環(huán)保:杜絕運動式——以山西和無錫的個案為例
發(fā)布時間:2020-06-06 來源: 散文精選 點擊:
案例:山西重獎環(huán)保執(zhí)行人員和江蘇無錫處罰執(zhí)法不力事件
山西省近年城市污染嚴重,很多城市污染名列全國大氣污染最嚴重的城市。為此,政府出臺了很多措施,嚴厲治理四個月,但效果似乎不佳。2007年5月,山西省環(huán)保局和財政局兩部門突出新招,聯(lián)合制定了對重點城市空氣質(zhì)量改善工作的獎勵辦法:對退出全國大氣污染最嚴重城市排名前5名的,獎100萬元;
空氣質(zhì)量指數(shù)位次前移10位的則獎勵200萬元。省級考核的11個重點城市及119個縣(區(qū)),退出全省大氣污染最嚴重城市排名前5名的,獎100萬元;
空氣質(zhì)量指數(shù)位次前移10位的,獎勵200萬元。這個辦法規(guī)定,獎勵對象以個人為主,主要為各重點城市的市縣(區(qū))委和政府的主要負責人、分管領(lǐng)導、環(huán)保部門領(lǐng)導及有關(guān)人員。這一做法在山西省環(huán)保工作中尚屬首次,全國也無二例。此事引起了各個方面的關(guān)注,儼然成了公眾事件。
山西省環(huán)保局局長劉向東接受記者采訪時回應(yīng)說,山西環(huán)境狀況非常惡劣,在國家監(jiān)控的113個城市中,污染最嚴重的5座城市全在山西,“重賞之下必有勇夫”,錢少了,公眾不會關(guān)注,100萬、200萬可以觸動神經(jīng),能引發(fā)更多人討論。把環(huán)保擺在高位,就是需要一些吸引眼球的措施。
所以巨資獎勵只是導向,目的是要讓更多的人重視環(huán)保。山西省省長于幼軍說,現(xiàn)階段,治理污染、炸煙囪、關(guān)閉污染企業(yè)等工作,很多都是市委書記、市長、縣委書記、縣長到第一線帶著執(zhí)法隊在干,他們在第一線操作、執(zhí)行的難度、阻力可想而知,甚至還要冒著個人生命危險,已經(jīng)有在執(zhí)法過程中被打的情況。所以環(huán)保工作抓好了,給他們重獎也是應(yīng)該的。于幼軍表示,因為環(huán)境治理是一個最艱難、最繁重的工作,只要能摘掉全國污染源最嚴重的帽子,戴上環(huán)保和造林綠化比較好的“綠帽子”就要獎勵。
無錫“水危機”引發(fā)一場“環(huán)保風暴”:當?shù)匾恍┢髽I(yè)因違法向太湖排污而遭到嚴肅查處或遭勒令停產(chǎn)整頓,相關(guān)政府部門責任人也因“監(jiān)管失責”被問責查處。無錫市轄下的宜興市5位政府官員分別受到行政記過、行政記大過、行政撤職等處分。無錫市環(huán)保局也發(fā)布消息稱,自2007年5月30日以來,環(huán)保部門在全市共檢查了439家企業(yè)的排污狀況,已責令9家超標排污企業(yè)整改,勒令3家企業(yè)限排,環(huán)境保護與發(fā)展之間的關(guān)系,短期內(nèi)可能是負相關(guān)關(guān)系,但長期來看,卻是正相關(guān)關(guān)系。正是這種交叉關(guān)系,使得一些地方政府為了短期發(fā)展利益而犧牲環(huán)境,并進而犧牲可持續(xù)發(fā)展的利益。目前,我們的政府已經(jīng)確立科學發(fā)展觀,把環(huán)境保護與發(fā)展置于同等重要的位置。環(huán)境保護政策執(zhí)行得如何呢?從目前來看,情況并不樂觀,因為各級政府及其部門似乎還習慣于用運動式的方法來推進環(huán)境保護政策的執(zhí)行,還沒有找到能夠讓環(huán)境保護政策得到實實在在執(zhí)行的路子。如今年初夏山西省和江蘇省無錫市出臺了重獎和重罰的措施,就可以說是以運動方式執(zhí)行環(huán)境保護政策的新的例子。他們的重獎和重罰能夠發(fā)揮作用嗎?如何從政治執(zhí)行的理論來理解環(huán)境政策執(zhí)行難的問題?
