「內(nèi)容提要」社會(huì)轉(zhuǎn)型引發(fā)公共教育權(quán)力的轉(zhuǎn)移，政府職能轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)展成為影響我國(guó)中小學(xué)學(xué)校制度變遷的關(guān)鍵性因素。在教育領(lǐng)域，政府職能轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)展也促使中小學(xué)類(lèi)型的多樣化。當(dāng)前，應(yīng)該把學(xué)校分類(lèi)管理作為學(xué)校制度安排的基本選擇，通過(guò)建立以完善的學(xué)校法人制度為核心的現(xiàn)代學(xué)校制度，實(shí)施對(duì)各種類(lèi)型學(xué)校的有效的分類(lèi)管理。

　　「關(guān)鍵詞」社會(huì)轉(zhuǎn)型/政府職能/學(xué)校類(lèi)型/學(xué)校管理/現(xiàn)代學(xué)校制度

　　一、社會(huì)轉(zhuǎn)型引發(fā)公共教育權(quán)力轉(zhuǎn)移

　　在社會(huì)學(xué)研究中，與社會(huì)轉(zhuǎn)型密切相關(guān)的一個(gè)概念是“社會(huì)變遷”，主要指社會(huì)結(jié)構(gòu)方面的變動(dòng)。人們往往用歷史循環(huán)論、社會(huì)進(jìn)化論和社會(huì)均衡論解釋社會(huì)變遷的進(jìn)程。（注：龐元正，丁冬紅。社會(huì)發(fā)展理論新詞典[D].長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2001.373.）也有學(xué)者用社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)制度來(lái)解釋社會(huì)變遷的過(guò)程。（注：沃爾夫?qū)�·查普夫�，F(xiàn)代化與社會(huì)轉(zhuǎn)型[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1998.1.）我國(guó)學(xué)者也主要從社會(huì)結(jié)構(gòu)的角度來(lái)討論當(dāng)代中國(guó)社會(huì)的變革。一方面，認(rèn)為我國(guó)當(dāng)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的主體是社會(huì)結(jié)構(gòu)，并從不同方面描述了社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的特征（注：袁方。中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1998.30-140.）；
另一方面，也從社會(huì)轉(zhuǎn)型的內(nèi)容來(lái)描述社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化（注：袁方。中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1998.2.）。公共權(quán)力的轉(zhuǎn)移是社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的重要內(nèi)容，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化必然導(dǎo)致權(quán)力的轉(zhuǎn)移。公共教育權(quán)力是公共權(quán)力的一部分。在我國(guó)長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，教育是由國(guó)家和政府包下來(lái)的，主要通過(guò)公共途徑來(lái)提供，公共教育權(quán)力也主要以具有強(qiáng)制性的國(guó)家教育權(quán)力的形式存在。國(guó)家教育權(quán)力是一種特殊的、具有強(qiáng)制性的公共教育權(quán)力。（注：恩格斯在《家庭、私有制和國(guó)家的起源》中就把國(guó)家權(quán)力稱(chēng)為“特殊的公共權(quán)力”。）當(dāng)前，在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，傳統(tǒng)上以國(guó)家教育權(quán)力為主要形式的公共教育權(quán)力開(kāi)始變遷。從這個(gè)意義上說(shuō)，所謂的公共教育的“權(quán)力轉(zhuǎn)移”是特指當(dāng)代我國(guó)高度集中的國(guó)家教育權(quán)力在公共教育體制內(nèi)的縱向轉(zhuǎn)移，以及由傳統(tǒng)權(quán)力體制內(nèi)部向體制外部的橫向轉(zhuǎn)移。權(quán)力轉(zhuǎn)移的必然結(jié)果是公共教育權(quán)力主體與要素的多樣化、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制的多樣化，以及不同權(quán)力主體和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制之間的權(quán)力博弈。

