耶魯大學(xué)蘇珊·羅斯·艾克曼教授的《腐敗與政府》一書專門探討了發(fā)展中國家的腐敗問題。在論述的過程之中，作者經(jīng)常以發(fā)達(dá)國家、民主國家的經(jīng)驗(yàn)作為材料，為發(fā)展中國家的反腐提高歷史和知識的啟迪與智慧。全書的結(jié)構(gòu)非常清晰，作者主要討論了作為經(jīng)濟(jì)問題的腐敗，作為文化問題的腐敗，作為政治問題的腐敗，以及如何實(shí)現(xiàn)反改革這四個(gè)大問題。

　　從宏觀意義上來說，腐敗現(xiàn)象有其產(chǎn)生的必然性，而且負(fù)面后果極為嚴(yán)重。“國家的經(jīng)濟(jì)和政治轉(zhuǎn)型過程常伴隨有一種日益嚴(yán)重的病痛，那就是新產(chǎn)生的腐敗機(jī)會。這些腐敗機(jī)會降低了改革的合法性和公平性，從而斷送了本來大有希望的改革�！保ò�克曼，2000：18）“腐敗是用公共權(quán)力來謀取私利�！保ò�克曼，2000：115）“如果一個(gè)國家容許個(gè)人將法律玩于掌股之間，并且允許他們根據(jù)成本/效益的標(biāo)準(zhǔn)為自己的行為作辯護(hù)，那么這個(gè)國家將不會有效地運(yùn)轉(zhuǎn)�！保ò�克曼，2000：21）

　　反腐的首要內(nèi)容就是進(jìn)行體制改革

　　在該書中，作者反腐強(qiáng)調(diào)的一個(gè)觀點(diǎn)就是，體制改革，應(yīng)該成為反腐的首要內(nèi)容�！八烈夥簽E，根深蒂固的腐敗現(xiàn)象，正是國家的統(tǒng)治機(jī)能出現(xiàn)故障的一種表現(xiàn)�！保ò�克曼，2000：145）這就是說，“發(fā)展中國家面臨的許多困難，是由其內(nèi)部的政治因素造成的�！保ò�克曼，2000：111）因此，“體制改革應(yīng)當(dāng)成為反腐運(yùn)動的首要內(nèi)容�！保ò�克曼，2000：83）

　　這里必須避免的一種情況就是，在根深蒂固的腐敗系統(tǒng)中獨(dú)獨(dú)開辟出一塊廉潔的“飛地”。因?yàn)�，“在腐敗的大海中營建幾個(gè)誠實(shí)小島，固然算得上是一個(gè)良好開端，但是，如果不進(jìn)行更根本性的改革，這些小島的價(jià)值也就極為有限�！保ò�克曼，2000：235）雖然僅靠一些具有人格魅力和堅(jiān)定信念的領(lǐng)導(dǎo)人物確實(shí)可以在一定程度上推動改革，但是，“依靠一位最高領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人魅力和健全人格來推進(jìn)改革，永遠(yuǎn)是一種高風(fēng)險(xiǎn)的長期戰(zhàn)略�！保ò�克曼，2000：279）因此，改革者要做的事，應(yīng)當(dāng)是尋找和發(fā)現(xiàn)那些超越這些個(gè)人因素之外、能夠?yàn)楦母飫?chuàng)造良好條件的體制性因素。

　　同樣，需要引起警惕的是，體制改革不單單是私有化，或者是精簡機(jī)構(gòu)，或者裁汰人員。私有化改革需要強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)制。政府如果對私有化改革監(jiān)督不力，私有化的結(jié)果只能是導(dǎo)致少數(shù)人或者個(gè)別人發(fā)財(cái)致富，而廣大公眾卻要為此付出沉重的代價(jià)。給公務(wù)員加薪，精簡人員，以及私有化的發(fā)展，這三者之間具有內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)。而不是簡單的獨(dú)立實(shí)施一個(gè)制度�！盀榱颂岣吖珓�(wù)員的工作表現(xiàn)，加薪也許是必要的，但是加薪必須同公務(wù)員的實(shí)際表現(xiàn)的提高聯(lián)系在一起，而且在提高工資的同時(shí)還應(yīng)精簡政府部門的人員。只有當(dāng)私有部門能夠提供相應(yīng)的就業(yè)機(jī)會的時(shí)候，精簡政府官員才能行得通。因此，要提高公務(wù)員制度的現(xiàn)實(shí)可行性，國家必須推動私有部門的迅速發(fā)展。”（艾克曼，2000：111）

