內(nèi)容提要

　　我國經(jīng)濟(jì)市場化和加入全球化的進(jìn)程已經(jīng)到了必須深入進(jìn)行政治體制改革的關(guān)鍵時刻，否則便無法使經(jīng)濟(jì)得到持續(xù)的發(fā)展，再上一個臺階。政治體制改革的目標(biāo)是法治基礎(chǔ)上的民主，即厲行法治，維護(hù)憲法的至上權(quán)威，加強(qiáng)違憲審查，建立限權(quán)政府，實(shí)行廣泛的權(quán)力制約和自下而上的多渠道監(jiān)督機(jī)制，在此基礎(chǔ)上不斷地?cái)U(kuò)大直接民主選舉的范圍，實(shí)行執(zhí)政黨內(nèi)的民主，克服黨政不分和權(quán)力過分集中現(xiàn)象，最終實(shí)現(xiàn)廣泛的人民民主。

　　經(jīng)濟(jì)改革呼喚政治體制改革

　　我國的經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)持續(xù)了２０年，無論在深度和廣度上均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了舊計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的框架，目前已經(jīng)發(fā)展到即將加入世界貿(mào)易組織，直接融入經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程。無論人們對全球化進(jìn)程的正負(fù)效應(yīng)的看法如何分歧，中國在事實(shí)上已經(jīng)不可能被排除在此進(jìn)程之外，回到閉關(guān)鎖國的過去。

　　然而，仔細(xì)研究中國經(jīng)濟(jì)和社會體制的現(xiàn)狀，便可發(fā)現(xiàn)一些不容忽視的問題和隱患，而從根本上解決這些問題的根本出路不在經(jīng)濟(jì)體制本身，而在政治體制的改革。讓我們對此略作分析。

　　第一，目前我國的經(jīng)濟(jì)雖然已經(jīng)相當(dāng)程度地市場化了，但還遠(yuǎn)未擺脫大量由政府參與的壟斷性或半壟斷性的經(jīng)濟(jì)活動，這就使得作為社會公共秩序的維護(hù)者的政府機(jī)構(gòu)同時也可能成為經(jīng)濟(jì)大餅的分割者和利益牽涉者。許多國有大型企業(yè)在表面上是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，但由于其管理者仍然屬于政府機(jī)構(gòu)，因而仍未擺脫政府壟斷性的管理方式。以民用航空為例，盡管各地在近幾年里分成了若干個表面上獨(dú)立的公司進(jìn)行自由競爭，但在實(shí)際上各公司連票價(jià)的定價(jià)權(quán)和開辟線路的權(quán)力都沒有，仍然由中國民航以高度壟斷性的行政行為進(jìn)行管制。所以才出現(xiàn)嚴(yán)禁機(jī)票打折、否則便以停止飛行相處罰等類違背市場規(guī)律的壟斷性政府行為。在真正市場經(jīng)濟(jì)下的民用航空只能由各公司按契約方式加入的航空協(xié)會來進(jìn)行協(xié)調(diào)，政府管理局主要從事安全方面的檢查監(jiān)督和技術(shù)指導(dǎo)或協(xié)調(diào)，而不是介入各公司，負(fù)責(zé)細(xì)致入微的定價(jià)。

　　還可以舉電話、無線電話、郵政、電力等眾多以前由政府壟斷而今天也試圖放開的行業(yè)作為例子。其中一部分屬于自然壟斷，如電力、供水、煤氣公司，另一部分屬于一兩個國有的大股東投資者介入的寡頭壟斷方式，如無線電話公司，政府本可以采取必要的法律措施將其打碎（如今天美國司法部對軟件業(yè)巨頭微軟公司所采取的行動那樣），但由于一些政府部門或其代表本身就是大股東，故幾乎難以相信有關(guān)方面能夠采取斷然措施制止其寡頭壟斷方式，我們看到的這些行業(yè)的大量高額收費(fèi)（如手機(jī)的雙向收費(fèi)）和超額利潤率實(shí)際上不利于市場化和良性競爭的形成。

　　第二，眾多準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)又是大量資源的消費(fèi)者，經(jīng)濟(jì)學(xué)的常識告訴我們，不以競爭而以壟斷方式進(jìn)行的資源配置不可能是高效率的，而只會伴隨著資源的巨大浪費(fèi)。廣義的政府機(jī)構(gòu)既是市場規(guī)則的制定者、市場秩序的維護(hù)者，又是經(jīng)濟(jì)活動的投資者和利益收獲者，這就很難避免圍繞政府機(jī)構(gòu)產(chǎn)生大量的尋租活動，即通過暗中賄賂官員來獲取一己之私利，這是滋生腐敗的體制根源，也是政府機(jī)構(gòu)精簡相當(dāng)困難的重要原因。而龐大的政府機(jī)構(gòu)人員臃腫與增長相當(dāng)快的消費(fèi)方式必然為社會制造巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，造成大量違規(guī)收費(fèi)，民間的負(fù)擔(dān)沉重。這就使得民間投資的游資和動力不足，自然會放緩宏觀經(jīng)濟(jì)增長的速度。這也使得精簡政府機(jī)構(gòu)不只是一般行政改革，而且直接關(guān)系到宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力。

