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秋風(fēng):中國(guó)體制轉(zhuǎn)軌的自下而上進(jìn)路

發(fā)布時(shí)間:2020-06-07 來(lái)源: 散文精選 點(diǎn)擊:

  

  從一九七八年算起,中國(guó)的轉(zhuǎn)軌已持續(xù)了整整三十年。這期間,社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等領(lǐng)域發(fā)生了相當(dāng)巨大的變化,民眾的自由多少有所擴(kuò)大,權(quán)利保障多少得到改進(jìn),財(cái)富也程度不等地有所增加。那么,過(guò)去三十年的變革是如何發(fā)生的?其動(dòng)力來(lái)自何處?

  很多人、尤其是在八十年代以來(lái)即在決策層曾經(jīng)活躍的人士通常把變革過(guò)程概括為“自上而下的”改革。從語(yǔ)義學(xué)上說(shuō),選用“改革”一詞本身就隱含了自上而下的含義。有些學(xué)者斷言,“所有人都受益于改革”,仿佛是說(shuō),已經(jīng)發(fā)生的變革是天上掉下來(lái)的,普通民眾意外地得到了似乎本來(lái)不應(yīng)當(dāng)歸自己的好處。秉持這樣的歷史解釋,面對(duì)迄今依然沒(méi)有解決的制度轉(zhuǎn)型的難題,這些人士也習(xí)慣地對(duì)著政府呼吁深化改革。

  如此呼吁,或許并沒(méi)有完全瞄準(zhǔn)合適的對(duì)象。過(guò)去所發(fā)生的變革并不完全是自上而下進(jìn)行的。反過(guò)來(lái)說(shuō)也許更為準(zhǔn)確:絕大多數(shù)變革不是從天上掉下來(lái)的,而是從地上艱難地生長(zhǎng)出來(lái)的。擴(kuò)展了個(gè)人自由、增加了個(gè)人利益之法律保障的種種法律、政策、制度,歸根到底,是由民眾自己創(chuàng)造出來(lái),而不是別人恩賜的。

  

  誰(shuí)的改革?

  

  有很多人對(duì)過(guò)去二三十年中國(guó)社會(huì)變革的成就十分自豪,甚至有點(diǎn)過(guò)分自豪。但仔細(xì)分析或可發(fā)現(xiàn),人們之所以覺(jué)得今天的中國(guó)十分美好,其實(shí)主要是因?yàn),過(guò)去太糟糕了。七十年代末執(zhí)政層之所以啟動(dòng)改革,原因正在于此。五十到七十年代中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)業(yè)績(jī),也許是整個(gè)東亞最差勁的。最晚到上個(gè)世紀(jì)七十年代中,舊體制就已經(jīng)陷入危機(jī),官方當(dāng)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)法是,“國(guó)民經(jīng)濟(jì)到了瀕臨崩潰的邊緣”。

  過(guò)去二三十年來(lái)的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究已經(jīng)部分地揭示了這種結(jié)果的根源,一言以蔽之,就是制度扭曲。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等等領(lǐng)域的制度,乃至人們的信念、生活方式,都是集中的權(quán)力按照某種教條自上而下地構(gòu)造出來(lái)的。計(jì)劃體制,國(guó)有企業(yè),農(nóng)業(yè)集體化、土地集體所有,以及城鄉(xiāng)身份分割等支撐舊體制的主要制度,既與中國(guó)固有的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序一刀兩斷,也與東亞其他經(jīng)濟(jì)體所建立的現(xiàn)代制度截然相反,不具備多少合理性。

  這樣的體制不可能有效率,因而,城市工人的工資二十多年間沒(méi)有增長(zhǎng),農(nóng)民們甚至吃不飽肚子。更糟糕的是,此一秩序以權(quán)力的全面控制為基礎(chǔ),民眾通過(guò)自己努力改善自身境遇的權(quán)利、機(jī)會(huì),也被法律、政策完全剝奪。

