小時(shí)候?qū)W中國歷史，知道改朝換代換代都是農(nóng)民起義使然，深感中國農(nóng)民的偉大和光榮。

　　中學(xué)學(xué)黨史，對(duì)農(nóng)民的崇敬之情又深了一層：中國共產(chǎn)黨從失敗走向成功，靠的是農(nóng)民和農(nóng)村包圍城市。毛澤東從韶山?jīng)_出來，告訴疑心重重的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人，農(nóng)民不是痞子，是生力軍。

　　撥亂反正之后又了解到，盡管農(nóng)民在中國歷史上有著重要地位，中國的政權(quán)基礎(chǔ)是工農(nóng)聯(lián)盟，中國的農(nóng)民卻從土地改革到互助組合作社到人民公社大躍進(jìn)吃了好幾茬苦，受了好幾回罪，但是為他們講話和辯護(hù)似乎是挺危險(xiǎn)的。1954年，梁漱凕替農(nóng)民說話，抱怨“今天的農(nóng)民在九地之下，和工人相比，工人在九天之上�！泵珴蓶|大怒，不許他再講話。彭德懷在大躍進(jìn)其間抱怨農(nóng)民的生活太苦，中央的農(nóng)業(yè)政策有誤，被毛澤東打入冷宮。

　　1978年，安徽鳳陽小崗村的農(nóng)民不顧個(gè)人安危，分田到戶，引發(fā)了中國歷史上意義最為深遠(yuǎn)的改革�？梢哉f沒有安徽這些農(nóng)民當(dāng)時(shí)的勇敢和簡單，中國的改革開放也許還要遲到很長一段時(shí)間。讓人遺憾的是，這場(chǎng)有他們率先發(fā)起的變法并沒有給他帶來長久的利益。他們肩頭的負(fù)擔(dān)似乎與日俱增。

　　在可能是他作為國務(wù)院總理的最后一次記者招待會(huì)上，有人問朱镕基最讓他頭痛的是什么，朱總理回答說, “我一天到晚頭都痛，如果你說最頭痛的，我想在目前講起來，主要是增加農(nóng)民的收入�！�

　　以因給朱總理寫信陳述農(nóng)村實(shí)情而名揚(yáng)全國的湖北監(jiān)利棋盤鄉(xiāng)原黨委書記李昌平的名言是“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)�！�

　　我們編這么一套叢書，講的是農(nóng)民，農(nóng)民作主的故事和作主的困難。前一編五本，主要講村委會(huì)的選舉、村民自治和這件從古到今不太多見的事在農(nóng)村引起的震蕩和革命。

　　后一編三本，主要講農(nóng)民和他們的上級(jí)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的剪不斷、理還亂的關(guān)系。跟李昌平同在一個(gè)縣作鄉(xiāng)黨委書記的張曉冰娓娓地告訴我們，“要給農(nóng)民讓點(diǎn)利。”剛剛走馬上任不久就帶隊(duì)進(jìn)村調(diào)查農(nóng)民暴力上訪的縣委組織部長馬銀錄幾乎是扯著嗓子在喊，我們必須“向農(nóng)民道歉。”

　　中國農(nóng)民過去的輝煌哪兒去了？讓朱總理頭疼的事恐怕成千上萬，但是他為什么偏偏向世界宣布最讓他心焦的是中國農(nóng)民的收入不能提高。李昌平給國務(wù)院的信在《南方周末》發(fā)表之后，一夜之間就成了名人。他根據(jù)自己的親身經(jīng)歷所寫的《我向總理說實(shí)話》問世不久就成了跟曹錦青的力作《黃河邊的中國》一樣了解中國農(nóng)村的必讀之書。曹錦青、溫鐵軍和黨國英被稱為農(nóng)民的代言人，既是學(xué)者、思考者，又是社會(huì)和媒體供不應(yīng)求的意識(shí)形態(tài)商品。

　　這算是什么社會(huì)現(xiàn)象？為什么要給農(nóng)民讓利？憑什么要向他們道歉？中國的農(nóng)民到底怎么了？中國的農(nóng)民是什么樣的人？中國的農(nóng)民究竟缺什么？這些自然是大問題，幾本書不可以講明白，幾百個(gè)專家也難以馬上找到答案。但是既然要給這本書寫一個(gè)前言，就夜以繼日地上網(wǎng)讀了很多文章，試圖把這些問題吃透。

　　我無法沒有把這些問題吃透。我還發(fā)現(xiàn)，中國的許許多多的三農(nóng)問題專家、政治學(xué)學(xué)者和主管農(nóng)民的官員都在講自己的故事，認(rèn)為自己吃透了這些問題，找到了解決中國農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的困境的出路。與其去重復(fù)他們的觀點(diǎn)，不如把他們請(qǐng)出來自我亮相。讓大家聽聽、看看，自己決定中國的三農(nóng)問題到底是政治問題、體制問題、經(jīng)濟(jì)問題、土地問題、社會(huì)歧視問題、權(quán)利問題、還是其他什么問題。這樣做類似給大家播放一曲交響樂，旋律不一定和諧，但主題肯定是鮮明的—中國過去改朝換代的起因是農(nóng)民沒有飯吃、沒有衣穿；
中國朝代更迭的生力軍是前赴后繼的農(nóng)民；
中國的很多的權(quán)勢(shì)很大的人起先都是農(nóng)民，進(jìn)了城就忘本。也就是說，如果我們今天不面對(duì)現(xiàn)實(shí)、不徹底解決農(nóng)民的收入、負(fù)擔(dān)、權(quán)利、自由問題，肯定經(jīng)不起折騰的中國恐怕又要進(jìn)入一個(gè)動(dòng)蕩不安的時(shí)代。

　　減少農(nóng)民才是造福農(nóng)民

　　朱熔基在第九屆全國人大第五次會(huì)議的政府報(bào)告中提出解決三農(nóng)問題的戰(zhàn)略：“從根本上說，增加農(nóng)民收入必須加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，積極推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。大力推廣優(yōu)良品種和先進(jìn)適用技術(shù)，加快發(fā)展優(yōu)質(zhì)、專用、無公害農(nóng)產(chǎn)品。繼續(xù)調(diào)整農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展畜牧業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)。充分發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，加快農(nóng)業(yè)區(qū)域布局調(diào)整和優(yōu)化。沿海地區(qū)和大中城市郊區(qū)要大力發(fā)展高效農(nóng)業(yè)。中部糧食主產(chǎn)區(qū)要抓住主銷區(qū)，騰出部分糧食市場(chǎng)的機(jī)遇，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)糧食生產(chǎn)，提高糧食的綜合效益和市場(chǎng)競爭力”。很多代表提出三農(nóng)問題農(nóng)村的最大根源是城市化長期滯后，農(nóng)民占總?cè)丝诘谋壤�太高。也就是說，增加農(nóng)民收入不僅僅是要加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，而是要加快城市化的進(jìn)程。

