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韓大元:依憲執(zhí)政:依法執(zhí)政的前提和基礎(chǔ)

發(fā)布時(shí)間:2020-05-25 來源: 散文精選 點(diǎn)擊:

  

  各位專家、學(xué)者,朋友們,大家好!

  在探討中國特色社會(huì)主義發(fā)展道路過程中,中國共產(chǎn)黨不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn),確立了依憲執(zhí)政的理念與方式。2004年9月15日,胡錦濤總書記在首都各界紀(jì)念全國人民代表大會(huì)成立50周年大會(huì)上發(fā)表重要講話,明確指出:“依法治國首先要依憲治國,依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政”。之后黨的十六屆四中全會(huì)提出“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個(gè)基本方式”,并把依法執(zhí)政作為加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的總體目標(biāo)之一確立下來。

  從憲法角度講,依法執(zhí)政主要包括兩層含義:一是執(zhí)政黨進(jìn)入政治體制內(nèi)部依法行使國家權(quán)力,而不是置身于政治體制外部實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)。二是指黨的執(zhí)政活動(dòng)的法治化,就是執(zhí)政黨的一切活動(dòng),包括意志表達(dá)、政治錄用和資源配置等皆納入法制軌道,使黨的活動(dòng)在憲法和法律范圍內(nèi)進(jìn)行。那么依法執(zhí)政的法到底是指什么呢?從憲法學(xué)的角度,我認(rèn)為,這個(gè)依法執(zhí)政的法,首先是憲法,然后才是法律的層面,依法執(zhí)政的核心或者說前提是憲法。

  所謂依憲執(zhí)政,是指執(zhí)政黨依據(jù)憲法的規(guī)定、憲法的精神和原則治國理政,按照憲法的邏輯思考和解決各種社會(huì)問題,匯集利益,表達(dá)要求,制定政策。

  依憲執(zhí)政與依法執(zhí)政的關(guān)系是:依憲執(zhí)政是依法執(zhí)政的前提和基礎(chǔ),依法執(zhí)政是依憲執(zhí)政的具體化與落實(shí)。依憲執(zhí)政之“憲法”與依法執(zhí)政之“法”,就規(guī)范的性質(zhì)而言,都屬于區(qū)別于道德、習(xí)慣等的法規(guī)范。廣義的依法執(zhí)政是指依法規(guī)范執(zhí)政活動(dòng),其中包括依憲法執(zhí)政。依法執(zhí)政的法首先指憲法,執(zhí)政黨的合憲性與合法性的基礎(chǔ)來自于憲法,并通過憲法得到進(jìn)一步的落實(shí)與發(fā)展。

  依憲執(zhí)政是依法執(zhí)政的前提條件,主要理由是:

  首先,就規(guī)范效力位階而言,憲法和法律是處于不同效力位階的規(guī)范。憲法在一個(gè)國家法律體系中的效力最高,它是法律的立法基礎(chǔ);
法律的效力來源于憲法,其地位低于憲法。法律的內(nèi)容不得同憲法相抵觸,否則不具有效力。法律規(guī)范如同金字塔,下多上少,形成位階,憲法處于最頂層。每個(gè)層級(jí)規(guī)范的效力來自較高層級(jí)的規(guī)范,所有規(guī)范的效力來自于一個(gè)基本規(guī)范,即憲法。黨的執(zhí)政活動(dòng)可以依法律、依政策,甚至依黨的內(nèi)部章程、條例,但核心首先要依照憲法。

  其次,憲法具有規(guī)范國家權(quán)力運(yùn)行的功能。憲法是通過劃分國家權(quán)力、明確各國家機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍的方式來規(guī)范國家權(quán)力運(yùn)行的。在橫向上,憲法把國家權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán),規(guī)定不同的權(quán)力由不同的部門行使,各部門各司其職,而且互相監(jiān)督。在縱向上,憲法遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則,把國家權(quán)力在中央和地方之間進(jìn)行劃分,具體規(guī)定了中央享有哪些權(quán)力、地方享有哪些權(quán)力。歷史的教訓(xùn)告訴我們,作為執(zhí)政黨,在執(zhí)政活動(dòng)中,在處理同各國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系時(shí),有時(shí)容易犯的錯(cuò)誤是黨代替國家機(jī)關(guān)行使職權(quán),對(duì)憲法的規(guī)定沒有給予應(yīng)有的尊重。