　　第三，大量經(jīng)濟(jì)和金融方面的決策不是靠對市場回報(bào)率的理性判斷，而是非經(jīng)濟(jì)行為。投資決策憑負(fù)責(zé)首長的“拍腦袋、拍胸脯、拍屁股”進(jìn)行，心血來潮而不顧客觀規(guī)律，隨意上大項(xiàng)目，盲目建立開發(fā)區(qū)、建大市場，勞民傷財(cái)而收獲甚微。各地大量的“首長工程”耗資巨大，但政出多門，缺乏穩(wěn)定性，加上公共工程的監(jiān)督不力，腐敗現(xiàn)象難禁絕，導(dǎo)致了一批劣質(zhì)的豆腐渣工程。銀行貸款深受政治關(guān)系和人際關(guān)系的影響，缺乏必要的制約和監(jiān)督，也產(chǎn)生了一定比例的壞帳。反之，那些沒有深層政治關(guān)系、但經(jīng)營管理業(yè)績好的中小企業(yè)家貸款無門，難以迅速擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。

　　第四，一些國有和集體企業(yè)的生產(chǎn)不景氣，表面原因是產(chǎn)品缺乏市場競爭力，因而開工不足，但深層原因則是經(jīng)營管理不善，領(lǐng)導(dǎo)班子缺乏活力、創(chuàng)造性和朝氣。面對大批下崗工人，頻繁變換的廠長經(jīng)理們照樣維持高消費(fèi)，買高級住宅，出入于星級賓館，過紙醉金迷的日子。一種被泡沫化的所有制在缺乏真正民主監(jiān)督的條件下表現(xiàn)為這種令人心寒的經(jīng)濟(jì)形式，導(dǎo)致國有資產(chǎn)以各種形式的暗中私有化和外流。盡管不是所有的廠長經(jīng)理都如此，但一定比例問題的存在已經(jīng)威脅到相當(dāng)數(shù)量的國有資產(chǎn)及其雇員的命運(yùn)。

　　這里僅舉這幾個與經(jīng)濟(jì)直接有關(guān)的問題，盡管其嚴(yán)重性還沒有達(dá)到如滅頂之災(zāi)，但畢竟向我們敲起了警鐘。而且在今日之中國，所有這些經(jīng)濟(jì)社會問題的解決都不是經(jīng)濟(jì)問題，而是政治問題。有人以為可以繼續(xù)按照既定的方式僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)繼續(xù)變革，也有人把希望寄托于加入世界貿(mào)易組織，讓更多外國經(jīng)濟(jì)力量介入，以擴(kuò)大中國經(jīng)濟(jì)的競爭性，降低壟斷程度，促進(jìn)優(yōu)勝劣汰。不錯，讓外國資本進(jìn)入像無線電話通訊的領(lǐng)域，以打破目前的少數(shù)寡頭壟斷，的確會產(chǎn)生一些效果。但這種沖擊畢竟是外在的，如果不進(jìn)行深層的政治體制改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，精簡機(jī)構(gòu)，減輕民間經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，使政府真正退出經(jīng)濟(jì)利益分?jǐn)傉叩慕巧�，那么，�?jīng)濟(jì)的進(jìn)一步深入發(fā)展仍會成為問題。同樣，在微觀層面，如果國有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)缺乏對其管理層嚴(yán)密高效的監(jiān)督，包括嚴(yán)格的任免、業(yè)績審查和獎懲制度，克服裙帶風(fēng)或任人唯親，則國有領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)效率同樣難以出現(xiàn)較大的全面性的突破。而監(jiān)督政府部門本身，使之真正清廉、高效、公正、透明，使經(jīng)濟(jì)決策理性化、科學(xué)化、公開化，杜絕徇私舞弊，更成為當(dāng)務(wù)之急。

　　這里有一個非常值得我們思索的東亞金融危機(jī)的反面例子。此次危機(jī)中斷了經(jīng)濟(jì)數(shù)十年持續(xù)高速發(fā)展的進(jìn)程，讓世人重新反思東亞文化與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系問題。危機(jī)的外在原因只是表象，其內(nèi)在根源則在于東亞社會在現(xiàn)代化過程中未進(jìn)行深層結(jié)構(gòu)的根本改造。東亞文化不是一個簡單的模式，而存在著國度和民族的差別，但其共性的因素包括官本位、宗法或等級觀念，缺乏普遍權(quán)利意識和公正透明的經(jīng)濟(jì)秩序。一元化的思維模式與缺乏制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)相結(jié)合，產(chǎn)生了特殊的東亞政治文化，如政府官僚對經(jīng)濟(jì)的主觀隨意干涉，滋長了嚴(yán)重的政治腐敗、泡沫經(jīng)濟(jì)和金融無序。政治上的準(zhǔn)家族統(tǒng)治、虛假民主和官商結(jié)合，裙帶關(guān)系資本主義在金融危機(jī)的契機(jī)下充分暴露出其對經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的阻礙作用。團(tuán)體導(dǎo)向曾經(jīng)促進(jìn)過東亞的現(xiàn)代化，但其負(fù)面因素如今也充分顯現(xiàn)出來。當(dāng)然，不能通過一次金融危機(jī)而將東亞文化的優(yōu)點(diǎn)全部抹殺，而且今天受到危機(jī)打擊的一些國家和地區(qū)正在復(fù)蘇的過程中，但這些都不能證明東亞社會可以不必進(jìn)一步改造那些不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的政治文化因素而繼續(xù)取得高速的增長。