　　批判腐敗有功論

　　艾克曼不同意那種容忍腐敗，哪怕是低度腐敗的主張和觀點(diǎn)�！皞�(gè)別賄賂有時(shí)不但能給行賄者和受賄者都帶來好處，而且還能提高國家的整體的效率和公平程度。但是，這種情況的存在并不能成為容忍低度腐敗的根據(jù)�！保ò�克曼，2000：25）原因主要有四：第一，首要的也是最明顯的原因就是，上述現(xiàn)象并不是所有的賄賂都能產(chǎn)生的。第二，“如果某些賄賂的確具有配置資源的正當(dāng)功效，那么就應(yīng)當(dāng)把這些賄賂合法化，并將有關(guān)的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)公之于眾。以非法交易為基礎(chǔ)的市場注定是低效的�！保ò�克曼，2000：26）

　　第三，這種觀點(diǎn)是建立在一種靜態(tài)的分析之上。因?yàn)樗�假定存在一整套法律和對公眾�?xiàng)目的要求。受利益的趨勢，腐敗官員會采取一定的行動，或者改變其原來的行動�！霸谶@種情況下，雖然個(gè)人能夠?yàn)樽约旱男匈V行為辯解并視其為防止受到更大傷害的保護(hù)性行為，但是單個(gè)腐敗行為所造成的系統(tǒng)性代價(jià)卻是相當(dāng)嚴(yán)重的。更為后怕的是，對某些公共生活領(lǐng)域內(nèi)的腐敗現(xiàn)象的容忍將會導(dǎo)致一種惡性循環(huán)，即隨著時(shí)間的推移，某些人的不法行為將促使更多的人染指腐敗交易�！保ò�克曼，2000：26）

　　第四，如果腐敗現(xiàn)象和腐敗行為普遍存在，不可避免地會降低政府的合法性，或者是使政府為提高政府合法性而付出的種種努力付諸東流。據(jù)此，艾克曼的結(jié)論就是，“雖然賄賂或許確實(shí)有些好處，但是它終究不能成為法制改革的穩(wěn)定和長期的替代物�！保ò�克曼，2000：26）

　　民主制度與腐敗的關(guān)系

　　首先，必須承認(rèn)的是，民主制度有助于抑制腐敗。其原因主要是：再次當(dāng)選的渴望會抑制其貪婪的欲望；
對公民權(quán)利和言論自由的保護(hù)，必然伴隨著政務(wù)公開和政治透明的運(yùn)作。但是，民主國家的腐敗現(xiàn)象同樣司空見慣。因此，民主樣式的政體并不能總是成功地遏制腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延�！耙粋�(gè)成功的民主制度，需要在鼓勵建立私人競爭性市場的同時(shí)建立競爭性的政治體制。”（艾克曼，2000：146）而與之相對應(yīng)的另一個(gè)極端就是競爭性的腐�。焊瘮∽躺�腐敗，賄賂滋生更多的賄賂；
其必然結(jié)果就是，整個(gè)體制都充斥著腐敗，圍繞著腐敗運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　競爭性的政治體制可以對腐敗構(gòu)成制約�！皩τ谀切┩ㄟ^選舉上臺的政客來說，對其最直接的‘懲罰’就體現(xiàn)在民意測驗(yàn)之中。即使賄賂是秘密的，選民也能夠使腐敗政客付出代價(jià)�！保ò�克曼，2000：164）其原因就在于，“如果該國的政治體制是競爭性的，那么民眾的意愿就能發(fā)揮更大的作用，因?yàn)樵谶@種情況下通過選舉產(chǎn)生的代表幾乎沒有違背選民意愿的自由�！保ò�克曼，2000：167）于是，“更有前途的改革措施則是提高政治體制的競爭性水平，以及減少通過選舉上臺的政客的自由決定權(quán)�！保ò�克曼，2000：168）

　　對于民主體制來說，競爭性的選舉機(jī)制是必要的，然而必須注意的是，選舉資金來源的正當(dāng)性和合法性問題�！霸谒�有的民主國家，競爭性的選舉制度都有助于遏制腐敗，因?yàn)榉磳ε珊蜻x人會試圖揭發(fā)在位者的腐敗行為。然而，民主選舉對于資金的需求，則又使政客產(chǎn)生了在專制政體不存在的新的偏袒特殊利益集團(tuán)的動機(jī)�！保ò�克曼，2000：185）這就是說，“選舉本身并非是完美的腐敗控制工具�！保ò�克曼，2000：187）