  普通民眾深切感受到舊體制之禍,追求自由、權(quán)利和幸福的本能驅(qū)使他們回避或者突破這套舊制度的不合理限制。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、國(guó)有企業(yè)、土地集體化、城鄉(xiāng)身份分割等等制度建立的過(guò)程中,普通民眾就不乏抵制。在這些制度建立起來(lái)之后,民眾也從不同方向突破這些制度:六十年代以來(lái),不斷有農(nóng)民私自冒險(xiǎn)實(shí)施承包制、分配自留地,城市民眾自發(fā)經(jīng)商的沖動(dòng)也始終未能完全壓制,黑市在所有城市一直都存在。可能正是這些非法的市場(chǎng)因素的存在,才讓那套正規(guī)體制不至于立刻崩潰。

  在當(dāng)時(shí)的政治話語(yǔ)中,民眾追求私人產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)機(jī)制的這些努力被形容為“自發(fā)因素”。這倒是一個(gè)很恰當(dāng)?shù)母爬āC癖姷呐Υ_實(shí)是自發(fā)的,它是人性的一種自然呈現(xiàn)。這些努力反映到執(zhí)政黨和政府內(nèi)部,引發(fā)了不同政治理念的沖突。不幸的是,在70年代末之前,民眾進(jìn)行變革的沖動(dòng)及支持這種變革的政治力量,一次又一次遭到壓制。

  到七十年代末,政治情勢(shì)發(fā)生變化,那套體制終于陷入嚴(yán)重的危機(jī),政府為了自救,不得不放松控制。一直被壓制的民眾自發(fā)變革,蔚然成為一種潮流。中國(guó)的優(yōu)勢(shì)在于,不合理的體制運(yùn)轉(zhuǎn)的時(shí)間較短,大多數(shù)民眾對(duì)自然的市場(chǎng)體制還有記憶,還記得私人產(chǎn)權(quán)安排的習(xí)慣法,清楚那種產(chǎn)權(quán)安排對(duì)自己有利。這一點(diǎn)是蘇聯(lián)無(wú)法比擬的一個(gè)優(yōu)勢(shì)。一旦正規(guī)制度的控制松動(dòng),民眾就立刻開(kāi)始按照自己對(duì)產(chǎn)權(quán)的自然理解,按照自己對(duì)習(xí)慣法的記憶,或者只是訴諸常識(shí),對(duì)產(chǎn)權(quán)重新進(jìn)行安排,比如,把集體土地分配到家庭,創(chuàng)辦私人工商企業(yè)。

  考察過(guò)去三十年間種種改革措施就可以發(fā)現(xiàn),獲得成功的所有改革措施,最初都始于民眾的自發(fā)努力。民眾是天然的變革者,盡管他們自己往往不能意識(shí)到自己個(gè)人努力的廣泛經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)后果。但這并不重要。細(xì)心的歷史學(xué)家會(huì)發(fā)現(xiàn),確實(shí)是民眾啟動(dòng)了每一項(xiàng)改革,并且,是民眾的自發(fā)努力決定著改革的路向、議程及方案的具體細(xì)節(jié)。誰(shuí)將在何處啟動(dòng)改革,無(wú)人事先能夠預(yù)測(cè),但他的努力卻在不經(jīng)意間啟動(dòng)了更大范圍的改革過(guò)程。

  所以,“民眾是改革的受益者”的說(shuō)法是空洞的,也是偏頗的。改革的起點(diǎn)本來(lái)就是民眾,而他們從一開(kāi)始就具有清晰而明確的目的:擴(kuò)大自己的自由、保障自己的利益。民眾不是某種自上而下的改革的被動(dòng)的受益者,相反,他們就是自己現(xiàn)在所享有的種種利益的創(chuàng)造者。他們自己恢復(fù)了曾經(jīng)被限制、被剝奪的自由,并以逐漸強(qiáng)化的自由之身創(chuàng)造了本來(lái)就應(yīng)當(dāng)屬于他們、而曾經(jīng)被限制和剝奪的利益。

  

  民眾是“立憲企業(yè)家”

  

  從這個(gè)意義上說(shuō),民眾就是改革的立法者,甚至可以說(shuō)是這個(gè)時(shí)代的立憲者。

  歷史上各式各樣的變革,大概可以歸入兩類:深思熟慮型和隨機(jī)應(yīng)變型,或者說(shuō)變法型與實(shí)用主義型。假如政府和人民十分尊重法律,那變革通常會(huì)、且必然會(huì)采取變法型進(jìn)路。也即,整個(gè)社會(huì)通過(guò)某種公共辯論程序,對(duì)現(xiàn)有法律、及其所構(gòu)成的制度、乃至其背后的原則進(jìn)行反思,對(duì)變革的方向、乃至具體方案達(dá)成共識(shí),制定出新的法律,然后再按部就班地實(shí)施變革措施。