　　在權(quán)力轉(zhuǎn)移的背景中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行動(dòng)者與公民社會(huì)領(lǐng)域的實(shí)踐策略開(kāi)始影響學(xué)校的制度變遷。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代不同，教育與學(xué)校制度的創(chuàng)新開(kāi)始表現(xiàn)為政府主導(dǎo)的外在制度安排與市場(chǎng)力量和公民社會(huì)領(lǐng)域的內(nèi)在制度安排相互博弈的過(guò)程。但是，由于當(dāng)代我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷并不均衡，公民社會(huì)的發(fā)展不充分，伴隨著權(quán)力轉(zhuǎn)移而展開(kāi)的政府職能轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)展成為影響中小學(xué)校制度變遷的關(guān)鍵性因素。

　　二、政府職能轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)展促使中小學(xué)類(lèi)型多樣化

　�。ㄒ唬┱�府職能的轉(zhuǎn)變改變政府與學(xué)校的關(guān)系

　　自20世紀(jì)80年代實(shí)施改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)教育領(lǐng)域的政府職能重構(gòu)是清晰可見(jiàn)的。一是傳統(tǒng)上集中在政府手中的一部分教育權(quán)力開(kāi)始下放或轉(zhuǎn)移到市場(chǎng)領(lǐng)域與公民社會(huì)領(lǐng)域；
二是以政事分開(kāi)為原則，以各級(jí)各類(lèi)學(xué)校為主要對(duì)象之一的事業(yè)單位改革已經(jīng)開(kāi)始啟動(dòng)；
三是政府管理教育和學(xué)校的方式也逐步改變，間接管理、動(dòng)態(tài)管理、事后監(jiān)管、事業(yè)管理、注重服務(wù)職能等新的管理方式逐步成為政府實(shí)現(xiàn)其教育職能的重要手段。

　　政府職能的轉(zhuǎn)變成為我國(guó)中小學(xué)學(xué)校制度變遷的一個(gè)關(guān)鍵因素。首先，在政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，首先是政府與學(xué)校關(guān)系發(fā)生變化。政府集學(xué)校的辦學(xué)者和管理者角色為一身的狀況被打破，出現(xiàn)了獨(dú)立的辦學(xué)者；
傳統(tǒng)上公辦學(xué)校與政府之間的依附關(guān)系正在被剝離，學(xué)校越來(lái)越多地被推向社會(huì)和市場(chǎng)；
政府向?qū)W校下放權(quán)力，逐步形成了政府、學(xué)校之間以政府管理學(xué)校的權(quán)力與學(xué)校自主權(quán)之間的權(quán)力博弈關(guān)系；
政府與學(xué)校關(guān)系的變化繼而引起學(xué)校的法律地位以及學(xué)校與教師關(guān)系的變化。其次，中小學(xué)的性質(zhì)與類(lèi)型受到事業(yè)單位改革政策和制度設(shè)計(jì)的極大影響。從當(dāng)前我國(guó)事業(yè)單位改革的走向來(lái)看，其改革的基本思路是：從更好地發(fā)揮事業(yè)單位的社會(huì)功能出發(fā)，把政府財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位減少到最必要的程度，對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行分類(lèi)管理，并在事業(yè)單位中建立新型的法人治理結(jié)構(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性的勞動(dòng)人事制度和有效的激勵(lì)和約束制度。按照這樣的思路，事業(yè)單位被區(qū)分為行政管理類(lèi)事業(yè)單位、社會(huì)公益類(lèi)事業(yè)單位和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)事業(yè)單位。如何根據(jù)這種類(lèi)型的劃分來(lái)確定中小學(xué)校的位置，是教育政策面臨的一個(gè)難題，實(shí)際上也意味著對(duì)中小學(xué)學(xué)校制度進(jìn)行重新設(shè)計(jì)和安排。

