事業(yè)單位錄用正式工作人員時(shí)事先設(shè)置要具備“城鎮(zhèn)戶口”這樣一個(gè)準(zhǔn)入條件，這對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)是不公正的，同時(shí)也是違憲的。在社會(huì)保障上，我國(guó)50多年來(lái)社會(huì)保障僅僅覆蓋城鎮(zhèn)居民，這種狀況也必須加以改變。1990年代以來(lái)，城鎮(zhèn)下崗職工的社會(huì)保障也成了問(wèn)題。如果農(nóng)民和下崗職工沒(méi)有社會(huì)保障，那么這種社會(huì)保障就只能是一種少數(shù)人的特權(quán)制度。以“國(guó)家財(cái)力不夠”為由搞少數(shù)人特權(quán)式的社會(huì)保障在現(xiàn)代社會(huì)是站不住腳的。其實(shí)，國(guó)際人權(quán)公約對(duì)每個(gè)人的受教育權(quán)、工作權(quán)和社會(huì)保障權(quán)都有明確的規(guī)定和要求。比如，我國(guó)政府1997年簽署并已經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)生效的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》明確規(guī)定：“人人有受教育的權(quán)利”，“初等教育應(yīng)屬義務(wù)性質(zhì)并一律免費(fèi)”，各種形式的中等教育和高等教育“特別要逐漸做到免費(fèi)”。我們?cè)�以為義務(wù)教育應(yīng)當(dāng)免費(fèi)，想當(dāng)然地認(rèn)為高等教育不屬義務(wù)教育可以“高收費(fèi)”，看了國(guó)際人權(quán)公約后才知道國(guó)際上對(duì)高等教育也是要求做到免費(fèi)的。該國(guó)際公約還規(guī)定“人人有工作權(quán)”，“人人有權(quán)享受社會(huì)保障”等等。十屆人大二次會(huì)議通過(guò)修正后的憲法明確增加了“國(guó)家建立和完善與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”的條文，這又是一個(gè)歷史性的重大貢獻(xiàn)。

　　二是重構(gòu)基層政權(quán)，保障農(nóng)民的基本權(quán)利和自由。如果國(guó)家在宏觀政策制度層面解放了農(nóng)民，使農(nóng)民獲得了平等的國(guó)民待遇，這就構(gòu)建了農(nóng)民自由而全面發(fā)展的大環(huán)境。與此相適應(yīng)，直接與農(nóng)民打交道的縣鄉(xiāng)基層政權(quán)也必須進(jìn)行新的構(gòu)建，以營(yíng)造有利于促進(jìn)農(nóng)民自由而全面發(fā)展的小環(huán)境(這種大小環(huán)境的構(gòu)建沒(méi)有先后之分)。政府行為要“有所為有所不為”，政府行政可分為“積極行政”和“消極行政”。我在這里從政府的“有所不為”和“消極行政”入手，探討基層政府主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重構(gòu)問(wèn)題，因?yàn)榇寮?jí)實(shí)行了村民自治，目標(biāo)已經(jīng)十分明確，而且村民自治的主要障礙來(lái)自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干預(yù)�？h級(jí)政權(quán)歷史悠久，自秦設(shè)郡縣制以來(lái)2000多年基本保持穩(wěn)定不變。只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置變化極大，學(xué)術(shù)理論界的爭(zhēng)論也大。在當(dāng)前的三農(nóng)問(wèn)題中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種問(wèn)題也特別集中，它迫使人們?nèi)ド钊胨伎肌?/p>

　　在當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事實(shí)上成為干群矛盾的焦點(diǎn)，這其中的一個(gè)重要原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“積極行政”相當(dāng)突出，比如發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、興建政績(jī)工程等等，這種“以權(quán)謀公”式的“積極行政”，在當(dāng)前十分盛行，它嚴(yán)重干預(yù)了農(nóng)民的生產(chǎn)生活，侵害了農(nóng)民的基本權(quán)利和自由。農(nóng)民作為公民應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利和自由，比如言論自由權(quán)、人身自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及生命權(quán)等，政府不去干預(yù)，農(nóng)民自然會(huì)享有。農(nóng)民的這種“消極自由”只有遭到政府干預(yù)時(shí)才會(huì)遭受損害。按照200多年前《獨(dú)立宣言》的說(shuō)法，政府存在的目的就是“保障公民的生命權(quán)、自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)”。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在很大程度上背離了這一目的。為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府熱衷于充當(dāng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主角、樂(lè)于興建勞民傷財(cái)?shù)摹罢��?jī)工程”?這與現(xiàn)行的體制安排和政績(jī)觀有密切關(guān)系。從歷史眼光、世界眼光和發(fā)展眼光來(lái)看，我們都主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