  法治國(guó)家當(dāng)然多采取這種變革進(jìn)路,美國(guó)的新政就屬于這一類型。美國(guó)學(xué)者布魯斯·阿克曼將其概括為“憲法政治”,即經(jīng)由這種政治,重新解釋?xiě)椃,確定新的法律原則,制定新法律。其實(shí),中國(guó)古代、尤其是變法爭(zhēng)論不休的宋代,變革也采取了這種進(jìn)路:先由朝野士大夫通過(guò)大規(guī)模的長(zhǎng)期辯論重定“國(guó)是”,隨后才開(kāi)始實(shí)施變革措施。在尊重傳統(tǒng)、尊重憲法、法律的社會(huì),這是必然的選擇。而這種改革,盡管經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期預(yù)熱,但整體上卻會(huì)體現(xiàn)為有意識(shí)的、全面的突變。

  當(dāng)代中國(guó)人卻沒(méi)有這種對(duì)傳統(tǒng)或法律的信念,所以,中國(guó)的改革采取了摸著石頭過(guò)河的實(shí)用主義進(jìn)路。人們常說(shuō)中國(guó)改革是漸進(jìn)模式,其實(shí)質(zhì)或許正是這種實(shí)用主義。為什么會(huì)采取這一進(jìn)路?主要原因是,舊制度是依據(jù)一套整全的意識(shí)形態(tài)人為建構(gòu)起來(lái)的,因此,甚至連產(chǎn)權(quán)制度、企業(yè)制度、企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式,也會(huì)變成一個(gè)憲法問(wèn)題——而在基于自發(fā)秩序的法治國(guó)家,這是不可想象的。因此,關(guān)于產(chǎn)權(quán)、關(guān)于企業(yè)制度、經(jīng)營(yíng)方式、關(guān)于人的身份、人員流動(dòng)等方面的細(xì)節(jié)性規(guī)則、制度的細(xì)微變化,都立刻涉及整個(gè)意識(shí)形態(tài)。這樣的意識(shí)形態(tài)又與利益配置、人事結(jié)構(gòu)緊密地捆綁在一起,因而,無(wú)法設(shè)想能夠自上而下地通過(guò)變法進(jìn)行深思熟慮的變革。

  中國(guó)變革的基本模式因此就確定了:民眾及基層政府自發(fā)地突破舊體制,試驗(yàn)一些新的替代性制度,再由政府予以認(rèn)可,變成政策,進(jìn)而變成法律,甚至憲法。當(dāng)年小崗村農(nóng)民決定把土地包產(chǎn)到戶,實(shí)際上突破了原來(lái)憲法中關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)模式的規(guī)則,而確立了新的憲法規(guī)則。

  民眾這樣做,直接的目的是為了改善自己的境遇,但他們的做法產(chǎn)生了制度變革的意義。這樣自發(fā)地突破舊規(guī)則、恢復(fù)原有的合理規(guī)則或者創(chuàng)造新規(guī)則的民眾,就是“規(guī)則企業(yè)家”,或者說(shuō)是“立憲企業(yè)家”(constitutional entrepreneur),在他們自發(fā)地追求自己自由和利益的行為中,蘊(yùn)涵著新規(guī)則、甚至新的憲法規(guī)則。

  奧地利學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)用企業(yè)家精神來(lái)市場(chǎng)的變化,熊彼特就將企業(yè)家活動(dòng)概括為“破壞性創(chuàng)新”,這就是市場(chǎng)演進(jìn)的驅(qū)動(dòng)力量。同樣,民眾所從事的也是一種“創(chuàng)新性違法”活動(dòng),他們確實(shí)在違法,但這種違法其實(shí)是制度演進(jìn)的驅(qū)動(dòng)力量。與企業(yè)家不同的只是,民眾在此所創(chuàng)新的對(duì)象是規(guī)則,而且是相當(dāng)重大的規(guī)則,盡管他們自己并未意識(shí)到自己在做如此偉大的事情。