　　厲行法治與限權(quán)政府

　　從以上的分析可以看出，政治體制改革已經(jīng)成為解決中國各類現(xiàn)實(shí)問題、特別是經(jīng)濟(jì)問題的癥結(jié)所在，也是當(dāng)務(wù)之急。毋庸諱言，我國經(jīng)濟(jì)的市場化和國際化的程度已經(jīng)相當(dāng)高，但政治上的民主化程度卻與之很不相稱。這種不對稱現(xiàn)象已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)一步發(fā)展的嚴(yán)重障礙。一些人一再持有所謂僥幸觀點(diǎn)，認(rèn)為可以不經(jīng)過政治體制的進(jìn)一步變革而可使經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持一、二十年較高增長的勢頭。另一種觀點(diǎn)可以說是自然長成論，即認(rèn)為只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，政治民主化乃至道德水平的提高都是自然而然的事情。此論忽視了政治、法律和文化等因素對于經(jīng)濟(jì)的重要的反作用，甚至在某些特殊的歷史時期，不經(jīng)過政治和法律的深刻變革，經(jīng)濟(jì)不僅難以發(fā)展，甚至還會倒退。

　　法治基礎(chǔ)上的民主應(yīng)當(dāng)是我國政治體制改革的根本目標(biāo)。在當(dāng)前的條件下，首要的任務(wù)是厲行法治，克服長期人治傳統(tǒng)形成的以長官主觀意志代替法律統(tǒng)治的惡習(xí)。各級行政管理人員和負(fù)責(zé)首長的基本任務(wù)是懂得什么是真正的法治。法治即是法律的統(tǒng)治，任何個人和團(tuán)體都不能將自己的意志凌駕于作為公共理性代表的法律之上。法治國與人治國直接對立。人治是個人、少數(shù)人或集團(tuán)的專橫統(tǒng)治，沒有規(guī)律、穩(wěn)定性可言，被統(tǒng)治者不能合理地指望自己的行為只要不違反公開發(fā)布、人所共知的法律規(guī)則，便不會受到統(tǒng)治者主觀隨意的懲罰。人治國最高統(tǒng)治者的權(quán)力是至高無上的，不受挑戰(zhàn)、監(jiān)督和制約。本來，法治與政體的性質(zhì)并無必然的聯(lián)系，封建社會也可能實(shí)行某種形式的法制，但歷史上人治的確與封建傳統(tǒng)常常緊密聯(lián)系在一起。在封建專制國家，皇帝的圣旨便是至高無上的命令，即使朝令夕改，其臣民也得無條件地服從。在專制傳統(tǒng)根深蒂固的國家，人治往往不會隨著封建帝制的垮臺而銷聲匿跡。

　　法治與憲政主義關(guān)系密切。憲政主義國家的最高裁判依據(jù)是憲法，即所有法律之上的根本大法，任何個人、法人、政黨和團(tuán)體都必須在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)行事。在所有違法的罪行當(dāng)中，違憲罪是最高的罪行，任何個人都不能不為此受到嚴(yán)懲，因?yàn)檫`憲不僅是對其他公民權(quán)利和利益的侵害，而且是對一國人民所同意和遵奉的根本立國和行為原則的侵犯。尤其是那些出任公職的人，由于他們支配公共財(cái)富、擁有鎮(zhèn)壓之權(quán)、承擔(dān)更多的公共責(zé)任，其言行一旦違反了憲法，那就不僅要被剝奪公職，而且要受到社會的嚴(yán)厲制裁。為了防止一些人、尤其是擔(dān)任重要行政職務(wù)的人隨意違反憲法，一般都需要設(shè)計(jì)和實(shí)施所謂司法審查制度。這種制度在各國的實(shí)施形式不同，通常是由最高法院或憲法委員會等獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來對本國從國家元首到普通公民的行為進(jìn)行合憲性審查。尤其是對政府公務(wù)員、官員和最高行政首長，只要有人或機(jī)構(gòu)提出正當(dāng)?shù)恼埱�，就�?yīng)對其行為的合憲性進(jìn)行獨(dú)立的司法審查。司法審查機(jī)構(gòu)有權(quán)撤銷任何一級行政部門發(fā)出的命令和決定，撤銷各級法院作出的錯誤判決，在某些國家，甚至可以通過司法解釋宣布通過的某項(xiàng)立法為違憲。這樣做也是為了從制度上保障法治國糾正違反憲法的立法、行政法規(guī)和政府行為，以確保憲法的最高權(quán)威。