　　對(duì)于基層的黨員干部來(lái)說(shuō)，可能大多數(shù)人聽(tīng)到撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，第一個(gè)反應(yīng)恐怕就是“誰(shuí)去管理農(nóng)民”?這暴露了我們時(shí)時(shí)想管住農(nóng)民、控制農(nóng)民和當(dāng)官為民作主的傳統(tǒng)心態(tài)。您怎么老是想到要去管理農(nóng)民?為什么就沒(méi)想到去服務(wù)農(nóng)民?事實(shí)上，政府要去管理的不是人而是管理公共事物，要服務(wù)的對(duì)象才是人。我們要相信農(nóng)民具有自治的能力。從歷史上看，自秦以來(lái)“皇權(quán)不下縣”，縣以下實(shí)行自治。從世界上來(lái)看，各國(guó)一般也只設(shè)置中央、州、縣三級(jí)政府，而我國(guó)從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻設(shè)有五級(jí)政府。在現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)質(zhì)上是“虛設(shè)”的，還不是一級(jí)“完全政府”。農(nóng)業(yè)稅收的取消，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō)無(wú)異于釜底抽薪。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府何去何從，現(xiàn)在已經(jīng)從一個(gè)探討性的理論問(wèn)題變成為一個(gè)緊迫性的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

　　中國(guó)是一個(gè)幅員遼闊的人口大國(guó)，各地的情況千差萬(wàn)別，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革總的要求是尊重農(nóng)民的自主權(quán)，相信農(nóng)民的自治能力，通過(guò)重構(gòu)基層政權(quán)，使官權(quán)退，民權(quán)進(jìn)，讓民休養(yǎng)生息，變現(xiàn)在的掠奪型體制為服務(wù)型體制。

　　三是轉(zhuǎn)變政府職能，服務(wù)和扶持農(nóng)民。上面我們說(shuō)了農(nóng)民的“消極自由”和政府的“消極行政”，就是說(shuō)政府不要“越位”，不要去做不該做的事，要“有所不為”。但在現(xiàn)代社會(huì)，分工越來(lái)越細(xì)，人們對(duì)政府的要求也越來(lái)越高，政府的職能也呈不斷擴(kuò)大之勢(shì)。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，一方面希望政府不要干預(yù)他們的生活，另一方面又需要政府提供必要的公共服務(wù)和保障。這是所謂農(nóng)民的“積極自由”，與此相適應(yīng)，政府也應(yīng)當(dāng)“積極行政”，要把政府“缺位”的事補(bǔ)上去，要“有所為”。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四個(gè)方面。在這里，我想突出強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：一是公共服務(wù)，二是扶持農(nóng)業(yè)、補(bǔ)貼農(nóng)民。