  或許應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是,中國(guó)漸進(jìn)改革模式本身就已經(jīng)隱含地賦予了民眾、企業(yè)、基層政府以某種程度上的“立憲”的權(quán)利。明智的執(zhí)政者、各級(jí)政府官員意識(shí)到改革的必要性,但又意識(shí)到,自上發(fā)動(dòng)改革的可能性不大。于是,變革的希望就是民眾的推動(dòng)、民眾的創(chuàng)新。所謂“摸著石頭過(guò)河”,可能更多是容許民眾摸著石頭過(guò)河;
當(dāng)年鄧公提出“不爭(zhēng)論”,恐怕也是試圖約束理論家們,讓他們不要對(duì)民眾的自發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)橫加指責(zé)和壓制。

  如果說(shuō)有所謂的“改革共識(shí)”的話,這可能是共識(shí)的核心。政府讓民眾來(lái)承擔(dān)創(chuàng)新的全部成本,反過(guò)來(lái)說(shuō),民眾也就享有了按照自己對(duì)于自由的理解廢棄舊規(guī)則、發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)造新規(guī)則的權(quán)利。這當(dāng)然不是法律上的權(quán)利,而是基于改革共識(shí)的一種隱含的政治性權(quán)利。而執(zhí)政者是否明智的主要判斷指標(biāo)就是看其是否承認(rèn)民眾的這種權(quán)利。同樣,民眾能否較為順利地行使這種規(guī)則創(chuàng)新權(quán)利,也就是改革能否有所進(jìn)展的決定因素。

  

  “創(chuàng)新性違法”推動(dòng)轉(zhuǎn)軌

  

  當(dāng)然,這樣的變革模式就注定了,民眾為增加自己利益而自發(fā)創(chuàng)新的努力,必然與法律、政策發(fā)生沖突。不要說(shuō)民眾的自發(fā)創(chuàng)新是違法的,即便政府為了推廣這些做法而制定的政策,通常也是在原有法律尚未廢止的時(shí)候出臺(tái)的。過(guò)去二三十年,中國(guó)的改革已經(jīng)形成了一個(gè)相對(duì)固定的程式:政府旨在進(jìn)行改革的政策經(jīng)常是違法的,甚至經(jīng)常是違反憲法的條文規(guī)定的。因?yàn),改革采取的進(jìn)路通常是政策先行,待政策的效果穩(wěn)定下來(lái)之后,再以制定法律、修訂憲法的形式予以固定。

  這是改革時(shí)代的法律所面臨的根本悖論,正是這一點(diǎn),讓很多信守法條主義的法學(xué)教授及律師倍感困擾。在九十年代中期之前,社會(huì)尚未沒(méi)有樹(shù)立起法治的理想,人們普遍從政治的角度考慮法律。隨著法律逐漸完善,有些人開(kāi)始成為法條主義者,在他們看來(lái),民眾超越法律進(jìn)行規(guī)則創(chuàng)新的活動(dòng)是不可容忍的。有些自稱信奉法治理想的人士會(huì)就宣稱,既然法律已經(jīng)明文規(guī)定,農(nóng)村集體土地不得由農(nóng)民私自轉(zhuǎn)為城市用地,那農(nóng)民建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房就是違法的,所以,政府堅(jiān)決取締、打擊,也是完全正確的。否則,人人隨意違法,哪有法治可言?

  確實(shí),守法是社會(huì)維持基本秩序的前提。但是,民眾守法的前提卻是,法律本身是真正的法律,而不是隨意的命令。值得人們信守的法律,必須是正當(dāng)?shù)模虾跞藗兊恼x感,而不能直接損害、剝奪人們的基本自由與財(cái)產(chǎn),不與人們對(duì)鄰居、對(duì)社會(huì)、對(duì)國(guó)家的看法相悖。

  顯然,并不是所有法律都能做到這一點(diǎn),以計(jì)劃體制為基礎(chǔ)的那套舊的法律、政策體系,顯然做不到這一點(diǎn)。也因此,過(guò)去二三十年間,民眾為了改善自己境遇而自發(fā)進(jìn)行、旨在擴(kuò)大自己財(cái)產(chǎn)權(quán)和自由選擇權(quán)的制度創(chuàng)新,無(wú)一例外,都曾經(jīng)被政府、被理論家們宣告為違法或者錯(cuò)誤。