　�。ǘ�）市場(chǎng)機(jī)制介入教育領(lǐng)域使教育的性質(zhì)和中小學(xué)運(yùn)行機(jī)制發(fā)生變化

　　與政府職能轉(zhuǎn)變密切相關(guān)且影響當(dāng)前中小學(xué)學(xué)校制度變遷的另一個(gè)關(guān)鍵性因素是市場(chǎng)機(jī)制。當(dāng)我國(guó)政府做出關(guān)于加入世界貿(mào)易組織的承諾時(shí)，實(shí)際上就已經(jīng)承認(rèn)市場(chǎng)機(jī)制在部分教育領(lǐng)域中的合法地位。當(dāng)前，某些地方或區(qū)域的基礎(chǔ)教育領(lǐng)域也在運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行教育改革，例如基礎(chǔ)教育改革中正在實(shí)驗(yàn)的教育券制度，基礎(chǔ)教育辦學(xué)體制改革中引入社會(huì)力量與市場(chǎng)因素以集中解決辦學(xué)中的經(jīng)費(fèi)不足問(wèn)題等，都是市場(chǎng)機(jī)制開(kāi)始影響基礎(chǔ)教育的表現(xiàn)。不論從教育政策還是教育實(shí)踐的角度來(lái)看，我國(guó)教育領(lǐng)域的“自由交易”關(guān)系已經(jīng)形成，“市場(chǎng)化公益行為”已經(jīng)得到社會(huì)的認(rèn)同，民間資本已經(jīng)開(kāi)始引入教育領(lǐng)域。（注：勞凱聲。世紀(jì)之交的中國(guó)教育改革走向：教育與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題[J].北京大學(xué)教育評(píng)論，2003，（3）。）這些方面都表明，市場(chǎng)機(jī)制在不同程度上正在影響我國(guó)中小學(xué)的發(fā)展。

　　市場(chǎng)機(jī)制配置社會(huì)資源是通過(guò)供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和自由選擇機(jī)制（注：楊春學(xué)。當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)新詞典[D].長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2001.）來(lái)實(shí)現(xiàn)的。在教育領(lǐng)域，市場(chǎng)的供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和自由選擇機(jī)制仍然會(huì)依據(jù)市場(chǎng)的規(guī)律發(fā)揮作用。這種市場(chǎng)機(jī)制的影響導(dǎo)致在教育領(lǐng)域和學(xué)校中產(chǎn)生以競(jìng)爭(zhēng)、選擇、付費(fèi)、利潤(rùn)、服務(wù)、回應(yīng)為主要內(nèi)容的新的社會(huì)關(guān)系，最終會(huì)影響中小學(xué)學(xué)校制度變遷的進(jìn)程。在市場(chǎng)機(jī)制的影響下，教育的性質(zhì)發(fā)生變化，非義務(wù)教育可以作為商品和服務(wù)提供給消費(fèi)者，義務(wù)教育階段也開(kāi)始引入市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和選擇機(jī)制；
學(xué)校的運(yùn)行機(jī)制多樣化了，政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和混合機(jī)制都在學(xué)校資源配置和管理中單獨(dú)或同時(shí)發(fā)揮作用；
學(xué)校產(chǎn)權(quán)關(guān)系日益復(fù)雜；
教育者與受教育者之間和學(xué)校與學(xué)生之間開(kāi)始建立一種服務(wù)提供者與消費(fèi)者的關(guān)系。

　�。ㄈ�）當(dāng)前我國(guó)中小學(xué)類(lèi)型多樣化的表現(xiàn)及其問(wèn)題

　　在我國(guó)教育領(lǐng)域中，政府職能的轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)機(jī)制的介入，使中小學(xué)校走出了公辦學(xué)�！扒�校一面”的單一狀態(tài)。從我國(guó)學(xué)校目前的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，可以把中小學(xué)分為公辦學(xué)校、民辦學(xué)校和混合制學(xué)校。公辦學(xué)校指完全由國(guó)家出資舉辦的學(xué)校，學(xué)校的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)都屬于國(guó)家，其資源配置機(jī)制主要是政府機(jī)制，但是在目前的實(shí)踐中，有越來(lái)越多的公辦中小學(xué)不再單純依賴(lài)政府的資助，其資源配置的方式開(kāi)始多樣化。民辦學(xué)校又可以分為兩類(lèi)，即舉辦者要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校和舉辦者不要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校。按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，不要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校是指由企業(yè)、社會(huì)組織及公民個(gè)人捐資舉辦或由社會(huì)公益組織出資舉辦的學(xué)校，出資者不享有學(xué)校財(cái)產(chǎn)的收益權(quán)，學(xué)校經(jīng)營(yíng)所獲得的結(jié)余只能用于學(xué)校的發(fā)展，不能用于辦學(xué)者的分配；
而舉辦者要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校是指由企業(yè)、社會(huì)組織或公民個(gè)人投資舉辦的學(xué)校，投資者享有學(xué)校資產(chǎn)的收益權(quán)，可以在每個(gè)會(huì)計(jì)年度結(jié)束時(shí)，從民辦學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余中按一定比例取得回報(bào)。不屬于上述兩種情況的學(xué)校，可以都?xì)w為混合制學(xué)校，其主要特點(diǎn)是由國(guó)家和民間力量合作辦學(xué)，投資主體和經(jīng)營(yíng)主體不再是單一的，政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和公民社會(huì)選擇機(jī)制在學(xué)校資源配置中都可以發(fā)揮作用，學(xué)校不同程度上存在營(yíng)利行為，這類(lèi)學(xué)校主要包括國(guó)有民辦學(xué)校、民辦公助學(xué)校、公辦民助學(xué)校、中外合作辦學(xué)等多種形式。