　　在我國現(xiàn)階段，在更大規(guī)模的民主化實(shí)現(xiàn)之前，有必要先厲行法治和憲政主義。僅就憲法而言，這里需要強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)。第一點(diǎn)是，我國現(xiàn)行憲法對于公民權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定盡管還不夠完善，但已經(jīng)比較明確，與當(dāng)代國際上通行的表述接近，只是在全社會的實(shí)施過程中存在相當(dāng)?shù)牟罹啵�即憲法明文�?guī)定的公民權(quán)利得不到保障。例如憲法第二章明確規(guī)定：“第三十五條：中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由。第三十六條：中華人民共和國公民有宗教信仰自由。任何國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人不得強(qiáng)制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民�！逼渌�還有公民不受專橫逮捕，禁止非法拘禁，公民人格尊嚴(yán)不受侵犯等重要條款的規(guī)定。[1]又如1993年通過的憲法修正案第九條規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行民主管理，依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營管理的重大問題�！盵2]這些符合現(xiàn)代普遍公民權(quán)利規(guī)定的條款在實(shí)際執(zhí)行中已經(jīng)有了很大的進(jìn)步，但由于長期人治傳統(tǒng)和舊文化的影響，還沒有得到普遍的遵守，甚至還出現(xiàn)國家機(jī)關(guān)工作人員公然違反這些基本公民權(quán)利的現(xiàn)象。不僅在基本公民權(quán)，而且在涉及我國現(xiàn)階段眾多就業(yè)人員的集體經(jīng)濟(jì)組織中普遍存在民主管理程度低，有的只是由少數(shù)人說了算的嚴(yán)重違憲現(xiàn)象，這已經(jīng)成了相當(dāng)一些集體經(jīng)濟(jì)面臨困境的主要原因。尤其是我們暫時還沒有司法和訴訟機(jī)構(gòu)專門受理對違反憲法行為的指控，因此，在違憲審查和糾錯機(jī)制上還存在嚴(yán)重的缺陷，這也是實(shí)際違憲行為難以禁止的制度原因。同時還需要進(jìn)行維護(hù)憲法權(quán)威的全民教育，以形成共識。

　　關(guān)于現(xiàn)行憲法要指出的第二點(diǎn)是，憲法本身還不夠完善，還存在一些表述不清或自相矛盾的表述，特別是在其序言部分，以及關(guān)于所有制形式的表述方面。在我國的市場經(jīng)濟(jì)十分發(fā)達(dá)，私營經(jīng)濟(jì)成分已占近半壁江山的今天，憲法在明確規(guī)定公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯的同時，沒有給私有財(cái)產(chǎn)以同等的規(guī)定（盡管已經(jīng)有所突破），這仍然有待改進(jìn)。此外，有關(guān)公民言論和思想信仰自由權(quán)的規(guī)定與其他條文也存在不一致的地方，這種不一致顯然容易為一些人隨意干涉公民權(quán)利提供依據(jù)�，F(xiàn)實(shí)中的廣大居民已經(jīng)實(shí)際上可以在各地流動，自謀生路，不再局限居住于一地，戶籍制度也在重要的改革過程中。但現(xiàn)行憲法對于公民的遷居自由權(quán)卻并無明文規(guī)定，這是從1954年憲法中作明確規(guī)定的該項(xiàng)公民權(quán)的倒退，完全有必要在現(xiàn)階段重新補(bǔ)上這一公民基本權(quán)利�，F(xiàn)行憲法對于公民民主權(quán)利的規(guī)定是模糊的，完全有必要為了適應(yīng)新的形勢而增加條款。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　當(dāng)然，修憲是個復(fù)雜的過程，不應(yīng)當(dāng)輕率地增減條款，以個人的意志為轉(zhuǎn)移，而應(yīng)當(dāng)在廣泛討論的基礎(chǔ)上實(shí)行最具代表性的民主抉擇。修憲的基本原則應(yīng)當(dāng)是簡明、自洽、具有前瞻性、可操作性、可檢驗(yàn)性，從而保持其相對穩(wěn)定性。一些不必要的表述盡管刪除，以朗朗上口的語言使廣大民眾對關(guān)鍵的條文都能熟記甚至背誦，對于違憲現(xiàn)象也可及時地予以核查制止。