  但是,這種“違法”與欺詐、盜竊、搶劫等等違法行為,在性質(zhì)上全然不同。法律與正當(dāng)是兩個(gè)不同的概念,違反法律與違反正當(dāng)在性質(zhì)上也大不相同。欺詐、盜竊、搶劫等行為首先是道德上錯(cuò)誤的(wrongs),被所有人視為一種惡,即便是實(shí)施欺詐、盜竊、搶劫行為的人自己,也會(huì)對(duì)別人欺詐、盜竊、搶劫他本人感到憤怒。因此,這些行為永遠(yuǎn)是惡,任何國(guó)家的法律,哪怕純粹為了一己私利的統(tǒng)治者所制定的法律,也必然禁止此類行為,此乃自然法的誡條。

而私人企業(yè)、家庭聯(lián)產(chǎn)承包、小產(chǎn)權(quán)房等等“違法行為”,卻與此完全不同。這些行為之所以是違法的,僅僅因?yàn)榉缮弦?guī)定了,經(jīng)濟(jì)上必須實(shí)行公有制,農(nóng)村土地是集體經(jīng)營(yíng)的,鄉(xiāng)村土地不得被用于商品房開(kāi)發(fā)。但是,這些法律規(guī)定只是為了一時(shí)的政治或經(jīng)濟(jì)需要而相當(dāng)隨意地確定的,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))不具有堅(jiān)實(shí)的自然法與理性根基。也因此,它們是可以隨著情勢(shì)之變化而隨時(shí)改變的。因此,違反那些法律規(guī)定,或許在政治有巨大風(fēng)險(xiǎn),但其性質(zhì)終究不過(guò)類似于違反交通規(guī)則,并無(wú)道德上的過(guò)錯(cuò)。

  即便是在法律似乎已經(jīng)相當(dāng)完善的今天,也依然如此。中國(guó)仍然處于轉(zhuǎn)型過(guò)程中,一方面已經(jīng)確立民主、法治、市場(chǎng)、自治等目標(biāo),且已多少體現(xiàn)在憲法及部分法律中。但另一方面,舊體制之手仍然束縛著新的社會(huì)格局,法律體系中仍然保留了很多體現(xiàn)權(quán)力控制的條款,它們經(jīng)常表現(xiàn)為法律中的限制性條款:憲法或者別的法律已經(jīng)授予民眾某種權(quán)利,但同時(shí)卻有另外一些條款限制、甚至從根本上取消這種權(quán)利。但是,這種限制性條款是不合理的,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看必然是要被廢除的。

  在這樣的法律狀態(tài)下,政府官員斷言某個(gè)東西不合法,很多時(shí)候是拿不合理的規(guī)則作為判斷的尺度,而據(jù)此作出的判斷,其實(shí)往往有悖于事物之自然與正義的要求。政府確實(shí)必須、且只能執(zhí)行依然有效的現(xiàn)行法律規(guī)章,但是,在政府正式頒布的成文法律把一種很多人在從事、公正的旁觀者承認(rèn)為正當(dāng)?shù)男袨榕卸榉欠ǖ臅r(shí)候,法律本身的正當(dāng)性就成為一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題了。站在制度轉(zhuǎn)型的政治角度看,民眾某種普遍的活動(dòng)如果被宣告為不合法,反而值得政府、社會(huì)、學(xué)界、認(rèn)真而審慎的對(duì)待。此時(shí),人們需要對(duì)政府所依據(jù)的規(guī)則的正當(dāng)性、合理性進(jìn)行反思。

  在轉(zhuǎn)型時(shí)代的中國(guó),這種反思十分必要。人們常說(shuō),中國(guó)目前處于轉(zhuǎn)型過(guò)程中,但人們通常忽略這一定性的深刻含義。社會(huì)處于轉(zhuǎn)型中的意思就是說(shuō),各個(gè)領(lǐng)域中的現(xiàn)行規(guī)則、制度,多多少少是不合理的,或有不合理之處,是有待于改進(jìn)的。