　　江蘇省人大常委會(huì)副主任俞敬忠在會(huì)議討論時(shí)發(fā)言指出，解決農(nóng)民收入問題，“必須要有大智慧，大政策�！� 在他看來，第一個(gè)大智慧，就是“加快城市化進(jìn)程，用減少農(nóng)民的辦法來富裕農(nóng)民�！� 這位代表還提出，中央政府和省政府應(yīng)該增加對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的支出。陜西省渭南市的書記馬中平也明白地指出，減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民。

　　打破縣鄉(xiāng)村三級(jí)利益共同體

　　學(xué)者張英紅在一篇以“給農(nóng)民自由”為標(biāo)題的短文里寫到，

　　當(dāng)前挑戰(zhàn)中國最突出的問題是“三農(nóng)”問題，“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題的焦點(diǎn)是農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，筆者認(rèn)為農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民作為公民應(yīng)享受的憲法權(quán)利的保障問題，也就是農(nóng)民的自由問題。十多年來，農(nóng)民對(duì)“減負(fù)”的訴求十分強(qiáng)烈，黨中央、國務(wù)院對(duì)“減負(fù)”的態(tài)度十分堅(jiān)決，可農(nóng)民負(fù)擔(dān)卻愈來愈重，鄉(xiāng)村干部逼死打死農(nóng)民的惡性案件怵目驚心。但農(nóng)民問題又遲遲得不到解決，其中一個(gè)根本的原因就是忽視憲法賦予農(nóng)民的自由權(quán)。當(dāng)前學(xué)術(shù)理論界普遍存在著各學(xué)科相互隔離的積弊，各學(xué)科、各行業(yè)之間似乎真正做到了“隔行如隔山”，從事法學(xué)研究的，不懂經(jīng)濟(jì)問題，搞經(jīng)濟(jì)的又不懂法學(xué)，學(xué)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的不懂城市經(jīng)濟(jì)，研究憲法學(xué)的又遠(yuǎn)離實(shí)際，深入實(shí)際的又不懂得政治學(xué)，等等，這就使得不少人在研究現(xiàn)實(shí)問題時(shí)常�！爸灰姌淙~，不見森林”，這種現(xiàn)象根本緣由在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下各學(xué)科、各行業(yè)人為分割隔絕形成的思維定勢(shì)。當(dāng)前研究“三農(nóng)”問題的專家學(xué)者大都是學(xué)農(nóng)的，不擅于從憲法角度上看問題，而潛心研究憲法學(xué)的專家學(xué)者又大都從概念到概念，遠(yuǎn)離社會(huì)實(shí)際，更不關(guān)心“三農(nóng)”問題。2001年12月4日是我國第一個(gè)法制日，李鵬委員長在講話中說，依法治國，首先是依憲治國�，F(xiàn)在，是我們從憲法層次上審視和解決農(nóng)民問題的時(shí)候了，要真正解決農(nóng)民問題，路徑只有一條：解放農(nóng)民，給農(nóng)民自由。

　　他還說，“給農(nóng)民自由，就是要破除二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。”新中國成立后，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人盲目后照搬蘇聯(lián)建設(shè)社會(huì)主義的理論和模式，“建立起高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制�！睘榇_保這個(gè)體制的運(yùn)轉(zhuǎn)，政府制定和運(yùn)用了“包括戶籍制度、糧油供應(yīng)制度、就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、教育制度等十多項(xiàng)具體制度，嚴(yán)格把農(nóng)民限制在農(nóng)村，并通過‘挖農(nóng)補(bǔ)工’和‘剪刀差’獲取工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展所需的原始積累資金。這一系列限制農(nóng)民、保護(hù)市民的二元性政策制度，都是以剝奪農(nóng)業(yè)和農(nóng)民為代價(jià)的，并逐步形成了舉世罕見的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，這種二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的形成和凝固化，實(shí)質(zhì)上是對(duì)憲法賦予農(nóng)民自由權(quán)利的剝奪，是農(nóng)民長期陷入貧困的一個(gè)制度性根源，也是當(dāng)今中國農(nóng)民問題日益尖銳化的重要癥結(jié)所在�！捌瞥�二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，就是從根本上廢除城鄉(xiāng)分治、一國兩策的思維模式，樹立憲法至上的神圣信念，任何政策和法律法規(guī)的制定和出臺(tái)，都必須堅(jiān)持人人平等的原則，不能歧視農(nóng)民。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下歧視農(nóng)民的戶籍制度、就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、教育制度等等應(yīng)該一概廢止，要把農(nóng)民從長期束縛他們的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)中解放出來，還給農(nóng)民本屬于他們的寶貴自由�！�

　　張還說，給農(nóng)民自由，就是要摧毀所 謂的三級(jí)利益共同體。三級(jí)利益共同體是指直接與農(nóng)民打交道的縣鄉(xiāng)村三級(jí)基層權(quán)力組織在與農(nóng)民的博弈和互動(dòng)中所結(jié)成的利益同盟�！皬V大農(nóng)民一方面在宏觀大環(huán)境方面受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的歧視農(nóng)民的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的制約，被人為地限制在農(nóng)村這個(gè)狹小的天地之內(nèi)，另一方面又在微觀小環(huán)境上遭受著社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期蛻變成“逐利主體”而直接盤剝農(nóng)民的三級(jí)利益共同體的聯(lián)合擠壓�！睆堈J(rèn)為不研究三級(jí)利益共同體，就不能全面了解農(nóng)民問題的癥結(jié)所在�？h鄉(xiāng)村三級(jí)之所以結(jié)成利益共同體，除了客觀上的“人緣”和“地緣”關(guān)系外，更主要的在于一系列已經(jīng)不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的傳統(tǒng)政策制度設(shè)計(jì)促使他們自然結(jié)成“利益同盟”。

　　張認(rèn)為三種現(xiàn)在流行的管理體制和方式是造成三農(nóng)問題的最根本的原因。一是自上而下的干部任命制。既然干部的升遷決定于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)而與農(nóng)民群眾無關(guān)，干部們自然不可能真正把農(nóng)民群眾放在心上，即使迫于上級(jí)要求做些“親民”的事，也只不過是為了取悅上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)而作的“表面文章”，對(duì)干部來說，絕大部分情況是下級(jí)對(duì)上級(jí)附首貼耳，對(duì)農(nóng)民則頤指氣使，這種對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的卑恭和對(duì)農(nóng)民的傲慢，構(gòu)成了干部的“二重性”。