　　今天，中國社會的制度改造已十分必要，其主要任務(wù)是創(chuàng)造公正透明的社會環(huán)境，發(fā)展市民社會。其目標(biāo)是限制和規(guī)范政府行為，使之主要充當(dāng)社會經(jīng)濟(jì)活動的“守夜人”即秩序維護(hù)者，而不是主觀隨意的干預(yù)者和掠奪者。這就要求我們繼續(xù)深入進(jìn)行政治民主化和法治現(xiàn)代化的改革，克服各種人治和非理性主觀隨意統(tǒng)治的舊習(xí)，包括真正實(shí)行政治權(quán)力的牽制平衡，確立廉明清正的政府形象。政府官員必須杜絕對民間經(jīng)濟(jì)金融活動的隨意干涉，對繼續(xù)違反這一規(guī)定的官員的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)自下而上，并且訴諸公正獨(dú)立的法律裁判。

　　建立限權(quán)政府決不是可有可無的原則，而直接涉及到政府在公眾中的清廉形象以克服公信危機(jī)，涉及到政府機(jī)構(gòu)能否充當(dāng)真正公正的秩序維護(hù)者，涉及到相當(dāng)一些民怨的最終根源。任何一種不受制約的權(quán)力機(jī)構(gòu)都無法克服腐敗，為此，加強(qiáng)監(jiān)督已成全民共識。試想，一個人或少數(shù)人既是行使創(chuàng)制、復(fù)決、質(zhì)詢和罷免權(quán)的立法機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人，又是擁有維護(hù)社會安定之權(quán)和龐大的行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人，還可以通過自己的直接影響力干預(yù)司法，那將從何實(shí)行權(quán)力監(jiān)督呢？為了防止行政權(quán)的無限擴(kuò)大和無所不在，根本的一點(diǎn)是從制度上加以保證。我國現(xiàn)行憲法已經(jīng)注意到了立法機(jī)構(gòu)與行政、審判、檢察機(jī)關(guān)人員不得互相兼任的問題，第六十五條規(guī)定“全國人民代表大會常務(wù)委員會的組成人員不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)。”[3]對地方各級人民代表大會常務(wù)委員會的組成人員也有類似的規(guī)定。其本意是體現(xiàn)立法機(jī)關(guān)高級組成人員在政治職能上的專職性，以加強(qiáng)其監(jiān)督職能，這當(dāng)中正體現(xiàn)了權(quán)力制約的思想。我國法律也規(guī)定了人民代表在代表大會期間的言論免責(zé)權(quán)，為的是免除其批評的后顧之憂。

　　但在具體規(guī)定方面，在維護(hù)社會監(jiān)督和真正的權(quán)力制約方面，還需要做大量的制度建設(shè)工作。我們至今還沒有完整的嚴(yán)格的新聞法或新聞監(jiān)督法，媒體在揭露行政官員腐敗和玩忽職守方面還有頗多顧慮，動輒被誹謗案所困擾，而且一些司法機(jī)關(guān)由于與行政部門的密切關(guān)系而不能公正維護(hù)輿論監(jiān)督權(quán)。有些案件本不屬于誹謗，而只是對公眾人物必要的輿論監(jiān)督。沒有法律的保障，自下而上的輿論和政治監(jiān)督便基本不可能。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，是東方社會的又一個通病，人們太多地依賴于人情事故，輕視普遍化的規(guī)則和冠冕堂皇的條文。因此，厲行法治便需要法律文化層面的根本改造。實(shí)現(xiàn)真正法治的基礎(chǔ)是契約文化，即人們普遍遵守在社會交往中所訂立的契約，信守諾言，講究信用。法律便是一種具有廣泛性的社會契約，必須得到人們的共同遵守，才具有權(quán)威，否則只能是一紙空文。

　　限制政府權(quán)力是一個痛苦的過程，需要確立并持久地維護(hù)行之有效的制度措施。行政部門權(quán)力受到限制以后的另一項(xiàng)艱難任務(wù)是確立市民社會的權(quán)威�；仡櫧�現(xiàn)代中國，社會每當(dāng)出現(xiàn)政府權(quán)力遭削弱時，總會伴隨著社會的整體失范、權(quán)威失落和無序狀態(tài)，人們無所顧忌地亂來。由于民間的自治能力沒有培養(yǎng)起來，從而為政府權(quán)力的進(jìn)一步膨脹制造了藉口。如此惡性循環(huán)，政府便一直不愿意放棄對民間事務(wù)特別是經(jīng)濟(jì)活動的過多粗暴干涉�？朔�這種現(xiàn)象的有效途徑是在削弱政府權(quán)力、建立小政府的同時，培養(yǎng)和擴(kuò)大社會自治能力，使得民間的各種社團(tuán)包括聯(lián)合會、同業(yè)公會、基金會、利益團(tuán)體、宗教團(tuán)體真正能夠公正、理性、透明地自主運(yùn)作，以代替過去由政府強(qiáng)制控制的那些權(quán)力。