　　公辦學(xué)校、混合制學(xué)校、要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校和不要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校，各自與政府的關(guān)系不同，與教師的關(guān)系不同，與學(xué)生的關(guān)系不同，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不同，內(nèi)部利益分配關(guān)系不同，利用市場(chǎng)機(jī)制的程度和方式也不同。因此，政府及其教育政策難以單獨(dú)利用行政手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段或其他手段對(duì)各種不同類(lèi)型的學(xué)校進(jìn)行統(tǒng)一有效的管理。實(shí)際上，在政府職能轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)機(jī)制介入教育領(lǐng)域的情況下，學(xué)校類(lèi)型的多樣化已經(jīng)突破了在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代建立起來(lái)的傳統(tǒng)的學(xué)校制度的藩籬，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的學(xué)校運(yùn)行機(jī)制也難以有效地解決學(xué)校面臨的新問(wèn)題。尤其是在當(dāng)前的事業(yè)單位改革中，不同類(lèi)型的中小學(xué)校難以簡(jiǎn)單地歸入上述任何一類(lèi)的社會(huì)公益類(lèi)事業(yè)單位。在事業(yè)單位改革的背景中，面對(duì)中小學(xué)校類(lèi)型的多樣化，教育政策如何作出制度安排，成為一個(gè)迫切需要解決的問(wèn)題。

　　三、教育政策作出制度安排的可能選擇

　　制度主義理論認(rèn)為，政策就是制度輸出的過(guò)程。（注：托馬斯·R.戴伊。理解公共政策（第十版）[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.12.）從某種意義上說(shuō)，教育政策就是作出教育與學(xué)校制度安排的活動(dòng)過(guò)程。我國(guó)以政府職能轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)機(jī)制介入為主要特征的教育改革不可逆轉(zhuǎn)，學(xué)校類(lèi)型的多樣化已不可能退回到過(guò)去單一的學(xué)校制度。為了更有效地管理日益多樣化的學(xué)校，為了使學(xué)校的運(yùn)行機(jī)制能夠有效地幫助學(xué)校解決制度變遷中面臨的新問(wèn)題，教育政策應(yīng)及時(shí)就中小學(xué)的運(yùn)行機(jī)制作出合理的制度安排，引導(dǎo)中小學(xué)學(xué)校的制度變遷能夠適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)機(jī)制介入教育領(lǐng)域條件下形成和建立起新型的政府、市場(chǎng)與學(xué)校關(guān)系的需要。