　　總之，對于民主制度與腐敗的關(guān)系，不能下簡單的結(jié)論，民主制度就一定能夠抑制腐敗。我們還必須保證與民主制度相配套的一系列制度的實(shí)行。這其中最重要的就是競爭性的政治體制。就選舉來說，就是競爭性的選舉制度。誠然，艾克曼提醒我們的是，實(shí)行競爭性的選舉制度，必須注意選舉經(jīng)費(fèi)的來源問題。

　　改革必須改變公眾的態(tài)度

　　要反腐敗，就必須進(jìn)行改革。改革能否徹底進(jìn)行，在相當(dāng)程度上，需要大眾的支持。因此，改革必須能夠改變公眾的態(tài)度。比如說，要讓人們感到改革是真刀真槍的進(jìn)行中，而不是做表面文章。改革的對象不僅僅是公眾自身，而是那些公眾認(rèn)為應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)打擊整頓的對象，諸如貪污腐敗分子，偷稅漏稅者等。

　　“改革的一項(xiàng)重要任務(wù)是改變公眾的看法，讓普通百姓相信政府在治理腐敗的問題上是持認(rèn)真態(tài)度的。所以，政府應(yīng)當(dāng)把改革重點(diǎn)集中于那些公眾最常見的腐敗問題，并應(yīng)當(dāng)首先從人們可以免費(fèi)獲得的公共服務(wù)入手�！�…改革要有信度，就必須從上層開始進(jìn)行。反腐運(yùn)動打擊的范圍應(yīng)當(dāng)包括那些有錢有勢的人。如果大戶們都被要求照章納稅的話，其他納稅人自會效仿。如果改革只是針對普通百姓，那么必然會招致民憤，從而使政府的全盤努力付諸東流�！保ò�克曼，2000：112）

　　改革不僅僅要使利益集團(tuán)——尤其是那些資金雄厚的利益集團(tuán)——的影響合法化，而且還必須堅(jiān)定公眾反腐敗的信念。“在任何政體里，影響腐敗程度的最關(guān)鍵因素是富有的利益集團(tuán)獲得合法政治影響力的能力，以及公眾對于公權(quán)私用的態(tài)度。換句話來說，人們對于腐敗交易究竟是感到義憤填膺，還是自己也想從中分一杯羹……在民眾對政府合法性的看法基本不變的前提下，當(dāng)利益集團(tuán)的合法影響提高時(shí)，赤裸裸的腐敗現(xiàn)象就會減少�！保ò�克曼，2000：168）

　　反腐必須建立申訴機(jī)制

　　發(fā)展中國家順利推進(jìn)改革，一個(gè)非常重要的因素就是建立申訴機(jī)制。一個(gè)普遍的現(xiàn)象就是，“很多發(fā)展中國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家都有一個(gè)弱點(diǎn)，即缺乏有信度的接受民眾申訴和執(zhí)法的機(jī)構(gòu)�！保ò�克曼，2000：305）就公民投訴而言，相關(guān)組織和部門應(yīng)該以公眾能夠看到、能夠知曉的方式展開相關(guān)的調(diào)研。這就是說，申訴必須真正起到實(shí)效。“如果人們擔(dān)心受到報(bào)復(fù)，那么他們就不會投訴官員的行為�！薄叭绻�人們根本不愿意去投訴的話，那么上述這些投訴受理機(jī)制也就失去了存在的意義�！保ò�克曼，2000：226、228）誠然，申訴也不決應(yīng)該成為人們借助合法形勢解決個(gè)人恩怨的工具。

　　申訴不僅要有效果，而且還必須保護(hù)申訴人的權(quán)益�！柏毨�國家的政府應(yīng)當(dāng)設(shè)法了解窮人和處于邊緣地位的群體的疾苦，同時(shí)又不使他們因?yàn)殚_口抱怨而受到懲罰�！保ò�克曼，2000：220）保護(hù)申訴人權(quán)益的最好方式當(dāng)然是以組織的名義維權(quán)�！霸谀切┤狈τ薪M織的利益集團(tuán)的發(fā)展中國家，只有將來這樣的利益集團(tuán)出現(xiàn)之后，保護(hù)舉報(bào)者才能成為反腐改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容�！保ò�克曼，2000：229）

　　總之，“如果民主能夠向民眾提供可供選擇的抒發(fā)不滿的渠道，并且能夠激勵在位者秉公辦事，那么它就將有助于遏制腐敗�！保ò�克曼，2000：163）在腐敗現(xiàn)象得到有效的控制和懲治之后，改革就能夠更加順利推進(jìn)。