對12家企業(yè)做出行政處罰,有1家企業(yè)報呈市政府建議關(guān)停或搬遷。無錫市政府也在其官方網(wǎng)站“中國無錫”網(wǎng)的首頁醒目位置,開通了“舉報違法排污,保護我們的母親湖”專題信箱,吸收網(wǎng)民的舉報線索。
“重獎和受罰” 事件中影響環(huán)境政策執(zhí)行的因素分析
山西省重獎環(huán)保執(zhí)行人員和江蘇省無錫市處罰環(huán)保執(zhí)法不力事件,說明了環(huán)境執(zhí)行難的問題的確已經(jīng)引起了相關(guān)部門的高度重視,并試圖通過增強獎罰力度來改善環(huán)保政策執(zhí)行難的現(xiàn)狀,但這種運動式,陣風型措施能否真正發(fā)揮應(yīng)有的功效,還是一個值得思考的問題。
首先從政策問題的性質(zhì)看。運動式的方法,對于復雜的政策問題,只具備象征意義,而不具備有實質(zhì)意義。環(huán)境保護涉及的領(lǐng)域廣泛、目標群體眾多,特別是各種有可能致污的企業(yè)從大到小不計其數(shù),并且與權(quán)力關(guān)系密切。環(huán)保政策的執(zhí)行困境在于某些企業(yè)唯利是圖;
在于一些地方政府唯經(jīng)濟政績是求;
在于個別企業(yè)倚仗自己是“納稅大戶”而目無法紀;
在于一些監(jiān)管部門大搞貓鼠勾結(jié);
在于長期形成的經(jīng)濟發(fā)展觀念、經(jīng)濟發(fā)展模式和管理辦法。對于這么復雜的問題,只靠簡單的運動式的重獎或者處罰,顯然是不可能解決問題的。
其次從政策自身來看,政策的社會認同,不僅是認知層次,更重要的是利益認同。環(huán)境保護政策應(yīng)該說已經(jīng)得到了普遍的認同,應(yīng)該執(zhí)行起來比較順利。但是,環(huán)境政策一旦進入實踐層次,其結(jié)果就可能因為利益問題而受到阻礙。重獎和重罰,往往只涉及少部分人的利益改變,而且只是非常短期進行了利益改變,讓一部分人與環(huán)境保護政策利益上正相關(guān),讓另一部分人與環(huán)境保護政策在利益上負相關(guān),但這種改變具有的不確定性和短期性的特點,可能對環(huán)境保護政策只具有象征性的影響,而不具有持久影響。從這兩個案例來看,重獎和重罰都是在強大的壓力下不得已而為之的環(huán)保政策執(zhí)行措施:山西省重獎是在“全國大氣污染或空氣質(zhì)量考核”中丟臉了--省內(nèi)11個重點城市環(huán)境空氣無一達標--的情況下采取的。江蘇重罰是在中央電視臺新聞頻道播出《無錫藍藻重災未除,企業(yè)排污不斷》的情況下采取的。運動式的重獎和重罰,聲勢大,可以有新聞效應(yīng),給社會輿論一個交代,但是若缺少根本性的治污責任經(jīng)濟補償制度,沒有建立起排污的責任追究機制,甚至也沒有建立起污染即時查究制度,光靠運動式的治理,靠行政命令式的單方推動,要根治當?shù)氐奈廴攫蟊祝@然勉為其難。一旦運動過后,污染必然故態(tài)復萌,甚至變本加厲。所以,政策執(zhí)行如何具有連貫性和經(jīng)常性,而少一些運動性,是一個值得思考的問題。
第三,從政策資源的支撐看,復雜問題的政策執(zhí)行需要資金、機構(gòu)以及高素質(zhì)人員和信息基礎(chǔ)。山西重獎和無錫懲罰官員,依賴的資源是有限的。山西依賴的是政府收取的排污費,無錫依靠的主要是政府、紀委、監(jiān)察部門的領(lǐng)導重視。這兩項資源實際上都不可持續(xù)。一旦污染得到良好的治理,排污費就會枯竭。領(lǐng)導的重視,在快速變化的社會,是不可持續(xù)的,領(lǐng)導的時間和注意力資源有限,而除了環(huán)境問題之外,還有很多問題需要他們?nèi)リP(guān)心和重視。這些資源總量上有限,可持續(xù)性有限,其結(jié)果只能支撐運動式的短期政策執(zhí)行。但環(huán)境保護政策需要打持久戰(zhàn)。
第四,從執(zhí)行人的利益導向看,良好的政策執(zhí)行需要公共利益與私人利益兼容;
相互激勵,而不是相互沖突。環(huán)境領(lǐng)域的利益結(jié)構(gòu)錯綜復雜,關(guān)鍵是要理順其利益結(jié)構(gòu),F(xiàn)在的關(guān)鍵是破壞環(huán)境的地方政府、企業(yè)和個人往往有利可圖,但因環(huán)境破壞而受到損害的人卻無利可圖。這需要重新設(shè)計政策,讓有利可圖的人不去破壞環(huán)境,讓受到損害的人不僅能夠得到賠償,而且能夠得到超額賠償。這樣,保護環(huán)境的政策執(zhí)行就會有強有力的動力基礎(chǔ)。與此相比,運動式的重獎和重罰,實際上扭曲了激勵和約束結(jié)構(gòu),把環(huán)境保護當作是少數(shù)官員個人的事情,這顯然削弱了保護環(huán)境政策的利益結(jié)構(gòu)基礎(chǔ),使得環(huán)境保護政策難以得到廣泛的利益支持。
當然,這些政策實施要產(chǎn)生實際效應(yīng)還需要一個過程。但從上文的理論分析來看,無論是重獎還是重罰,對環(huán)境保護政策的執(zhí)行都起不了多大作用。我們完全可以拭目以待。這兩個案例給我們教訓是,環(huán)保政策要順利執(zhí)行,必須進行全面考慮,而不應(yīng)僅僅考慮政策執(zhí)行的排場和表面上的轟動效果。其核心是要建立適當?shù)闹贫劝才,理順環(huán)境保護領(lǐng)域的利益結(jié)構(gòu),讓損害者受罰,讓受害者得到賠償。在此,政府的主要角色不是去處罰政府官員,也不是去獎勵政府官員,而是提供一個制度平臺,讓受害者能夠得到行政和法律的救濟,讓損害者受到行政和法律的處罰。在這樣的一個平臺里,政府、企業(yè)和個人都是平等的主體誰都可以啟動環(huán)境問責,誰都可能因為破壞環(huán)境或者保護環(huán)境不力受到處罰。
來源:《中國改革》2007 年第9 期
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