　�。ㄒ唬┰谑袌�(chǎng)條件下引導(dǎo)并建立新型的學(xué)校與政府關(guān)系

　　當(dāng)前，我國(guó)中小學(xué)與政府的關(guān)系正在發(fā)生變化，市場(chǎng)機(jī)制尤其是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和選擇機(jī)制已經(jīng)影響了學(xué)校的制度變遷。學(xué)校與政府、市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)系面臨著諸多新的問(wèn)題，如政府選擇與非政府選擇（即市場(chǎng)選擇與公民社會(huì)選擇）的矛盾和沖突，公益與私益的矛盾和沖突，公平與效率的矛盾和沖突，規(guī)制與解制的矛盾和沖突等。（注：劉復(fù)興。公共教育權(quán)力變遷與教育政策的有效性[J].教育研究，2003，（2）。）解決這些矛盾和沖突的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)是建立市場(chǎng)條件下的新型的學(xué)校與政府關(guān)系。對(duì)于學(xué)校制度的建設(shè)來(lái)說(shuō)，學(xué)校在運(yùn)用多樣化運(yùn)行機(jī)制時(shí)，廓清政府選擇與非政府選擇的邊界，并在政府管理與學(xué)校自主兩者間保持合理張力是必須解決的一個(gè)問(wèn)題；
學(xué)校在利用市場(chǎng)機(jī)制配置資源和向作為消費(fèi)者的受教育者收取服務(wù)性費(fèi)用的同時(shí)，充分實(shí)現(xiàn)學(xué)校代表國(guó)家和社會(huì)行使的公共職能是必須解決的另一個(gè)問(wèn)題；
在舉辦者多樣化、學(xué)校產(chǎn)權(quán)關(guān)系日益復(fù)雜化的條件下，建立學(xué)校內(nèi)部和外部的合理利益分配關(guān)系是必須解決的第三個(gè)問(wèn)題。對(duì)于政府職能來(lái)說(shuō)，面對(duì)市場(chǎng)對(duì)教育的影響和學(xué)校利用市場(chǎng)機(jī)制甚至直接參與市場(chǎng)行為，政府必須擔(dān)負(fù)起解制與規(guī)制兩方面的責(zé)任。一是政府轉(zhuǎn)變職能，下放權(quán)力；
二是加強(qiáng)管理，加大對(duì)于學(xué)校運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制的規(guī)范力度。

　　（二）對(duì)中小學(xué)的分類(lèi)管理是教育政策作出制度安排的基本選擇

　　在事業(yè)單位改革和中小學(xué)類(lèi)型多樣化的背景下，教育政策不可能使用單一的制度設(shè)計(jì)來(lái)管理學(xué)校，教育政策作出制度安排的一個(gè)基本選擇應(yīng)是按照對(duì)學(xué)校進(jìn)行分類(lèi)管理的原則來(lái)規(guī)劃事業(yè)單位改革中的學(xué)校制度改革。

　　首先，在承擔(dān)國(guó)家興辦或鼓勵(lì)、支持的社會(huì)公益性事業(yè)，為社會(huì)公眾提供服務(wù)的事業(yè)單位即社會(huì)公益類(lèi)事業(yè)單位中，學(xué)校不同于一般意義上的事業(yè)單位。學(xué)校承擔(dān)社會(huì)服務(wù)職能的方式主要是人才培養(yǎng)，學(xué)校以人才培養(yǎng)服務(wù)社會(huì)與其他事業(yè)單位服務(wù)社會(huì)的方式有明顯的不同，應(yīng)遵循不同的規(guī)律和不同的運(yùn)行機(jī)制。培養(yǎng)現(xiàn)代社會(huì)人才的重要性，使學(xué)校的社會(huì)服務(wù)職能在國(guó)家社會(huì)發(fā)展和全球化時(shí)代的綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)中具有基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性的地位，這是其他事業(yè)單位難以具有的地位。另外，我國(guó)的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)規(guī)模巨大，在政府職能轉(zhuǎn)變和事業(yè)單位改革的進(jìn)程中，所有學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)都要參與其中，大多數(shù)的教師和教育工作者都要受到影響，改革的制度設(shè)計(jì)如果不能夠找到一條契合學(xué)校實(shí)際的發(fā)展道路，產(chǎn)生的不利影響將是巨大的。