　　二是層層分解的目標(biāo)責(zé)任制。這種目標(biāo)責(zé)任制通過將政府確定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的硬指標(biāo)層層分解，從縣分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分解到村，村再分解到每個(gè)農(nóng)民身上，年初各級(jí)簽訂目標(biāo)管理責(zé)任狀，年終進(jìn)行考核，以確定“政績”。在實(shí)際工作中，凡是與目標(biāo)責(zé)任制有關(guān)的“指標(biāo)”，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和干部就想方設(shè)法完成，反之，則一概不管。

　　三是政績至上的任務(wù)完成制。在自上而下的干部任命制和層層分解的目標(biāo)責(zé)任制行政管理模式下，政府行政的目標(biāo)就完全由口頭上的“為民造福”轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際工作中的“政績至上主義”，而這種“政績”，又僅僅體現(xiàn)在一大堆空乏的虛假的“數(shù)字指標(biāo)”上，所以不妨稱之為“數(shù)字型政績至上”。在這種“數(shù)字型政績至上”的行政理念驅(qū)使下，各級(jí)干部為了炫耀自己“政績”和表現(xiàn)自己的“才華”，就不擇手段地提前和超額完成上級(jí)下達(dá)的以及自己加碼的“數(shù)字任務(wù)”，其結(jié)果就是弄虛作假填報(bào)泡沫數(shù)據(jù)，四處借貸完成財(cái)稅任務(wù)、任意加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)、涉農(nóng)惡性案件不斷發(fā)生、黨群干部關(guān)系惡化等。

　　尤其令人揪心的是，在縣鄉(xiāng)村三級(jí)利益共同體內(nèi)，為了完成“數(shù)字指標(biāo)”任務(wù)，鄉(xiāng)村干部隨時(shí)闖入農(nóng)民家里，不由分說牽牛、抬豬、搶糧食，動(dòng)輒將農(nóng)民捆綁起來毒打，這些鄉(xiāng)村干部的作風(fēng)，用他們自己的話說就是：“通不通，三分鐘，再不通，龍卷風(fēng)”、“橫下一條心，剪斷兩條根”、“吊頸不解繩，投河不拉人，喝毒不奪瓶，告狀不開門”等等，這樣被鄉(xiāng)村干部直接逼死打死農(nóng)民的惡性事件不斷發(fā)生，而縣級(jí)政權(quán)為確保鄉(xiāng)村兩級(jí)完成自己下達(dá)的指標(biāo)任務(wù)，也有意無意地放縱鄉(xiāng)村干部的胡作非為，甚至調(diào)配公檢法“聯(lián)合作戰(zhàn)”。受到傷害的農(nóng)民連告狀的門都沒有，只有選擇集體上訪。

　　張最后寫到，

　　縣鄉(xiāng)村三級(jí)利益共同體在很大程度上背離了中央政權(quán)的全心全意為人民服務(wù)的根本意愿，成為壓制和束縛農(nóng)民自由的一個(gè)重大的直接因素。江澤民總書記在“七一”講話中鄭重提出決不允許存在“既得利益集團(tuán)”，這是摧毀三級(jí)利益共同體的強(qiáng)大思想武器。要解放農(nóng)民，給農(nóng)民自由，就必須加速摧毀三級(jí)利益共同體，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，取消干部任命制，實(shí)行民主選舉罷免制，取消企業(yè)化性質(zhì)的目標(biāo)管理責(zé)任制，樹立提供公共物品的行政理念。促進(jìn)每個(gè)農(nóng)民的自由而全面發(fā)展，是建設(shè)有中國特色社會(huì)主義的重要內(nèi)容。歷史和現(xiàn)實(shí)都已證明，只要給農(nóng)民自由，農(nóng)民就會(huì)創(chuàng)造出驚人的歷史奇跡。

　　基層民主并不能減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)

　　有農(nóng)民代言人之稱的三農(nóng)問題專家黨國英在一篇題為《新世紀(jì)中國農(nóng)村改革：反思與展望》的文章中提出許多有趣的觀點(diǎn)。黨先生認(rèn)為，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后的根本問題，是農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)太難，阻礙太多，費(fèi)用太高，政府的職責(zé)應(yīng)該是降低市場(chǎng)壁壘，幫助農(nóng)民以盡可能低的成本進(jìn)入市場(chǎng)。“然而，縱觀中國農(nóng)村二十年的政策實(shí)施，并沒有一個(gè)明確的市場(chǎng)導(dǎo)向。從農(nóng)村產(chǎn)權(quán)安排，到農(nóng)產(chǎn)品流通體制，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求相去甚遠(yuǎn)。”

　　然而，黨國英不認(rèn)為農(nóng)民負(fù)擔(dān)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題。在他看來，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)是中國現(xiàn)行體制的問題�！暗谝�，分散的農(nóng)民與組織起來的政府機(jī)構(gòu)之間權(quán)利不對(duì)稱，鄉(xiāng)村干部的權(quán)力膨脹，這種權(quán)力試圖不斷擴(kuò)大對(duì)農(nóng)民應(yīng)該擁有的資源的占有。第二，全局性的從上到下的干部人事任免體制和考核體制，使鄉(xiāng)村干部只對(duì)上負(fù)責(zé)，不對(duì)下負(fù)責(zé)，而所謂上級(jí)監(jiān)督下級(jí)的成本又極為高昂，鄉(xiāng)村干部很難得到上級(jí)的真正約束。第三，農(nóng)村市場(chǎng)化水平低，鄉(xiāng)村干部掌握了大量的非市場(chǎng)資源，這些資源滋養(yǎng)著權(quán)力，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　擴(kuò)大著權(quán)力。”

　　更為嚴(yán)重的是“這三個(gè)因素造成的制度環(huán)境嚴(yán)重扭曲了鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系�！笔紫龋�農(nóng)民不僅依附于土地，還在不同程度上依附鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。黨先生說，現(xiàn)在不少農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工做買賣要繳兩份稅費(fèi)，一份繳給城市部門，一份繳給鄉(xiāng)村干部。后一份稅費(fèi)是完全不合理的，但是，他們不繳是不行的；
不繳就回不了家，不繳其他家族成員就受連累，不繳甚至宅基地要被沒收。農(nóng)民必須有一個(gè)退路，而這個(gè)退路由鄉(xiāng)村干部掌握！

　　其次，中國的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債運(yùn)轉(zhuǎn)。黨國英提出這個(gè)問題已經(jīng)在中西部地區(qū)已經(jīng)相當(dāng)普遍。昔日農(nóng)村工作的指揮部在村一級(jí)，逐步退到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，現(xiàn)在已經(jīng)退到了縣一級(jí)，因?yàn)楣べY發(fā)不了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的許多工作已經(jīng)無法開展�！翱磥磉@個(gè)問題很具有顛覆性。問題性質(zhì)的嚴(yán)重性在于，現(xiàn)在的機(jī)制使得鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)村干部權(quán)力的膨脹已經(jīng)不直接受養(yǎng)活他們的農(nóng)民的收益的約束，農(nóng)民養(yǎng)活不了他們，他們也在加速膨脹，把問題留給子孫后代�！�

　　要最終解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，一要減少農(nóng)民人數(shù)，二是要增強(qiáng)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)力量，三是要提高農(nóng)民的組織程度。農(nóng)民的力量從來不取決于農(nóng)民的人數(shù)，而是取決于農(nóng)民的組織程度。這三點(diǎn)是互相聯(lián)系的。這三點(diǎn)要變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，依賴于整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平，而不單單是一個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題。

　　關(guān)于村級(jí)直選和村民自治自治，黨國英也提出挑戰(zhàn)性的觀點(diǎn)。他認(rèn)為鄉(xiāng)村社會(huì)是民主政治發(fā)展最為困難的地方。這并不是因?yàn)檗r(nóng)民素質(zhì)不高、思想陳舊，而是由以下一系列原因造成的：一、選舉很難改變一些地區(qū)鄉(xiāng)村權(quán)勢(shì)階層濫用權(quán)力的現(xiàn)狀；
二、村黨支部書記一般是行政村的掌權(quán)人，因此，直接選舉村委會(huì)主任不見得能影響到農(nóng)村的權(quán)威關(guān)系。三、投票選舉的范圍越大，選舉被操縱的可能性越大，老百姓參與投票的積極性越小。有的觀察者據(jù)此反對(duì)擴(kuò)大進(jìn)一步擴(kuò)大直接選舉的范圍。四、盡管“村民委員會(huì)自治法”已經(jīng)頒布很久了，但不少地方根本沒有落實(shí)這項(xiàng)法律，不落實(shí)的行政村估計(jì)有三分之一。不僅如此，村級(jí)直選還會(huì)產(chǎn)生一系列副作用，如強(qiáng)化鄉(xiāng)村富人政治、強(qiáng)化鄉(xiāng)村宗族政治、強(qiáng)化鄉(xiāng)村各種各樣的強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)。最后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展所引起的人口變動(dòng)對(duì)農(nóng)村民主政治的發(fā)展將會(huì)產(chǎn)生越來越大的影響。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民將遷居萬人以上的小城鎮(zhèn)和大中城市，傳統(tǒng)村落將逐步收縮為小的農(nóng)場(chǎng)主居民點(diǎn)。這個(gè)過程在總體上將相當(dāng)漫長，但局部變化已經(jīng)在發(fā)生；
只要出現(xiàn)這種變化，傳統(tǒng)村落的民主自治制度就將失去意義，民主選舉就必須擴(kuò)大到小城鎮(zhèn)（著重號(hào)為編者所加）。在這種情況下，鄉(xiāng)村社會(huì)的政治改革一定要把鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定目標(biāo)放在第一位，只有在穩(wěn)定的前提下，才能采取積極措施促進(jìn)鄉(xiāng)村政治的良性發(fā)展。

　　從中央和地方政府的職能和作用來講，黨國英是這樣排列解決三農(nóng)問題的方法的序列的：一、要?jiǎng)?chuàng)造條件使得鄉(xiāng)村權(quán)勢(shì)階層的一部分權(quán)力資源轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)資源，弱化普通農(nóng)民與鄉(xiāng)村干部的權(quán)力約束關(guān)系，強(qiáng)化其市場(chǎng)關(guān)系，使普通農(nóng)民與鄉(xiāng)村權(quán)勢(shì)階層通過市場(chǎng)關(guān)系建立起平等的聯(lián)系。二、要?jiǎng)?chuàng)造條件提高農(nóng)民的組織程度，以增強(qiáng)普通農(nóng)民在鄉(xiāng)村社會(huì)與其他階層之間的對(duì)話能力。從長遠(yuǎn)來說，要通過發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，減少農(nóng)民人數(shù)，提高農(nóng)民的富裕程度，來降低農(nóng)民的組織成本，增強(qiáng)農(nóng)民的組織能力。三、要正確把握鄉(xiāng)村社會(huì)的政治發(fā)展的節(jié)奏。歷史事實(shí)是，競爭先于民主，上層民主先于下層民主，富人民主先于窮人民主。不能過分強(qiáng)調(diào)農(nóng)村民主自治制度的意義，更不能天真地以為農(nóng)村民主選舉可以由村到鄉(xiāng)，到縣，到省，最后全面推開，走出一條中國式的民主政治的發(fā)展道路。四、處理好與非官方權(quán)威的關(guān)系。政府對(duì)宗法權(quán)威的態(tài)度，主要應(yīng)該是利用。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，宗法權(quán)威一定要退出歷史舞臺(tái)。對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的流氓惡勢(shì)力，要堅(jiān)決給予打擊，以樹立政府的合法權(quán)威。關(guān)于鄉(xiāng)村的宗教權(quán)威，恐怕要審時(shí)度勢(shì)，采取靈活務(wù)實(shí)的態(tài)度。佛教傳統(tǒng)有“出世”精神，對(duì)政府的合法權(quán)威基本沒有損害。此外，對(duì)于近些年在鄉(xiāng)村出現(xiàn)的各種行業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)威，要給予鼓勵(lì)和支持。

　　撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府

　　不久前在網(wǎng)上看到一篇沒有署名的文章，大膽地提出解決目前中國農(nóng)村問題的一條必由之路是撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府。該文作者認(rèn)為目前中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可謂千夫所指，對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入有百害而無一利。作者將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的問題歸結(jié)如下：

　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府養(yǎng)了不少不該養(yǎng)的人。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)繁多，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種機(jī)構(gòu)都在25個(gè)左右，多的有三十多個(gè)。有的地方上面有什么機(jī)構(gòu)，下面也設(shè)了什么機(jī)構(gòu)，甚至有的上級(jí)部門的下屬機(jī)構(gòu)也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)，有的上面一個(gè)機(jī)構(gòu)，下面還設(shè)立了多個(gè)機(jī)構(gòu)的問題，如農(nóng)業(yè)局就在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了五個(gè)機(jī)構(gòu)，名為“農(nóng)業(yè)五站”。每個(gè)機(jī)構(gòu)少則3-5個(gè)人，多則3-5百人（中小學(xué)）。在人員安置方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便成了收容所，搞得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人滿為患，嚴(yán)重超編。

