“陜北油田國有化”事件去年就已引起新聞界和理論界的關注，近日,中 國民( 私)營 經(jīng)濟研究會和北京開達經(jīng)濟學家咨詢中心以依法行政為題，再度對此事件舉行了專家、學者研討會。

　　背景介紹

　　陜北油田由于地質(zhì)構(gòu)造的原因，開采難度大，產(chǎn)量低，成本高。1994年4月13日，中國石油天然氣總公司和陜西省人民政府簽定了關于開發(fā)陜北地方石油資源的協(xié)議( 簡稱“4.13”協(xié) 議),從 長慶局和延長油礦的區(qū)域內(nèi)劃出部分面積，交由所在地市縣組織開發(fā)。延安、榆林各縣大力招商引資，提出“誰投資誰收益”，民間投資者以與縣鉆采公司聯(lián)營單位的名義，同政府或縣鉆采公司簽訂石油開發(fā)協(xié)議。10年時間，2市15縣共建立了約1000多家聯(lián)營公司。現(xiàn)在，陜北地方石油的年產(chǎn)量已達到250萬噸以上，煉油廠的生產(chǎn)能力達300萬噸，主要產(chǎn)油縣財政收入大幅度增加。

　　民營石油企業(yè)為地方扶貧和公益事業(yè)作出了重大貢獻，民營石油投資帶動了縣域經(jīng)濟的迅速發(fā)展，增加了農(nóng)民收入。

　　根據(jù)陜西省人民政府和中國石油天然氣總公司簽定的“4.13”協(xié)議，陜北地方政府紛紛制定出吸引私人投資的優(yōu)惠政策，如靖邊縣人民政府制定的《關于合作開采石油的有關規(guī)定》提出“油井合作開采期由原回收投資后開采五年改為長期合作開采”。

　　定邊縣政府也提出了《石油開發(fā)優(yōu)惠政策》：“允許國內(nèi)外客商、經(jīng)濟組織及本縣各部門、事業(yè)單位利用我縣豐富的石油資源，進行各種開發(fā)性或生產(chǎn)性石油投資。投資可采取獨資、合資、入股聯(lián)營等多種形式”，“合作開發(fā)期限一般為10-15年，發(fā)展前景較好油區(qū)聯(lián)營開發(fā)可開采至無油為止�！�

　　陜北各縣招商引資開采石油的作法引起了有關部門的注意。1999年，國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會、公安部、國土資源部、國家環(huán)境保護總局、國家工商行政管理局和陜西省人民政府聯(lián)合對陜北地區(qū)石油開采情況進行了調(diào)查，寫出了《關于陜北地區(qū)石油開采秩序情況調(diào)查的報告》，以“國經(jīng)貿(mào)石化號”文 件印發(fā)( 以下簡稱1239號文件)。文 件肯定了陜北地區(qū)石油開采取得的成就，同時也指出了石油開采秩序混亂的情況，對各縣鉆采公司的聯(lián)營單位，要求根據(jù)不同情況“分別采取劃轉(zhuǎn)、收購、兼并、資產(chǎn)入股等多種方式進入陜西省延長石油工業(yè)集團”。

　　“1239號文件”下發(fā)后，陜北各縣政府不僅沒有貫徹，相反，仍大量審批、賣出區(qū)塊，給聯(lián)營公司以更加優(yōu)惠的條件，又一次吸引了大量投資。