　　其次，對(duì)不同性質(zhì)的教育領(lǐng)域的學(xué)校要區(qū)別對(duì)待。一是義務(wù)教育與非義務(wù)教育階段的學(xué)校應(yīng)分類(lèi)管理。義務(wù)教育涉及國(guó)家、社會(huì)與公眾的基本利益，屬于政府的基本職能，義務(wù)教育階段學(xué)校的經(jīng)費(fèi)應(yīng)該全部由財(cái)政給予保障，對(duì)于義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校也應(yīng)采取適當(dāng)形式和機(jī)制體現(xiàn)政府的基本責(zé)任。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　非義務(wù)教育階段學(xué)校則可以綜合使用財(cái)政定額、定項(xiàng)補(bǔ)助或者自籌經(jīng)費(fèi)等多種方式運(yùn)行。二是基礎(chǔ)教育階段學(xué)校與高等教育階段學(xué)校應(yīng)分類(lèi)管理。對(duì)于基礎(chǔ)教育階段的學(xué)校尤其是屬于非義務(wù)教育階段的高中階段學(xué)校在允許運(yùn)用多樣化機(jī)制的同時(shí)必須體現(xiàn)基礎(chǔ)教育的政府責(zé)任。三是現(xiàn)有的公辦學(xué)校、民辦學(xué)校、混合制學(xué)校應(yīng)分類(lèi)管理。利用政府機(jī)制配置教育資源是所有公辦學(xué)校的主要運(yùn)行機(jī)制，公辦學(xué)校可以利用市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和選擇機(jī)制，但是無(wú)論在理論上還是在法律上，公辦學(xué)校是絕對(duì)不能營(yíng)利的。對(duì)于民辦學(xué)校來(lái)說(shuō)，主要是依賴(lài)市場(chǎng)機(jī)制和公民社會(huì)的選擇機(jī)制運(yùn)行�！吨腥A人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》把民辦學(xué)校區(qū)分為出資人要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校和出資人不要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校兩大類(lèi)，初步承認(rèn)了教育活動(dòng)中獲取利潤(rùn)的合法性。以此為依據(jù)，對(duì)于非營(yíng)利性民辦學(xué)校與營(yíng)利性民辦學(xué)校應(yīng)進(jìn)行分類(lèi)管理�；旌现茖W(xué)校可以綜合利用政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、公民社會(huì)選擇機(jī)制，可以允許混合制學(xué)校利用有償服務(wù)補(bǔ)償辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的不足，也可以通過(guò)政府的定額或定項(xiàng)補(bǔ)助獲得經(jīng)費(fèi)，但在事業(yè)單位改革中應(yīng)強(qiáng)化混合制學(xué)校的非營(yíng)利性組織特征，明確規(guī)定混合制學(xué)校不能營(yíng)利，并設(shè)計(jì)相應(yīng)的制度，保障混合制學(xué)校的非營(yíng)利性組織功能的實(shí)現(xiàn)。

　�。ㄈ�）建立以完善的學(xué)校法人制度為核心的現(xiàn)代學(xué)校制度是實(shí)施學(xué)校分類(lèi)管理的前提

　　對(duì)多樣化的中小學(xué)校實(shí)施有效的管理，首先需要建立與其他事業(yè)單位如醫(yī)院、出版社等的運(yùn)行與管理制度不同的現(xiàn)代學(xué)校制度。近年來(lái)，關(guān)于現(xiàn)代學(xué)校制度，學(xué)術(shù)界有許多研究，對(duì)其內(nèi)涵也是見(jiàn)仁見(jiàn)智。筆者認(rèn)為，建立現(xiàn)代學(xué)校制度的目的應(yīng)該是在政府職能轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)機(jī)制介入教育領(lǐng)域的條件下，通過(guò)建立現(xiàn)代學(xué)校制度來(lái)確定不同教育領(lǐng)域、不同類(lèi)型學(xué)校的法律地位，理順學(xué)校與政府的關(guān)系，理順學(xué)校與市場(chǎng)的關(guān)系，建立民主科學(xué)的學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和合理的多樣化的利益分配制度。其中，完善的學(xué)校法人制度應(yīng)該是現(xiàn)代學(xué)校制度的核心內(nèi)容。