　　二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收了不少不該收的錢。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員膨脹，造成了縣、鄉(xiāng)財(cái)政不堪重負(fù)，因而普遍出現(xiàn)了拖欠教師、干部工資的問題。為了解決經(jīng)費(fèi)不足的問題，一方面，一些地方就給在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下級(jí)部門下達(dá)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，完成任務(wù)方可發(fā)工資，就連政法系統(tǒng)的公安、法院、檢察院都不放過，交警、林業(yè)、交通等執(zhí)法部門更是想盡一切辦法搞錢。因而出現(xiàn)了越來越嚴(yán)重的向農(nóng)民亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派的問題，加重了群眾特別是農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，引發(fā)了農(nóng)村一系列的社會(huì)問題，加劇了農(nóng)村社會(huì)的不安定。另一方面，上級(jí)下達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)稅任務(wù)（本應(yīng)該由財(cái)政、稅務(wù)部門完成的任務(wù)強(qiáng)壓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）在違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和合理的增長率的情況下，每年以兩位數(shù)的幅度增加。

　　三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做了不少不該做甚至違法的事，而該做的農(nóng)民群眾需要幫助的事又無能為力。一是不按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，而沿用過去慣用的那套行政命令的做法，直接插手企業(yè)和農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營具體事務(wù)，干涉企業(yè)和農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。二是承擔(dān)了很多由專門執(zhí)法部門擔(dān)當(dāng)?shù)墓ぷ�。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運(yùn)行機(jī)制說是條塊管理，但實(shí)際上關(guān)鍵部門和經(jīng)濟(jì)狀況較好的部門則基本上是條管。由于這些部門人事、財(cái)政、財(cái)產(chǎn)權(quán)均不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，他們根本不聽鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有什么工作要他們配合，不是憑工作，而是憑關(guān)系，因而出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記鎮(zhèn)長反拍鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門負(fù)責(zé)人馬屁的怪現(xiàn)象。

　　因此，作者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革刻不容緩，而這一迫不及待的改革必須從撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府入手，因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展已經(jīng)具備了不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的條件。作者列舉的其理由有：

　　一、在村一級(jí)實(shí)行了村民自治、集鎮(zhèn)街道居民實(shí)行居民自治和社區(qū)管理之后，農(nóng)村村民委員會(huì)的事務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能干預(yù)，原來作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府延伸的村委會(huì)現(xiàn)在再不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬單位了，村委會(huì)必須依法實(shí)行村民自治。集鎮(zhèn)居民和在集鎮(zhèn)的務(wù)工經(jīng)商人員等非農(nóng)人員由居民委員會(huì)依法管理，實(shí)行社區(qū)自治。

　　二、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)必須按經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則辦事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)過程中過去擔(dān)負(fù)的直接指揮生產(chǎn)的功能必須弱化，必須還農(nóng)民生產(chǎn)自主權(quán)，企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)。

　　三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原來就不是一級(jí)完整和政府，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的很多部門管理主要?dú)w屬上級(jí)主管部門管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)缺乏很多作為一級(jí)政府必須具備的職能，是一級(jí)殘缺不全的政府，因而在運(yùn)行過程中出現(xiàn)了很多不協(xié)調(diào)的問題。

　　四、中國自古以來就沒有設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，自從秦朝設(shè)立“郡縣制”以來2000多年都是“皇權(quán)不下縣”，那時(shí)鄉(xiāng)一級(jí)就是協(xié)助縣級(jí)行政的地方性組織，不擁有國家權(quán)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立政府僅僅是取消人民公社制度后的事，實(shí)際上與人民公社一樣帶有一級(jí)經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)。

　　撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以很快實(shí)現(xiàn)很多其他方式難以實(shí)現(xiàn)的好處，確有立竿見影的效果。首先，只有撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才能走出鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的“精減--膨脹--再精減--再膨脹”的惡性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)真正的精兵簡政，從根本上杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，人員膨脹的問題。其次，撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以加強(qiáng)農(nóng)村的社會(huì)和政治穩(wěn)定。過去，引發(fā)農(nóng)村一系列問題的根源在于農(nóng)民負(fù)擔(dān)繁重，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)必定會(huì)減輕，收入也會(huì)增加。最后，撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以密切黨群關(guān)系的需要。撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，政府職能轉(zhuǎn)移到部門，群眾面對(duì)的管理者就變成了設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各個(gè)部門，這樣就在政府與群眾之間形成了一個(gè)緩沖地帶，可以減少群眾直接與政府的對(duì)立機(jī)會(huì)。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤消后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公署由于退出了具體的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，而只授權(quán)承擔(dān)一定的社會(huì)事務(wù)，這樣既有利于改善黨和政府在群眾中的形象，也可以通過紀(jì)檢監(jiān)察工作，監(jiān)督在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各部門的工作執(zhí)法行為，為群眾解決一些實(shí)際問題，進(jìn)一步修補(bǔ)與群眾的關(guān)系。

　　農(nóng)民有實(shí)行直接民主的素質(zhì)

　　全國人大常委會(huì)的蔡定劍經(jīng)過近兩年的實(shí)地考察和抽樣調(diào)查，發(fā)現(xiàn)中國的農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)、民主意識(shí)和對(duì)民主程序的熟悉程度并不比城里的工人或知識(shí)分子遜色。他在一篇紛紛被報(bào)刊和網(wǎng)站轉(zhuǎn)載的文章中指出，

　　習(xí)慣觀念中，農(nóng)民的民主意識(shí)和選舉能力素質(zhì)一直被低估。如在問卷調(diào)查中，“您認(rèn)為哪些人會(huì)積極參加選舉投票？”列舉了：黨、團(tuán)員、干部，知識(shí)分子，學(xué)政治、法律出身的人，農(nóng)民，普通市民，私營業(yè)主、個(gè)體戶等６種人員。農(nóng)民被排在最后一位。這就是我們社會(huì)對(duì)農(nóng)民的評(píng)價(jià)，認(rèn)為農(nóng)民的民主意識(shí)是最差的。

　　根據(jù)對(duì)農(nóng)民選舉意識(shí)的調(diào)查和訪問，我們驚奇發(fā)現(xiàn)，幾乎所有調(diào)查數(shù)據(jù)都顯示，農(nóng)民對(duì)選舉的態(tài)度積極性、認(rèn)真態(tài)度和對(duì)選舉改革的信心都排在前面，有時(shí)還是最積極的一類。農(nóng)村比城市的選舉積極性要高（農(nóng)村居民愿意參加選舉的比例為８１.６％，而城市居民為７２.８％）。在十幾種職業(yè)人員選舉態(tài)度的比較中，農(nóng)民常常排在第四五位，選舉積極性明顯地高于學(xué)生和其他知識(shí)分子�？梢�，以“政治素質(zhì)”論定選民的政治參與態(tài)度是沒有根據(jù)的。農(nóng)民們有很強(qiáng)的民主訴求和民主能力，對(duì)選舉相當(dāng)積極、而且能搞得很好。