　　從2003年3月開始，各縣突然相繼采取強制措施，限期收回油井。僅僅幾個月的時間，陜北地區(qū)私人投資者開發(fā)的油井全部被收歸“國有”。

　　律師分析

　　朱久虎律師說，受當事人委托，由我組織了律師所、律師團，進行了為期一個月的調(diào)查。

　　第一個情況是有關民營油井投資開采的合法性的事實情況。

　　關于石油開采資源的開采問題，《礦產(chǎn)資源法》第四條第二款規(guī)定，國家通過行政管理，指導、幫助和監(jiān)督個人依法采礦；
三十四條規(guī)定，國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦山企業(yè)和個體實行積極的扶持、合理規(guī)劃、正確指導、加強管理方針，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)開采國家指定范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源，允許個人采挖零星分散資源。從該法的所有條款來看，其中沒有禁止個人或私營企業(yè)開采石油的規(guī)定。為加快陜北石油工業(yè)發(fā)展，幫助陜北老區(qū)人民脫貧，中國石油天然氣總公司和陜西省人民政府簽訂了關于開發(fā)陜北地方石油資源的協(xié)議。協(xié)議后，地方政府爭相出臺優(yōu)惠政策，吸引投資商來陜北開發(fā)石油資源。民營石油油井，絕大多數(shù)分布在上述中國石油天然氣總公司和陜西省人民政府所簽協(xié)議的地域范圍內(nèi)。

　　第二方面是有關政府收回油井的事實情況。

　　國家經(jīng)貿(mào)委、國土資源部、國經(jīng)貿(mào)石化號文沒有“收回”的概念，而是收購的概念。對此，地方政府卻另行下發(fā)文件�！瓣P于采取果斷措施、徹底收回聯(lián)營單位油井收益權(quán)的緊急通知”，榆林市55號文等文件，用的卻是“收回”的概念。1239號文件規(guī)定，對于民營油井予以收購兼并、資產(chǎn)入股等，地方政府年55號文卻規(guī)定，“嚴格執(zhí)行無償收回政策”，實行“三個不補”，即油井油產(chǎn)量低于500公斤的不補、收回投資的不補、5年以上的不補。1239號文件規(guī)定，陜北各縣鉆采公司，全部并入延長石油工業(yè)集團延長油礦管理局，而實際上，鉆采公司不但沒有被并入延長油礦管理局，反而在地方政府行政權(quán)力的幫助下強行低價兼并了民營油井。1239號文件規(guī)定，由陜西省政府會同中國石油天然氣集團公司組織實施，也沒有授權(quán)陜西省政府可以轉(zhuǎn)委托，由下級市、縣政府組織實施，但實際上，陜西省政府卻讓下級政府組織實施。

　　專家意見

　　著名經(jīng)濟學家于光遠：

　　這個會議的主題十分重要。第一，它是涉及1000多個民營企業(yè)，數(shù)萬農(nóng)民，使之蒙受重大損失的問題，必須公正、合理、妥善解決。第二，它是我們國家生活中的一件大事，今年，我國完成修憲，必須維護憲法的尊嚴，不得威脅，事情雖然發(fā)生在陜北邊遠之地，但是在全國具有典型的意義，它是我國是否遵循憲法的試金石。

　　著名法學家江平：

　　陜北民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)被回收的這件事情，已經(jīng)引起了社會的高度重視。我看了全部材料以后，我認為，這是一起侵犯民營企業(yè)的合法利益和侵犯農(nóng)民的利益的一個嚴重的事件。從法治的角度來看，它也是違反了法治和憲政的原則。

　　從現(xiàn)代法治的觀念、憲政的觀念來說，合法的必須保護，非法的必須取締，這個界線必須要明確。中國石油天然氣公司，恰恰是國務院授權(quán)允許來勘察，允許來開采的機構(gòu)，而這樣的話，它跟陜西省政府達成的協(xié)議里面，明確規(guī)定了給這么一塊平方公里的地方的開采權(quán)、勘探權(quán)都給了地方。在這個意義上來說，現(xiàn)在陜北這些民營企業(yè)是合法的。

　　第二個就是，剝奪和限制私人的財產(chǎn)，必須有法律規(guī)定的明確的理由和依據(jù)。我們這次憲法修改里面，和原來的法律里面，都明確講到了，這樣的理由是社會公共需要，而且采取征收的辦法。我們的立法也明確規(guī)定，凡是涉及到對私人財產(chǎn)的征收，必須是國家法律的規(guī)定。從現(xiàn)在地方政府發(fā)布的文件看，接管也好，回收也好，收購也好，都沒有法律的依據(jù)。