　　關(guān)于中國反腐的建議

　　在該書中文版序言中，艾克曼對于中國的腐敗問題，提出了她自己獨(dú)特的意見和建議。雖然名為中文版序言，實(shí)則是關(guān)于中國反腐的建議。該書對于發(fā)展中國家反腐都具有一定的反思和借鑒意義，我們當(dāng)然可以從中汲取知識的養(yǎng)料和智慧的源泉。

　　就中國腐敗的總體情況而言，中國存在著嚴(yán)重的系統(tǒng)性腐敗。因而不能簡單統(tǒng)計(jì)腐敗的人數(shù)，必須深入挖掘腐敗的根本原因。這就是必須尋找腐敗的動機(jī)。只有徹底清除了腐敗的動機(jī)，腐敗現(xiàn)象的控制才有實(shí)效。這就是反腐敗措施中的前饋控制，而不是事后懲罰。

　　“盡管中國選擇的發(fā)展道路具有這樣或那樣的優(yōu)點(diǎn)，但是它卻蘊(yùn)含著系統(tǒng)性的腐敗機(jī)會。同所有混合式經(jīng)濟(jì)國家一樣，中國試圖在保持一個(gè)地位顯著的國有部門的同時(shí)鼓勵私營企業(yè)和外國投資的發(fā)展，而這樣做就不免導(dǎo)致行賄動機(jī)的產(chǎn)生。在衡量反腐敗工作的效果方面，單純統(tǒng)計(jì)被追究刑事責(zé)任的腐敗官員的人數(shù)，并不是一種有用的衡量標(biāo)準(zhǔn)。相反，國家應(yīng)當(dāng)深入探究行賄和受賄的根本原因。如果不能搞清這些深層的腐敗成因，那么腐敗動機(jī)就仍會繼續(xù)存在下去。而當(dāng)新任官員和個(gè)人開始利用那些繼續(xù)存在的腐敗機(jī)會時(shí)，反腐敗運(yùn)動原先的短期成果就會蕩然無存。”（艾克曼，2000：1－2）

　　“在反腐敗方面，加強(qiáng)執(zhí)法和監(jiān)督力度是必要的，但是如果那些引發(fā)賄賂的基本條件不加以清除，執(zhí)法和監(jiān)督就不會產(chǎn)生長遠(yuǎn)的影響。這是因?yàn)樘热舾瘮�動機(jī)依然存在，那么一批‘害群之馬’被懲處后，緊接著便會有新的腐敗官僚和行賄者粉墨登場�！薄案母锏氖滓�目標(biāo)是減少腐敗交易發(fā)生以前潛在的行賄和受賄動機(jī)，而不是一味強(qiáng)化事后懲治�！保ò�克曼，2000：7）

　　就經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而言，中國政府必須給外國投資者和中國百姓以堅(jiān)決的反腐敗的決心，在合同的表現(xiàn)上，必須確保合法合同的履行，以及非法合同的終止。

　　“具體地說，中國政府應(yīng)當(dāng)讓投資者相信國家會確保合法的合同得到執(zhí)行；
對于中國的民眾，則應(yīng)使他們堅(jiān)信國家將不會保護(hù)那些通過腐敗方式取得的合同。如果有證據(jù)表明合同的簽訂的過程中的確發(fā)生了腐敗交易，那么國家就應(yīng)否認(rèn)自己有保證該合同得以執(zhí)行的責(zé)任，并宣布合同失效�！保ò�克曼，2000：1－2）在這里，艾克曼特別重視政治決心的重要性。因?yàn)�，“再好的主意，如果沒有人愿意付諸實(shí)施，也是毫無價(jià)值的�！保ò�克曼，2000：6）“國家要富強(qiáng)，必須創(chuàng)建一套能夠把民眾的要求轉(zhuǎn)化為法律的機(jī)制，同時(shí)要對執(zhí)法做出可信的承諾，并能為那些受到敲詐勒索的人提供法律支持�！保ò�克曼，2000：21）

　　就公民權(quán)益保障而言，在反腐敗的同時(shí)，必須建立相應(yīng)的權(quán)利申訴和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。而且必須將之納入到反腐敗戰(zhàn)略之中。這樣做的一個(gè)主要考慮就是因?yàn)橹袊�的司法文明尚須改進(jìn)。從反腐敗的體制入手，建立權(quán)利申訴和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，這是反腐敗非常重要的一環(huán)。