　　民主選舉能解決農(nóng)村中長期難以解決的混亂問題，由“亂”變“治”。原因何在？農(nóng)村亂往往是干部不團(tuán)結(jié)、腐敗，有的有經(jīng)濟(jì)問題，不尊重村民利益、辦事不公、作風(fēng)專斷等原因引起群眾的強(qiáng)烈不滿。如果靠這些村干部繼續(xù)管理村子，只能是越管越亂。靠上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)指派干部，不能消除群眾對(duì)政府的對(duì)立情緒或逆反心理。唯一解決的辦法是讓群眾自己來選擇他們的帶頭人，通過民主程序，就會(huì)選出公道和信任，群眾信任的人，就會(huì)自覺服從領(lǐng)導(dǎo)。可是，一些人總認(rèn)為沒有選出領(lǐng)導(dǎo)想要選出的人就認(rèn)為選亂了，這是以領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人而不是以群眾的滿意為標(biāo)準(zhǔn)。

　　蔡先生的一個(gè)很重要的觀點(diǎn)就是，民主是受利益驅(qū)動(dòng)的，不是一種道德觀念，而是爭取利益的手段。農(nóng)民不知道什么叫民主，為什么有選舉制度，但是，他們知道什么是“利益”，他們的利益何在。任何一個(gè)有健全理性的人都會(huì)知道他自己的利益所在。為了保護(hù)他的利益而采取的行動(dòng)就是政治�！耙环N好的政治制度的設(shè)置就是要使個(gè)人利益在社會(huì)中得到充分表達(dá)和保護(hù)，選舉制度的真諦在于能通過公民最廣泛的參與，選出代表多數(shù)參與者意志和利益的人來�！� 中國農(nóng)民多少年來是完全聽命各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、任人擺布的群體，被視為愚昧、自私、不關(guān)心政治的一群。但是，隨著村委會(huì)組織法的普及和貫徹，千百萬農(nóng)民視選舉、村務(wù)決策權(quán)和村務(wù)知情權(quán)為生命，為罷免村官而上訪、求助法律援助，成立理財(cái)小組要查賬。他們?yōu)榱俗约旱臋?quán)益而奮起抗?fàn)幍氖乱巡环ζ淅��?

農(nóng)民“在個(gè)人利益上是一盤散沙，斤斤計(jì)較，但是在爭取民主選舉權(quán)上又顯得那么團(tuán)結(jié)，那么充滿激情，這充分反映中國人民迫切需要民主，而且也有能力行使好民主權(quán)利。因?yàn)槊裰鲗?duì)他們來說不是玄虛的理論，而是爭取切身實(shí)際利益的手段�！�

　　在西方有中國基層民主開道人之譽(yù)的王振耀關(guān)于農(nóng)民素質(zhì)的闡述與蔡先生的結(jié)論十分相象。在一次采訪中，記者說，“人們對(duì)村民選舉抱懷疑態(tài)度,最常見的兩個(gè)理由是村民素質(zhì)低�！蓖跸壬�答復(fù)，

　　我認(rèn)為這兩個(gè)理由站不住腳。第一，民主不是由素質(zhì)決定的，民主是一種利益關(guān)系。農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、即農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革后,利益關(guān)系發(fā)生變化，經(jīng)過實(shí)踐、理論的探索，認(rèn)為必須建立村民自治這樣一種機(jī)制來調(diào)整基層內(nèi)部關(guān)系。

　　第二，農(nóng)民素質(zhì)低，難道比非洲的素質(zhì)還低嗎？中國的識(shí)字率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于印度、非洲,印度和非洲可以選總統(tǒng)、選國家領(lǐng)導(dǎo)人，我們的農(nóng)民難道連一個(gè)村主任還選不了？中國的識(shí)字率完全可以勝任現(xiàn)行的選舉。我們?cè)��?jīng)組織過人到印度，印度有60%的文盲，印度的選舉是用各種符號(hào)來代替，什么鋼筆、手、茶缸之類，你選鋼筆，就代表選某個(gè)人。我們的農(nóng)民，文盲是20%，大多數(shù)農(nóng)民都識(shí)字，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　我們?yōu)槭裁床豢梢赃x舉。50多年前，農(nóng)民就跟著中國共產(chǎn)覺鬧革命,你能說農(nóng)民素質(zhì)低？我看倒是我們的一些官員素質(zhì)低，不會(huì)組織，瞧不起農(nóng)民，妄自尊大。

　　現(xiàn)在農(nóng)民識(shí)字的比較多，有了可依據(jù)的法律之后，農(nóng)民總是很認(rèn)真地研究�，F(xiàn)在農(nóng)民經(jīng)常裝在口袋里的，一個(gè)是憲法，一個(gè)是黨章，一個(gè)就是村民委員會(huì)組織法。我看農(nóng)民比有的領(lǐng)導(dǎo)干部懂的法要多,背法律條文要比我們背得熟。改革開放20年來來，農(nóng)村的民主與法制已有很大的發(fā)展。

　　鄉(xiāng)村關(guān)系處理不好主要是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)是上面任命的

　　王振耀從80年代初就參與制定和執(zhí)行村委會(huì)組織法，對(duì)直接選舉情有獨(dú)鐘。中國新聞社的記者在采訪他的時(shí)候，專門要他講講鄉(xiāng)村接口出現(xiàn)的問題。以下是王先生的答復(fù)：

　　記者:村委會(huì)選舉后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨意否定當(dāng)選成果、撤換村委會(huì)成員的事例很多。村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)究竟中一種什么關(guān)系？

　　王振耀：在法律規(guī)定上是一種指導(dǎo)關(guān)系，但是指導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)，在實(shí)際運(yùn)作中不能不變成一回事，就是讓村里收稅、搞計(jì)劃生育，完成國家這些任務(wù)。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成了一種習(xí)慣，我說什么，你干什么，如果再有點(diǎn)私心，還想讓你給我送錢�，F(xiàn)在襯里實(shí)行選舉，有的村委會(huì)不干了，你吃了我多少，喝了我多少,你都得付賬，鄉(xiāng)村關(guān)系普遍出現(xiàn)了困難。責(zé)任當(dāng)然在政府。土地拋荒:過重的負(fù)擔(dān)導(dǎo)致農(nóng)民棄田不耕。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)不善于處理和村委會(huì)的關(guān)系，實(shí)質(zhì)是基層政府不知道怎么處理和人民、和農(nóng)民的關(guān)系。出了問題，不聽話，就撤、就壓，不知道別的辦法。如果我們的基層政權(quán)和官員不懂得怎樣和農(nóng)民同舟共濟(jì),不自覺地站到農(nóng)民的對(duì)立面。會(huì)是很危險(xiǎn)的事。