　　1995年頒布的《中華人民共和國(guó)教育法》第31條規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)具備法人條件的，自批準(zhǔn)設(shè)立或者登記注冊(cè)之日起取得法人資格�！卑凑者@條規(guī)定，具備條件的中小學(xué)都可以被賦予法人地位。但從現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，目前“我國(guó)的學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)尚未完善”（注：中國(guó)教育與人力資源問(wèn)題報(bào)告課題組。從人口大國(guó)邁向人力資源強(qiáng)國(guó)[M].高等教育出版社，2003.355.），不利于實(shí)施對(duì)多樣化學(xué)校的分類(lèi)管理。按照目前我國(guó)對(duì)于學(xué)校法人制度的正式和非正式設(shè)計(jì)，我國(guó)的公辦學(xué)校往往界定為非企業(yè)法人中的事業(yè)單位法人，混合制學(xué)校一般被認(rèn)為是混合型法人，同時(shí)具備事業(yè)單位法人和民辦非企業(yè)單位法人的一般特征。民辦學(xué)校由于不屬于事業(yè)單位，只能注冊(cè)為民辦非企業(yè)單位法人。這種關(guān)于學(xué)校法人制度的設(shè)計(jì)把各種類(lèi)型的學(xué)校全部歸屬為非營(yíng)利法人，政府舉辦的學(xué)校和民間力量舉辦的學(xué)校性質(zhì)沒(méi)有從法人制度的意義上作出明確的區(qū)分和規(guī)范。對(duì)混合制學(xué)校的法律規(guī)范十分模糊，對(duì)于中外合作辦學(xué)也缺乏相應(yīng)的規(guī)范（注：中國(guó)教育與人力資源問(wèn)題報(bào)告課題組。從人口大國(guó)邁向人力資源強(qiáng)國(guó)[M].高等教育出版社，2003.355.），對(duì)于事實(shí)上大量存在的學(xué)校參與市場(chǎng)獲得營(yíng)利行為的規(guī)范也不清晰。這種關(guān)于學(xué)校的法人分類(lèi)方式難以充分體現(xiàn)我國(guó)當(dāng)前所有學(xué)校類(lèi)型的特征，難以有效調(diào)節(jié)學(xué)校、政府與市場(chǎng)的關(guān)系，不利于在事業(yè)單位改革的背景下對(duì)學(xué)校進(jìn)行分類(lèi)管理。因此，在調(diào)節(jié)學(xué)校、政府、市場(chǎng)關(guān)系時(shí)，在解決學(xué)校合理利用市場(chǎng)機(jī)制從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)而產(chǎn)生的與教育公益性的矛盾時(shí)，現(xiàn)行的學(xué)校法人制度設(shè)計(jì)往往缺乏有效性。為了有效地調(diào)整學(xué)校、政府與市場(chǎng)關(guān)系，解決學(xué)校參與市場(chǎng)活動(dòng)特別是營(yíng)利性活動(dòng)與教育公益性的矛盾，為了對(duì)學(xué)校實(shí)施有效的分類(lèi)管理，應(yīng)該按照學(xué)校舉辦的目的和舉辦主體的不同來(lái)劃分不同的學(xué)校法人類(lèi)型。由國(guó)家和政府機(jī)構(gòu)舉辦的公辦學(xué)校為公益法人，由公辦學(xué)校舉辦、合作舉辦和民間舉辦的學(xué)�？蓞^(qū)分為非營(yíng)利法人和營(yíng)利法人兩類(lèi)。所有公辦學(xué)校注冊(cè)登記為公益法人；
所有混合制學(xué)校注冊(cè)登記為非營(yíng)利法人；
舉辦者要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校和部分經(jīng)營(yíng)服務(wù)性教育機(jī)構(gòu)則注冊(cè)登記為營(yíng)利法人；
不要求取得合理回報(bào)的學(xué)校則注冊(cè)為非營(yíng)利法人。對(duì)于注冊(cè)為公益法人和非營(yíng)利性法人的學(xué)校，政府按照非營(yíng)利組織的管理模式對(duì)其進(jìn)行管理，而對(duì)于注冊(cè)為營(yíng)利性法人的學(xué)校則基本按照公司、企業(yè)的辦法管理，學(xué)校要依法進(jìn)行工商注冊(cè)，依法納稅。

　　劉復(fù)興，北京師范大學(xué)教育學(xué)院教育學(xué)系主任、副教授、博士。（北京100875）

　　來(lái)源：《教育研究》2005年第4期

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