　　這里之所以在“民主目標(biāo)”前加上“法治基礎(chǔ)上的”這一限定語，是因?yàn)榭v觀當(dāng)今世界民主化各國和地區(qū)的正反兩面經(jīng)驗(yàn)，簡單的大規(guī)模民主化往往導(dǎo)致社會較長時期的混亂無序，政府腐敗反而加重，民眾不堪其苦。而民主化進(jìn)程比較平衡有序，未造成經(jīng)濟(jì)大破壞的地方一條重要的經(jīng)驗(yàn)是法治基礎(chǔ)較好。關(guān)于民主化，民粹主義者或“即時民主”的鼓吹者認(rèn)為，既然人民及其合法選出的代表是最高立法者，只要按照這樣的立法者的意志行事便是民主和法治，用不到一些職業(yè)的法官和司法權(quán)威機(jī)構(gòu)來從中作梗，這是一種理論的誤區(qū)。其實(shí)，司法獨(dú)立和法治恰恰是要克服即時民主的某些致命的弱點(diǎn)。因?yàn)榇蟊娂捌渲苯哟�表有時候也會出現(xiàn)集體非理性的時刻，幾乎每個民族都曾犯過此類錯誤。為了保障保證憲法和法律實(shí)施的穩(wěn)定性，保障人民的根本利益，法治秩序至關(guān)重要。由于法官在此的角色是消極防御而非代替立法或行政，即代表公共理性來作判斷，法官本身如果明顯越權(quán)或偏私不公，一般會受到其他權(quán)力機(jī)關(guān)和民眾輿論的制止。因此，立法民主與司法獨(dú)立包括司法審查制度是法治主義所不可缺少的兩大方面。只有在法治基礎(chǔ)上的民主才是真正有生命力、長期穩(wěn)定性和權(quán)威的民主。

　　民主制度建設(shè)構(gòu)想

　　在法治的基礎(chǔ)上堅(jiān)定不移地發(fā)展我國的民主制度，推進(jìn)民主化進(jìn)程，應(yīng)當(dāng)是我國政治體制改革明確的奮斗目標(biāo)。今天，誰都不會、也不敢公開反對在中國發(fā)展民主制度，五四運(yùn)動的這一理論上的偉大成果甚至使最頑固的保守派都無法公開鼓吹專制。問題只在于：發(fā)展什么樣的民主？具體目標(biāo)是什么？

　　民主不是抽象的、空洞的口號，而是一套基本的原則和制度，也是一種生活方式。民主政治的基本原則是：統(tǒng)治者的合法性建立在被統(tǒng)治者自覺表達(dá)的同意的基礎(chǔ)之上。統(tǒng)治者如不能定期地從民眾當(dāng)中獲得對其合法性的贊同，便不能說是合格的民主制度，而且，這種同意必須是自由表達(dá)的，即建立在批評自由基礎(chǔ)上的同意，而不只是簡單的沉默者的投票。因此，憲法規(guī)定的公民言論自由權(quán)利與真正民主制度密切相關(guān)，公民既可以對自己的議會代表和所選舉的行政負(fù)責(zé)人說“是”，也可以公開地、無顧慮地說“不”，一切取決于其自身的理性選擇和判斷。

　　有鑒于此，我國社會主義民主制度的最終目標(biāo)是范圍廣泛的直接選舉制度，即所有各級公共行政部門的首席負(fù)責(zé)首長的直接民選。目前還僅僅是廣大農(nóng)村村級干部的直接民眾投票選舉，但從理論上說，村委會是基層民眾自治機(jī)構(gòu)，而不是一級政權(quán)組織。只有當(dāng)各級政權(quán)組織的首席負(fù)責(zé)人均實(shí)行了直接民主選舉，我們的社會主義民主政治可衡量的目標(biāo)之一才算實(shí)現(xiàn)了。值得欣喜的是，我國黨政領(lǐng)導(dǎo)人從來就沒有說我們拒絕這最終的目標(biāo)，朱钅容基總理在2000年3月全國人大會議結(jié)束時回答丹麥記者有關(guān)我國直接民主制發(fā)展的提問時回答得很干脆：“感謝你對于我們基層直接選舉的好的評價(jià)。至于直接選舉向上能擴(kuò)大到哪一級、多么快，我當(dāng)然希望越快越好，但那要取決于經(jīng)濟(jì)、文化、社會發(fā)展的條件�！盵4]他是把直接民主制的擴(kuò)大當(dāng)作我國民主化的基本目標(biāo)來看待的，盡管目前的社會條件還有限，但從主觀愿望上說，發(fā)展得越快越好。