　　有一個(gè)鄉(xiāng)黨委書記給我講了一個(gè)故事，鄉(xiāng)黨委書記親自去一個(gè)村主持村委會(huì)換屆選舉，暗里卻派人到會(huì)場(chǎng)搗亂，正主持著呢、幾個(gè)人過來把票箱砸了,鄉(xiāng)黨委書記正好借機(jī)發(fā)話：村民素質(zhì)這么低,選舉沒法正常舉行、拖一拖再說。他說我們要想控制選舉還不容易，想讓誰當(dāng)誰就能當(dāng)。

　　山西有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府、人大的幾位主要領(lǐng)導(dǎo)都要經(jīng)過民意測(cè)驗(yàn),全體村民劃票、過不了半數(shù)就得離職。四川有一個(gè)鄉(xiāng)，鄉(xiāng)長實(shí)行直選,像這樣產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，和村委會(huì)的關(guān)系基本沒有問題。全體村民選出來的鄉(xiāng)長，你敢胡來嗎，你在三年任上的一舉一動(dòng)都要受到群眾的監(jiān)督。

　　記者：那是不是就是說，鄉(xiāng)村關(guān)系處不好，原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)仍然走任命的，民主與非民主這樣一個(gè)接口出現(xiàn)了問題？

　　王振耀：實(shí)質(zhì)是這樣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)的民主、民主程序、監(jiān)督做得不好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還不會(huì)、或者說不善于與包產(chǎn)到戶、村民自治后的農(nóng)民打交道。村民自治是整個(gè)中國民主化的基石。

　　記者：從全國來看，村民自治推行的情況如何？

　　王振耀：從1998年來說，形勢(shì)還是比較好的。像海選、秘密劃票間等都寫進(jìn)了國家法律。從法源上已經(jīng)沒有問題，主要是地方上的慣徹執(zhí)行，從全國來看、各地情況并不平衡，像福建、東北、山西,做得比較早,現(xiàn)在已漸趨成熟,大多數(shù)地方很多年都沒有搞過選舉，剛開始搞、問題自然很多。

　　記者：村民自治對(duì)中國政治民主化的進(jìn)程會(huì)有什么樣的影響？

　　王振耀：我認(rèn)為它就是中國政治體制改革、中國政治民主的一個(gè)重要組成部分，或者它就是一個(gè)重要開端。彭真在1987年就說，村民自治是在8億農(nóng)民間建立了一個(gè)民主培訓(xùn)班。彭真的話應(yīng)該說非常到位。民主本身就有基層民主、高層民主，或者有各種各樣的人民代表大會(huì)制度的民主，但是基層民主最難。我們這10多年來開始于最基層，局部地解決，—點(diǎn)一點(diǎn)、波浪式地推進(jìn)，到現(xiàn)在我并不認(rèn)為我們可以睡大覺了，但畢竟是有法可依了，這是一個(gè)很重要的里程碑。如果近9億農(nóng)民都在討論如何行使自己的權(quán)利，討論如何處理與黨支部、與鄉(xiāng)的關(guān)系、那會(huì)是一種什么樣的情景。它將為整個(gè)中國的民主化奠定一個(gè)很堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

　　如果9億人都很熟悉民主選舉、民主程序,你可以想象，它對(duì)高層民主會(huì)有什么影響。美國的民主傳統(tǒng)，很重要的緣于它的鄉(xiāng)村自治，也即“草根民主”，這是一座大廈的地基。

　　走民主選舉和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的道路

　　杜鋼建先生認(rèn)為目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政結(jié)構(gòu)存在許多問題，這些問題包括1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理方式和決策程序沒有隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)生相應(yīng)變化；
2）官權(quán)本位現(xiàn)象嚴(yán)重,政府行業(yè)侵害村民居民權(quán)益、加重群眾負(fù)擔(dān)的事件頻頻發(fā)生；
3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在地方社會(huì)政治和經(jīng)濟(jì)事務(wù)的決策中難以發(fā)揮地方權(quán)力機(jī)關(guān)最終決策者作用；
4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍不明確,上級(jí)政府干涉過多,縣級(jí)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)過多,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能大而疏漏,廣而不當(dāng)；
5）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)結(jié)構(gòu)中黨政不分,政企不分,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)直接干涉企業(yè)事務(wù)現(xiàn)象嚴(yán)重,且不斷增加企業(yè)負(fù)擔(dān)；
6）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理,條塊分割嚴(yán)重,副職閑職多,工作效率低。這些問題加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)、惡化了農(nóng)民與國家的關(guān)系，動(dòng)搖了農(nóng)村社會(huì)的政治和社會(huì)穩(wěn)定，極可能給轉(zhuǎn)型中的中國社會(huì)帶來巨大的危機(jī)。

　　農(nóng)村的問題復(fù)雜，杜先生的藥方也是多層次的。首先。他提出中國農(nóng)村社會(huì)的根本變革出路在于加強(qiáng)民主參與,開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治,發(fā)揮廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民居民參政議政的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的第一步是加強(qiáng)人大地位�！案母锏耐黄瓶趹�(yīng)從理順人大與政府的關(guān)系入手,確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)人大負(fù)責(zé),鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方?jīng)Q策的實(shí)體和權(quán)威機(jī)構(gòu)�！� 而要提高人大的權(quán)威、合法性和監(jiān)督作用，必須在人大選舉程序中改革候選人產(chǎn)生環(huán)節(jié),增加選舉的競爭性和透明度,讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民選舉自己信得過的人。競爭選舉的關(guān)鍵是增強(qiáng)候選人的亮相過程，要加強(qiáng)選舉前候選人向選民和人大代表講述治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)綱領(lǐng)的程序,讓群眾和人大代表真正了解候選人,然后再?zèng)Q定投誰的票。

　　其次，要大力改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長的選舉程序,引入競爭性機(jī)制。把競選引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉中，這是搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的客觀需要。在過去10余年中,各村民自治委員會(huì)的選舉中已經(jīng)形成了良好的競選機(jī)制和競選經(jīng)驗(yàn)�，F(xiàn)在的問題是要將這套競選機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)逐步引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉中來。在沒有條件實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選的地方，通過確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由競選方式產(chǎn)生,可以樹立人大相對(duì)于政府的權(quán)威性。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)中,作為議事決策機(jī)構(gòu)的人大需要在多方面進(jìn)行制度創(chuàng)新,否則承擔(dān)不了憲法和地方組織法賦予的職權(quán)。

　　在有條件實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人直選的地方,應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)大膽試驗(yàn),勇于創(chuàng)新,為地方民主與法治的發(fā)展開辟道路。在《地方組織法》沒有修改以前,可以考慮采取多種試驗(yàn)方式,因地制宜,逐步探索。比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的差額候選人先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)選民直選產(chǎn)生,然后再由人大進(jìn)行選舉決定。人大在選舉時(shí),人大主席團(tuán)或代表認(rèn)為必要的話,也可以依法提名其他候選人。為了使鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人的直選同現(xiàn)行地方組織法相一致，可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人的直選過程同人大主席團(tuán)提名過程有機(jī)結(jié)合。這樣做既不違反現(xiàn)行《地方組織法》的規(guī)定,又能有效地循序漸進(jìn)地改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)長產(chǎn)生程序,確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)長產(chǎn)生后對(duì)選民和人大負(fù)責(zé)。