  再次,憲法的核心價(jià)值與目標(biāo)是保障人權(quán),依憲執(zhí)政就是立黨為公、執(zhí)政為民,落實(shí)憲法保障人權(quán)的價(jià)值理念。憲法作為一種價(jià)值秩序,它是以尊重個(gè)人為原則及以此為基礎(chǔ)的人權(quán)體系。我國憲法規(guī)定的基本權(quán)利包括平等權(quán)、政治權(quán)利和自由、人身自由和人格尊嚴(yán)等等,這些基本權(quán)利約束立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)和檢察權(quán)等國家權(quán)力的行使,當(dāng)然也包括約束黨執(zhí)政權(quán)力的行使,亦即所有國家權(quán)力必須以人民權(quán)利、利益維護(hù)為依歸。依憲執(zhí)政本身就是維護(hù)人民最根本的利益。黨在執(zhí)政活動(dòng)中,應(yīng)養(yǎng)成憲法思維,善于按照憲法保障人權(quán)的邏輯來觀察、分析和解決社會(huì)問題,制定的政策應(yīng)能夠符合最廣大人民的利益要求。

  依憲執(zhí)政與依法執(zhí)政的區(qū)別是相對(duì)的,在實(shí)際的運(yùn)行過程中,依憲執(zhí)政并不排斥依法執(zhí)政的要求,黨既要“依憲執(zhí)政”,又要“依法執(zhí)政”,兩者互為表里,都是黨執(zhí)政的基本方式。我們?cè)趯?shí)踐中既要堅(jiān)持兩者的統(tǒng)一性,同時(shí)也要分析兩者在性質(zhì)、功能與表現(xiàn)形式上存在的區(qū)別,確立依憲執(zhí)政的基本理念與目標(biāo)。我認(rèn)為,實(shí)現(xiàn)依憲執(zhí)政既是執(zhí)政黨的目標(biāo),也是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。目前,在實(shí)踐中需要研究和解決的重要課題是:

  首先,堅(jiān)持執(zhí)政黨的一切活動(dòng)都在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的原則。執(zhí)政黨在執(zhí)政活動(dòng)中可以規(guī)定適用于黨內(nèi)的各種規(guī)范,以調(diào)整黨內(nèi)活動(dòng)。但包括黨章在內(nèi)的所有黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)遵循的原則之一就是:“遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定,不得與國家法律相抵觸”。與憲法和法律相抵觸的黨內(nèi)法規(guī)是無效的。而判斷黨內(nèi)的法規(guī)是否與憲法和法律相抵觸的根本標(biāo)準(zhǔn)是憲法規(guī)范,即已形成的憲法規(guī)范是確定的、統(tǒng)一的尺度。

  其次,執(zhí)政黨執(zhí)政活動(dòng)的有效性與憲法的權(quán)威性是相統(tǒng)一的。憲法和法律是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)。憲法具有權(quán)威,法律得到實(shí)施,就意味著執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)具有有效性,表明其執(zhí)政能力的提高。如果憲法沒有權(quán)威,法律得不到認(rèn)真實(shí)施,執(zhí)政黨的執(zhí)政也就失去了社會(huì)基礎(chǔ),無法實(shí)現(xiàn)執(zhí)政的基本目標(biāo)。執(zhí)政黨執(zhí)政能力的高低與憲法實(shí)施的社會(huì)效果是密切聯(lián)系在一起的。

  第三,在合憲性與合法性統(tǒng)一中提高執(zhí)政黨的執(zhí)政能力。如果已經(jīng)有法律將憲法規(guī)定具體化,則執(zhí)政黨的黨員通過合法途徑進(jìn)入各國家機(jī)關(guān)擔(dān)任公職,此時(shí)其行使權(quán)力遵循的是“職權(quán)法定”原則,即按照法律的授權(quán)履行職責(zé),也就是要“依法執(zhí)政”。如果法律尚未把憲法規(guī)范具體化,或者已有立法隨形勢(shì)的變化已不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要,執(zhí)政者需要制定政策補(bǔ)充立法缺漏,此時(shí)政策形成的根據(jù)是憲法的規(guī)定、原則和基本價(jià)值,即應(yīng)該“依憲執(zhí)政”。無論法律是否把憲法的規(guī)定具體化,對(duì)于執(zhí)政黨來說,其執(zhí)政活動(dòng)不能僅僅限定在合法性范疇之內(nèi),需要在重大決策活動(dòng)中自覺地把合憲性作為活動(dòng)的基礎(chǔ)。