　　我們先說(shuō)公共服務(wù)，就是政府要為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括公共設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)民提供社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，要為農(nóng)民的公共生活和農(nóng)民參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　建設(shè)一個(gè)服務(wù)型的政府。對(duì)照這些要求，我們的縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為農(nóng)民提供了多少公共服務(wù)?我們習(xí)慣說(shuō)稅收“取之于民，用之于民”，而我們縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)從農(nóng)民手中收取稅費(fèi)后又把多少錢用在農(nóng)民身上?一個(gè)普遍的現(xiàn)象是縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政都成了“吃飯財(cái)政”，甚至連發(fā)工資都沒(méi)有保障，哪里還能“用之于民”呢?“我統(tǒng)治你，你就應(yīng)該交稅供養(yǎng)我”，這是幾千年來(lái)中國(guó)傳統(tǒng)政府的強(qiáng)權(quán)邏輯。在現(xiàn)代文明社會(huì)，不向民眾提供公共服務(wù)，政府就沒(méi)有征稅的合法性。農(nóng)民需要的公共服務(wù)很多，但當(dāng)前農(nóng)民迫切需要的公共服務(wù)是“教育、醫(yī)療保險(xiǎn)和就業(yè)”�，F(xiàn)在農(nóng)民有三怕：一怕上學(xué)，二怕生病，三怕鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來(lái)收費(fèi)。我國(guó)高昂收費(fèi)式的義務(wù)教育實(shí)在是有損義務(wù)教育的名聲。從失學(xué)兒童到交不起學(xué)費(fèi)的大學(xué)生，這難道只是一家一戶的悲劇嗎?在現(xiàn)行的衛(wèi)生醫(yī)療體制下，出現(xiàn)了一個(gè)很奇特的現(xiàn)象：對(duì)病人來(lái)說(shuō)，不是病治不好；
對(duì)醫(yī)院來(lái)說(shuō)，不是沒(méi)有藥治療，僅僅是因?yàn)椴∪酥Ц恫黄鸢嘿F的醫(yī)療費(fèi)，醫(yī)院就要對(duì)病人停止治療。這種對(duì)生命的漠視令人十分震驚!據(jù)世界衛(wèi)生組織公布的2000年全球醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)報(bào)告，在191個(gè)國(guó)家和地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源分配公正指數(shù)中，中國(guó)排名第188位，是全世界最不公平的少數(shù)幾個(gè)國(guó)家之一。對(duì)于就業(yè)，世界各國(guó)都將全體國(guó)民考慮在內(nèi)，而我國(guó)建國(guó)以來(lái)只考慮城鎮(zhèn)居民的就業(yè)，把廣大農(nóng)民排除在就業(yè)視野之外。我國(guó)的失業(yè)率只統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)的失業(yè)人口，不包括農(nóng)村失業(yè)人口，比如2003年城鎮(zhèn)失業(yè)率是4.3%。如果把全國(guó)失業(yè)農(nóng)民統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，這個(gè)比率是多少?就業(yè)是民生之本，把廣大農(nóng)民納入就業(yè)體系，既是對(duì)幾十年來(lái)人們思想觀念的一種巨大沖擊，也是對(duì)各級(jí)政府執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的嚴(yán)重考驗(yàn)。

　　再說(shuō)扶持農(nóng)業(yè)、補(bǔ)貼農(nóng)民，這既是一種奢望，也是一種發(fā)展趨勢(shì)。我國(guó)農(nóng)業(yè)在GDP構(gòu)成中的份額已經(jīng)降到14%以下，工業(yè)化已進(jìn)入中期階段，“挖農(nóng)補(bǔ)工”的歷史任務(wù)早已完成。按照國(guó)際慣例，人均GDP超過(guò)800美元就應(yīng)該進(jìn)入“以工補(bǔ)農(nóng)”階段，而2003年我國(guó)人均GDP已達(dá)1090美元。實(shí)行“以工補(bǔ)農(nóng)”，既是對(duì)幾十年來(lái)農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的歷史性回報(bào)，也是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在需要。現(xiàn)在中央提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，這是非常及時(shí)和正確的，關(guān)鍵是要落到實(shí)處。另一方面，農(nóng)業(yè)既是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，也是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，要承擔(dān)自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展僅靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)是不行的，國(guó)家必須加強(qiáng)扶持和保護(hù)，這是世界各國(guó)普遍的做法。國(guó)際上一個(gè)通行的做法就是對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼。比如在美國(guó)，每個(gè)農(nóng)戶每年平均得到政府的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是12500美元。我國(guó)已加入WTO，根據(jù)WTO的黃箱政策，我國(guó)政府對(duì)農(nóng)民的收入補(bǔ)貼可以達(dá)到農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8.5%，按照2001年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值26180億元測(cè)算，補(bǔ)貼總額可達(dá)2225億元，平均每個(gè)農(nóng)民可得到171元的補(bǔ)貼收入，但我國(guó)目前還沒(méi)有做到。令人欣慰的是，今年中央一號(hào)文件已經(jīng)明確提出為保護(hù)種糧農(nóng)民利益要“建立對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼制度”。另外，面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)造成“貧者越貧，富者越富”的“馬太效應(yīng)”，防止社會(huì)過(guò)度的兩極分化，政府尤其要在國(guó)民收入的第二次分配中突出公平優(yōu)先的原則，向低收入階層實(shí)行適當(dāng)?shù)恼�策傾斜，這是現(xiàn)代國(guó)家宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容。

　　2004年3月17日??

　　原載《湖南文理學(xué)院學(xué)院學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2005年第一期

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