　　在有條件實(shí)行鎮(zhèn)長直選的地方,可以考慮將人大選舉過程同直選過程合一。具體辦法可以將人大選舉會(huì)議與直選過程的有關(guān)環(huán)節(jié)相銜接。在這方面,有多種方式可以采用,以避免同現(xiàn)行《地方組織法》相沖突�，F(xiàn)行《地方組織法》只是原則性地規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)長副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生,而沒有規(guī)定人大選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的具體方式和程序。這就為將人大選舉過程同鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選過程有機(jī)結(jié)合留下了改革余地。在各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人直選和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選取得一定程度的經(jīng)驗(yàn)以后,全國人大應(yīng)當(dāng)適時(shí)修改《地方組織法》和選舉法,制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方自治法,建立普通地方自治制度。

　　第三，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人直接選舉產(chǎn)生以外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大必須真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方的議事決策機(jī)構(gòu),切實(shí)履行《地方組織法》賦與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的十二項(xiàng)職權(quán)。在有條件實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表專職化的地方,可以根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件推行人大代表專職化制度。現(xiàn)行《地方組織法》沒有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)作出規(guī)定,也沒有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作與任期作出規(guī)定,也沒有對(duì)代表提出建議、批評(píng)和意見的方式方法作出規(guī)定,在這些方面都有許多制度創(chuàng)新的余地。如何發(fā)揮各民主黨派和地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)團(tuán)體在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大議事決策中的作用,在這方面應(yīng)當(dāng)說有很大的創(chuàng)新性活動(dòng)空間。

　　最后，逐漸擴(kuò)大直接民主，讓農(nóng)民真正成為自己的利益的代言人和看守人。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,應(yīng)當(dāng)說許多地方已經(jīng)具備大力發(fā)展直接民主的條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方行政公決制度的建立有利于擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權(quán)和改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理方式和工作方法。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方的一些重大行政和社會(huì)事務(wù)的決策可以依據(jù)情況逐步交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民進(jìn)行公決，努力培養(yǎng)和增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民直接決策的意識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。由于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化教育的發(fā)展?fàn)顩r差異大，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權(quán)的工作宜因地制宜，逐步推行，在沒有條件推行直接民主制的地方，可以考慮擴(kuò)大間接式公民參與的途徑。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理中應(yīng)當(dāng)普遍建立行政公聽會(huì)制度，在重大行政事務(wù)的決策和執(zhí)行過程中廣泛聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民的意見。在轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能方面，需要大力發(fā)展社會(huì)中介組織，將現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的許多本不應(yīng)由政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)中介組織。

　　結(jié)論：為民作主還是讓民作主？

　　以上的各種觀點(diǎn)各有千秋，似乎都在理，一旦付諸實(shí)施也許都可以或多或少解決三農(nóng)問題。總結(jié)起來，目前提出的消除農(nóng)村可能發(fā)生的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治危機(jī)的辦法可以大致歸納為以經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)為主導(dǎo)的路徑、進(jìn)行行政體制改革的路徑及實(shí)行民主和放權(quán)的路徑。哪一條路徑可以最快、最有效地減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，維護(hù)社會(huì)安定，解放農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力，使三農(nóng)問題不再成為中國現(xiàn)代化過程中的絆腳石，仁者見仁，智者見智。我們組織出版這套叢書就是為了在關(guān)心三農(nóng)問題和國家穩(wěn)定和發(fā)展的同仁間引起爭論和辯論。由于這套叢書的側(cè)重點(diǎn)主要是從社會(huì)和政治的角度探討農(nóng)村的選舉和治理，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的問題有所涉及，但分析相對(duì)薄弱。

　　本書一共分為四部分，分別為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)村治理的現(xiàn)狀”、“鄉(xiāng)村治理的出路”、“步云實(shí)驗(yàn)”和“直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的可能性”。第一部分的文章深刻而細(xì)致地描述了中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理目前所面臨的巨大危機(jī)和造成這一危機(jī)的社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的、體制的原因。第二部分的文章主要探討解決危機(jī)的辦法、進(jìn)行改革的路徑。第三部分的文章介紹四川省綏寧市步云鄉(xiāng)1998年進(jìn)行的直選鄉(xiāng)長的實(shí)驗(yàn)，并試圖探討這次直選的深遠(yuǎn)意義。第四部分的文章極富探索性，把直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長作為一個(gè)問題提出來，研究它的可能性、游戲規(guī)則、可能產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響和可以預(yù)測(cè)的副作用。

　　本套叢書第二編的另外兩本書分別為張曉冰的《給農(nóng)民讓點(diǎn)利》和馬銀錄的《向農(nóng)民道歉》。李昌平在所著的暢銷書《我向總理說實(shí)話》的最后一節(jié)中問道，“誰為民作主？”其實(shí)，問題不僅僅在讓利和道歉，也不在誰為民作主。最大的問題是我們承認(rèn)不承認(rèn)農(nóng)民也是中國的公民，而作為中國的公民，農(nóng)民就自動(dòng)、完全地、平等地享有憲法賦予的權(quán)利和自由�！暗狼浮笔亲钇鸫a的，因?yàn)槲覀兊恼�府和城里人欠農(nóng)民的太多太多�！白尷�”是應(yīng)該的，但必須有一個(gè)程序。民主政治歸根到底就是相互讓利的過程。誰為民作主？誰都不能為民做主。我們面對(duì)的現(xiàn)實(shí)和挑戰(zhàn)是--什么時(shí)候、以什么方式讓農(nóng)民自己作自己的主。農(nóng)民直選村委會(huì)主任、實(shí)行村民自治是為自己作主的一部分。農(nóng)民每三年直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、每五年直接選舉區(qū)縣人大代表是為農(nóng)民自己作主而設(shè)計(jì)的政治制度。按收入比例來算，農(nóng)民恐怕是中國最大的納稅人。納稅人對(duì)納稅的款項(xiàng)和多少有無可置疑的決定權(quán)，對(duì)那些制定納稅條款的官員有無可非議的選舉權(quán)。農(nóng)民參與對(duì)他們的生活、財(cái)富、自由和事業(yè)幾乎有著生殺予奪大權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉應(yīng)該是天經(jīng)地義的事。

　　因?yàn)檗r(nóng)民還沒有這些權(quán)利，我們編了這本書。

　　我們要給農(nóng)民點(diǎn)自由。

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