  第四,依憲執(zhí)政是黨的執(zhí)政能力建設(shè)的核心。黨的十六大對(duì)黨的執(zhí)政能力建設(shè)提出的具體要求是:科學(xué)判斷形勢(shì),駕馭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面、依法執(zhí)政和總攬全局。這五種能力涵蓋了黨的執(zhí)政能力的基本要求,作為統(tǒng)一的整體,實(shí)際上反映了依憲執(zhí)政的基本要求,即黨的執(zhí)政能力建設(shè)的核心是依憲執(zhí)政,把遵守憲法、執(zhí)行憲法和運(yùn)用憲法作為執(zhí)政活動(dòng)的基本出發(fā)點(diǎn)。

  第五,各級(jí)黨校應(yīng)把憲法教育作為學(xué)校教育的重要內(nèi)容,重視對(duì)黨員干部的憲法教育。使各級(jí)黨員干部掌握憲法的基本知識(shí),樹立忠于憲法、遵守憲法的自覺性。

  

  李林研究員點(diǎn)評(píng):

  韓大元教授的演講凸顯了憲法和憲政的思維意識(shí),論證了依憲執(zhí)政的概念及其核心地位,并且提出了一個(gè)重要依據(jù),即胡錦濤同志講過,依法治國首先是依憲治國。韓教授從更具體的方面,論證了為什么依憲執(zhí)政是優(yōu)先性的概念。另外,他還系統(tǒng)地解讀了依憲執(zhí)政與依法執(zhí)政的關(guān)系,這個(gè)關(guān)系就是一句話,依憲執(zhí)政是依法執(zhí)政的前提和基礎(chǔ)。最后韓教授提出了在依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政的統(tǒng)一中,執(zhí)政黨在實(shí)踐中所要研究和解決的五方面的課題,這些都是十分重要的問題。

  如果韓教授能夠進(jìn)一步闡述,比如說出現(xiàn)了違憲執(zhí)政的時(shí)候應(yīng)該怎么辦;
針對(duì)有的學(xué)者建議,中國要制定政黨法這一個(gè)很重要的憲法和憲政問題,演講會(huì)更加精彩。

  

  提問與回答

  

  聽眾:把依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政截然分開是不是好?依法執(zhí)政這個(gè)法是一個(gè)以憲法為核心或者是為主導(dǎo)的內(nèi)在協(xié)調(diào)的系統(tǒng),依法執(zhí)政包括憲法,下面具體的普通法、部門法或者是其他的地方法規(guī),必須合乎憲法,但是如果憲法中一些方面的要求沒有制定相應(yīng)的法律或者相應(yīng)的法律并沒有獲得準(zhǔn)許,那么依憲執(zhí)政不就落空了嗎?所以一定把這個(gè)法聯(lián)系成內(nèi)在統(tǒng)一的系統(tǒng)。

  韓大元:我認(rèn)為這是個(gè)很重要的問題。在依憲執(zhí)政與依法執(zhí)政的統(tǒng)一中強(qiáng)化憲法的作用,但是統(tǒng)一當(dāng)中,我們執(zhí)政黨不能僅僅是滿足于合法性,還要滿足合憲性。作為一個(gè)執(zhí)政黨,解決的不是法律規(guī)定的某一個(gè)方面的問題,而是要涉及到國家宏觀性、前提性這樣的根本問題。兩者相統(tǒng)一,但統(tǒng)一不是并列的關(guān)系,而是憲法更重要,但并不排除其他法律的作用。

  但是目前我們將近200多個(gè)法律是不是都跟憲法相一致?所以這里提出來,把合憲性的基礎(chǔ)作為進(jìn)行執(zhí)政活動(dòng)的最高依據(jù),如果沒有憲法的基本規(guī)范,雖然依據(jù)了法律,但違反憲法或者是不符合憲法怎么辦。我講的憲法,首先它是憲法文本的,然后說它是憲法精神的,憲法原則的。有些憲法條文沒有規(guī)定,但是執(zhí)政黨可以制定一些政策,但不能跟我們憲法的一些基本原則,比如人權(quán)保證的原則、法制的原則等相矛盾,相沖突。在這個(gè)意義上我是強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨或者領(lǐng)導(dǎo)黨的所有的活動(dòng),毫無例外的都要受憲法規(guī)范、憲法精神和憲法原則的約束。

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