　　第三，我們這次憲法修改里面，征收要給予補償。補償就是實際有多少，就補償多少。從現(xiàn)在的情況來看，也存在問題。

　　北京大學法學院教授孫琬仲：

　　從行政法律角度來看，這個事件的有關政府，違反了依法行政的要求，依法行政的重要內(nèi)容之一，就是要求各級政府忠實地履行憲法、法律賦予的職責，保護公民、法人和其他組織的合法的權(quán)益。這是各級政府的一個職責，行政管理作為政府來說，它享有行政的管理權(quán)，它要合法行政、依法行政，要誠實守信來維護這個法制的統(tǒng)一。

　　陜北油田問題的發(fā)生，我認為，恰恰是當?shù)氐挠嘘P的政府違反了依法行政這樣一個原則所造成的。眾多的民營的石油企業(yè)或者民營的投資者，他們參與石油的開采是得到了政府的審批和許可的。他們從事的石油鉆探和開采的活動，是得到了政府的同意，然后才進行的。也就是說，他們的企業(yè)的設立是合法的，他們從事的開采的活動也是合法的。他們就理應受到政府的保護，而不應當受到侵犯，不應當不經(jīng)過聽政、協(xié)商這種程序，就憑一紙的通知，就要來收回油井，先收井、后算帳再解決遺留問題的辦法來解決。這怎么能說是合法行政、合理行政呢?

　　其次，有關的地方政府，違反了誠實守信的行政法的原則。政府說話必須算數(shù)，政府不講誠信，怎么要求公民、法人和其他組織來講誠信。市場經(jīng)濟的誠信怎么又能夠建立起來。

　　這種強行接管，有什么法律依據(jù)，怎么樣談得上保護投資者的利益，怎么樣來改善西部的情況。在這方面，應該按照國家的有關法律，特別是國務院關于依法行政實施綱要的有關要求，來妥善處理這個問題，來糾正有關政府的不法的行為。

　　中國公共政策委員會秘書長杜鋼建：

　　關于陜北油田的這個案件，從去年開始，我一直關注，從我們的依法治國、依法行政的要求來看，陜北地方政府在違法行政的道路上沒有本質(zhì)的變化。

　　去年我在媒體上，說當年國家某部門發(fā)布的一個關于印發(fā)某某內(nèi)容的一個通知是違法的。對這個文件本身的違法性、違憲性的問題，我認為在法理上應該追究。同時地方政府至今沒有意識到他們再三強調(diào)所謂的依據(jù)法律、依據(jù)文件，它依據(jù)的文件本身就有違憲性、違法性。所以我想陜北地方政府能夠加快學習有關法律，提高依法行政的意識和水平。

　　北京天則研究所教授張曙光：

　　要根本地解決這個問題，首先要對1239號文件違憲性質(zhì)進行清理，對它進行違憲清查，我想這才是把這個問題抓到了根上，這點我們必須不能放過去。地方政府有上面支持，你怎么解決這個問題呀?所以，我覺得這個問題需要弄清楚，不管這個文件里面說收購、兼并也好，這個說法是沒有道理的。

　　北京大學法學院教授陳興良：

　　第一點，民營開發(fā)投資是地方政府的許可，他們具有合法性，他們的合法利益應當受到法律的保護。

　　第二，石油開發(fā)秩序的整頓，不應損害民營投資者的利益，這里首先涉及到石油投資開發(fā)秩序整頓的根據(jù)問題，也就涉及到中央六部委發(fā)布的1239號文件，這個文件的正當性、合法性，是值得研究的。地方政府也沒有完全地貫徹中央的精神，而是采取了一種粗暴的、無償?shù)氖栈胤椒�，即使是有償也不能足額補償石油開發(fā)者的投資。因此，地方政府實際上是采取了一種錯誤的方法來貫徹1239號文件。

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