　　盡管條件有限，我們的政治體制改革也不能沒有大致的時間表，無限期地維持現(xiàn)行選舉的方式，同樣是不能令人滿意的。值得欣慰的是，一些地方已經(jīng)開始了直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的試點(diǎn)。如河南省新蔡縣通過群眾推薦票和人大代表選舉票相結(jié)合產(chǎn)生了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長，其具體做法是，先由縣委制訂鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長任職資格條件，并將兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位分別劃分為若干個推選區(qū)域，由各區(qū)域內(nèi)的成年公民分別推薦，并經(jīng)縣委審定后，確定數(shù)人為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長初步預(yù)備人選，然后再由各推薦地區(qū)以無記名投票方式對初步預(yù)備人選進(jìn)行民主推薦，得票前三名為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長初步人選，然后再進(jìn)行民意測驗(yàn)，最終由人大代表在人代會上正式投票選出鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。首輪選出的一名鄉(xiāng)長和一名鎮(zhèn)長分別取得50.2%和57.1%的群眾推薦票和均為100%的人大代表選舉票。[5]此舉在我國尚屬首創(chuàng)，而且還不是嚴(yán)格意義上的直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，也沒有充分的競選，但畢竟向群眾直接選舉邁開了重要的一步。在此種制度中，得不到過半數(shù)群眾推薦票便成不了人代會上的正式候選人，也算是一種群眾否決方式。當(dāng)然，此例中人大代表100%贊成票的情況說明人大代表本身的自由選擇度并不夠大，至少存在一定的顧慮。但其進(jìn)步意義值得肯定，人們要問，經(jīng)濟(jì)文化條件屬落后地區(qū)的河南省能夠邁出此嘗試性步伐，那么廣大同樣經(jīng)濟(jì)水平的地區(qū)乃至經(jīng)濟(jì)和文化更為發(fā)達(dá)的沿海省市又何嘗不能跨出更大的一步呢？

　　發(fā)展直接民選制度，最終由10億中國成年公民通過直接投票決定其各級人民代表，各級首席行政首長，各級首席檢察官等公共職務(wù)的承擔(dān)者，那將是怎樣的一種震天撼地的壯舉！對于今天的世界文明也將是巨大的歷史性的貢獻(xiàn)。當(dāng)然，民主化的進(jìn)程是艱難的，需要一步步的制度設(shè)計(jì)和試驗(yàn)。但允許不斷地試錯，即嘗試性提出方案，進(jìn)行實(shí)驗(yàn)，消除錯誤，繼續(xù)前進(jìn)，應(yīng)當(dāng)是既定的目標(biāo)。而目前我國在這方面幾乎缺乏豐富的經(jīng)驗(yàn)積累，諸如在候選人的提名、資格認(rèn)定、財(cái)產(chǎn)公布、施政演說、相互辯論，競選經(jīng)費(fèi)的籌措和使用方式，防止少數(shù)富裕大戶控制競選過程，制止賄選，選票合法性的認(rèn)定，選舉結(jié)果出現(xiàn)爭議時由中立的司法機(jī)構(gòu)進(jìn)行仲裁等等方面，還要進(jìn)行艱難的學(xué)習(xí)與經(jīng)驗(yàn)積累。然而，既然我們選定了社會主義民主制的最終目標(biāo)，便沒有必要畏首畏尾，而應(yīng)大膽地實(shí)驗(yàn)，披荊斬棘，開拓前進(jìn)。

　　除了直接民選制以外，黨政分開也是我國現(xiàn)有特定條件下民主制度建設(shè)的一個重要議題。作為一個革命黨，中國共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭時期地下斗爭和根據(jù)地的特殊條件下采取了主要由黨組織進(jìn)行集中迅速的決策和領(lǐng)導(dǎo)方式，這也許是迫不得已。正如此前的孫中山先生領(lǐng)導(dǎo)的早期反封建革命政黨也采取類似的領(lǐng)導(dǎo)和決策方式一樣。但即使是在此特殊條件下，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)人毛澤東、鄧小平也認(rèn)真地批評了當(dāng)時作為執(zhí)政黨的國民黨以黨治國的做法，指出中共不能學(xué)這一套。中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨以后，雖然注意避免重蹈國民黨的覆轍，但由于沒有圓滿解決從革命黨到民主執(zhí)政黨的根本性轉(zhuǎn)變，加上長期極左的以階級斗爭為綱的錯誤路線，致使黨的權(quán)力過分集中，人民權(quán)力受的局限性較大，民間社會無法發(fā)展，因而自治程度低，代民作主的事時有發(fā)生。即使是在知識分子較集中的單位、文化知識程度較高的大城市也繼續(xù)沿用了戰(zhàn)爭時期的決策和領(lǐng)導(dǎo)方式，因而使得黨政分開的問題遲遲未能得到完滿的解決。