　　“對于遏制腐敗，中國的基層分權(quán)和民主化改革能夠有所助益。然而必須注意到，在進(jìn)行分權(quán)的同時(shí)，必須建立相應(yīng)的申訴制度，從而使人們能夠免受由于個(gè)人恩怨或基層政治爭斗而造成的誣告的侵害。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　因此，保護(hù)公民的個(gè)人權(quán)利免受侵害，必須成為反腐敗運(yùn)動的組成部分。否則的話，有些人就會巧借誣告或證據(jù)不足的指控來達(dá)到某種個(gè)人或政治目的。例如，在前蘇聯(lián)，對腐敗行為的審理經(jīng)常被用于懲罰那些在其它問題上開罪政府的人。如果出現(xiàn)了這種情況，那么不僅會令人們感到自己受到了不公平的對待，而且還將使整個(gè)反腐敗運(yùn)動瀕于崩潰，因?yàn)檫@時(shí)人們會認(rèn)為官方在選擇要查處的腐敗案件的時(shí)候并不是根據(jù)腐敗行為本身的餓嚴(yán)重程度，而是依據(jù)被告人的身份。在這方面，中國必須慎之又慎，以保護(hù)其反腐敗工作的純潔和公正性。因?yàn)橹袊�的司法系統(tǒng)尚不完善，而且在保護(hù)被告人權(quán)利方面也仍須進(jìn)一步改進(jìn)，所以中國當(dāng)前的反腐敗運(yùn)動最好能夠首先從廣泛的體制改革入手�！保ò�克曼，2000：3－4）

　　總之，治理腐敗問題，關(guān)鍵就是要建立好的市場體制，重新設(shè)計(jì)公共項(xiàng)目，以限制官員的權(quán)力，徹底驅(qū)除腐敗動機(jī)�！半m然中國的腐敗現(xiàn)象表明市場可能出了一些問題，但是解決腐敗問題的方案絕不是重新回到純粹的社會主義里去。本書所談及的治腐之道，主要是要建立合法的市場機(jī)制，同時(shí)對某些公共項(xiàng)目進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，以限制官員能夠隨意支配的公共利益。嚴(yán)刑峻法固然可以提高腐敗行為的風(fēng)險(xiǎn)，但是嚴(yán)肅的反腐改革卻絕非僅限于此。要使反腐改革取得成功，不僅要客觀地分析和總結(jié)意在謀取私利的個(gè)人利益動機(jī)究竟如何滲透到公共項(xiàng)目，而且還需要多方協(xié)同努力，通過徹底的體制性改革來減少這些利益動機(jī)�！保ò�克曼，2000：4－5）

　　對于中國來說，“一個(gè)依靠個(gè)人關(guān)系已經(jīng)成為規(guī)范的社會要想轉(zhuǎn)變成為一個(gè)具有強(qiáng)有力的市場和公有部門體系并且更加非人格化的社會，其過程是相當(dāng)痛苦的，而且這種轉(zhuǎn)變既有可能帶來良性循環(huán)，也可能引發(fā)惡性循環(huán)。”（艾克曼，2000：138）這其中有很多工作需要我們?nèi)プ觥１热缯�府信息公開問題�！罢�府公開信息在發(fā)達(dá)國家是標(biāo)準(zhǔn)的政府行為，然而發(fā)展中國家在這方面卻嚴(yán)重不足�！保ò�克曼，2000：214）比如充分發(fā)揮大眾傳媒的作用，以及新聞自由問題�！叭绻�說選舉在遏制腐敗方面發(fā)揮的作用十分重要的話，那么大眾傳媒的作用就堪稱是異常關(guān)鍵�！薄叭绻�大多數(shù)媒體同政黨聯(lián)系緊密，那么僅有名義上的新聞自由是不夠的。”（艾克曼，2000：219）

　　比如轉(zhuǎn)變政府職能，真正實(shí)行政企分開的問題。“如果中國想建立一種更為民主的政府結(jié)構(gòu)，就需要正視中國企業(yè)中廣泛存在的利益沖突問題。中國的政府官員有時(shí)在公營和私營部門擔(dān)任多項(xiàng)職務(wù)……中國有悠久的‘混淆政府和私人部門界線’的傳統(tǒng)。這一傳統(tǒng)不僅同國家發(fā)展高效率的現(xiàn)代化企業(yè)的初衷相矛盾，而且還與建立一個(gè)更具問責(zé)性的政府的目標(biāo)相沖突。”（艾克曼，2000：178）此外，官員的財(cái)產(chǎn)審計(jì)與財(cái)產(chǎn)公開問題同樣不可忽視。“公開政客及其家族成員所擁有的經(jīng)濟(jì)利益，對于提高政府的民主問責(zé)度來說是非常必要的�！保ò�克曼，2000：178）

　　參考書目：

　　[美]蘇珊·羅斯·艾克曼：《腐敗與政府》，王江、程文浩譯，北京：新華出版社，1999年版。

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