　　關(guān)于政府權(quán)力過分集中和黨政分開的問題，鄧小平在1980年的那篇著名的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話，已經(jīng)作過精辟的分析。經(jīng)過歷次政治運(yùn)動和長期極左政策，特別是文化大革命的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，鄧小平深切地感到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度上的眾多弊端，他敏銳地看到所存在的問題，這里僅引用其中的三點(diǎn)：“一是權(quán)力不宜過分集中。權(quán)力過分集中，妨礙社會主義民主制度和黨的民主集中制的實(shí)行，妨礙社會主義建設(shè)的發(fā)展，妨礙集體智慧的發(fā)揮，容易造成個人專斷，破壞集體領(lǐng)導(dǎo)，也是在新的條件下產(chǎn)生官僚主義的一個重要原因。二是兼職、副職不宜過多。一個人的知識、經(jīng)驗(yàn)、精力有限，左右上下兼職過多，工作難以深入，特別是妨礙選拔更多更適當(dāng)?shù)耐�志來�?dān)任領(lǐng)導(dǎo)工作。副職過多，效率難以提高，容易助長官僚主義和形式主義。三是著手解決黨政不分、以黨代政的問題。中央一部分主要領(lǐng)導(dǎo)同樣不兼任政府職務(wù)，可以集中精力管黨，管路線、方針、政策。這樣做，有利于加強(qiáng)和改善中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于建立各級政府自上而下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)，管好政府職權(quán)范圍的工作�！盵6]

　　鄧小平的這些論述在今天看來不僅沒有過時，而且還是我們政治體制改革必須遵循的綱領(lǐng)�？梢哉f，他所批評的這些積弊并未消除，有的地方還有所惡化，如權(quán)力過分集中，兼職、副職過多，以黨代政。本來，執(zhí)政黨的主要任務(wù)是管路線和方向，而不是事無巨細(xì)均由自己管起來、大包大攬。結(jié)果是少數(shù)人忙而無當(dāng)，多數(shù)人一旁觀望，缺乏積極性和創(chuàng)造性。鄧小平對此深惡痛絕：“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)�、不加分析地把一切�?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)。全國各級都不同程度地存在這個問題。權(quán)力過分集中于個人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無權(quán)決定，少數(shù)有權(quán)的人負(fù)擔(dān)過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制、個人分工負(fù)責(zé)制等等�！盵7]這也是滋生腐敗的一個重要原因，當(dāng)所有問題的決定權(quán)均集中在少數(shù)人手里，又不存在實(shí)際的制約監(jiān)督批評機(jī)制，那么這少數(shù)人隨意介入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，為他人謀點(diǎn)私利，然后自己再從中獲得各種回報(bào)，便成為不可避免的。

　　可見，全民民主的前提是黨內(nèi)民主，首先在黨內(nèi)改變一人說了算、聽不得批評意見的封建家長制，徹底廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制和個人指定繼任者的制度，實(shí)行干部工作易地輪換制，在輪換之前必須進(jìn)行嚴(yán)格的政績和廉政審查，不合格者不得繼續(xù)輪換任職。黨內(nèi)的委員會和黨員代表大會真正行使其一人一票的民主權(quán)利，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部也實(shí)行類似公民選舉一樣的黨內(nèi)民主競選，這樣才能使黨本身保持活力、朝氣和自我更新的機(jī)制。

　　民主也是一種生活方式，需要全社會進(jìn)行政治文化的改造和培育。教育首當(dāng)其沖，在教師就每個問題上都提供唯一的標(biāo)準(zhǔn)答案，課堂上死氣沉沉、一言堂，不能容忍不同意見的教育制度下，不可能產(chǎn)生具有自覺民主意識的現(xiàn)代公民。全社會對于不同思想信仰、生活方式的寬容，在各類問題上允許公開的自由辯論，對擁有權(quán)力的人們的各種公開理性的批評，與此密切相關(guān)的被批評者的大度，以及在家庭和社會關(guān)系上的平等與寬容，都是這種民主生活方式不可缺少的東西。

　　總之，只有通過上下兩個方向及同級權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的多向制約監(jiān)督，改變權(quán)力過分集中不受制約的狀況，先實(shí)行黨內(nèi)直接選舉和競選，最終實(shí)現(xiàn)各級公共職位首席負(fù)責(zé)人的直接民選，才能保證由領(lǐng)導(dǎo)和管理才能突出、作風(fēng)正派、廉潔奉公的人來掌握各級政權(quán)的決策權(quán)，他們在擔(dān)任各級領(lǐng)導(dǎo)職位的同時，才不致于因?yàn)闊o人監(jiān)督而迅速墮落。在這樣的民主改革基礎(chǔ)上，才能繼續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的真正非政治化的自主經(jīng)營，才能保障廣大國有和集體單位職工的權(quán)益，使其生產(chǎn)和銷售走上高效快速的軌道，我國宏觀經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展才能有一個良性循環(huán)的政治大環(huán)境。

　　注釋

　　[1][2][3]《中華人民共和國憲法》，人民出版社1993年第3版，第20-21,54,29頁。

　　[4]《朱钅容基總理答中外記者問》，見《人民日報(bào)》2000年3月16日。

　　[5]《首批“民選鄉(xiāng)官”在河南產(chǎn)生》，見《新華日報(bào)》2000年4月2日C4版。

　　[6][7]鄧小平《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，載《鄧小平文選》第２卷,人民出版社1993年版，第321,329頁。

　　本文發(fā)表于《學(xué)術(shù)界》2000年第3期

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