  因此,在當(dāng)代中國(guó),法條主義是短視的。在民眾自發(fā)而廣泛的違法活動(dòng)中,隱含了更為合理的新規(guī)則、新制度。目光短淺的法條主義則會(huì)錯(cuò)失發(fā)現(xiàn)這些新規(guī)則以替代舊制度的機(jī)會(huì)。變革是這個(gè)時(shí)代的首要政治,不管是政府,還是社會(huì)、學(xué)界,就需要以政治的眼光對(duì)待法律。當(dāng)大多數(shù)人的行為違反法律的時(shí)候,首先應(yīng)當(dāng)假定:法律本身存在問(wèn)題。只有這樣,才有可能啟動(dòng)社會(huì)對(duì)于法律本身的反思。透過(guò)這種反思,社會(huì)有可能達(dá)成改革的共識(shí),促使政府改變?cè)瓉?lái)不合理的規(guī)則,通過(guò)立法、決策等程序,把民眾創(chuàng)新的新規(guī)則變成法律、政策。如果沒(méi)有這種反思,那民眾創(chuàng)新的規(guī)則就沒(méi)有機(jī)會(huì)變成法律,也就沒(méi)有改革可言。

  歸根到底,健全的法律、制度,必然歸宗于自然法,依托于源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的習(xí)慣法,并由民眾的正義感支撐。如果法律、政策、制度有悖于此,那么理應(yīng)改變的是法律、政策、制度,事實(shí)也正是如此。歷史已經(jīng)證明,時(shí)間總是站在違“法”的民眾一邊的。政府遲早要承認(rèn)蘊(yùn)涵于民眾的違法行為中的正當(dāng)規(guī)則,不是一個(gè)會(huì)不會(huì)的問(wèn)題,而是一個(gè)時(shí)間的問(wèn)題。過(guò)去三十年的歷史表明,是民眾在塑造法律,是民眾的大規(guī)模違法行為在推動(dòng)社會(huì)轉(zhuǎn)型,而不是相反。

  

  明智是政府的美德

  

  話說(shuō)回來(lái),民眾自發(fā)創(chuàng)新規(guī)則的努力最終能否帶來(lái)預(yù)期的后果,與政府有極大關(guān)系。民眾固然是制度變革的主體,經(jīng)常以“違法”的形式創(chuàng)造著新規(guī)則。不過(guò),這些規(guī)則在其剛被創(chuàng)造之初,終究是非法的。要使其變成正規(guī)的法律,編織出新制度,需要另一個(gè)推動(dòng)制度轉(zhuǎn)型的要素:各級(jí)政府官員、尤其是治國(guó)者的明智。

  明智是一種美德,它能夠使人們認(rèn)識(shí)到自己的正確利益,不論是對(duì)私還是對(duì)公。對(duì)于掌握權(quán)力的人來(lái)說(shuō),明智差不多是最重要的美德。誠(chéng)如阿克頓勛爵所說(shuō),權(quán)力會(huì)敗壞人的心靈,妨礙政府官員和治國(guó)者理性地觀察、公正地思考。但是,形成一個(gè)優(yōu)良的社會(huì)秩序,又必須借重于治國(guó)者的明智。

  在一個(gè)變革時(shí)代,政府官員與治國(guó)者的明智尤其重要。誠(chéng)然,掌握權(quán)力者在制度轉(zhuǎn)型中的作用經(jīng)常被人夸大,真正創(chuàng)新規(guī)則、推動(dòng)變革的,其實(shí)經(jīng)常是民眾自己,因?yàn)樽兏锏谋匾允敲癖娗猩眢w會(huì)的。但是,民眾這樣的努力,終究要碰到舊的法律所構(gòu)成的硬殼。面對(duì)民眾擴(kuò)張自由、權(quán)利的創(chuàng)新活動(dòng),政府官員和治國(guó)者完全可能采取全面壓制的手段,使民眾的努力遭受挫折,舊制度無(wú)法容納民眾的訴求。這樣,舊體制逐趨僵化,民眾的不滿、憤怒全面爆發(fā),最終沖決舊體制。其結(jié)果很可能是民眾與掌權(quán)者玉石俱焚,新制度無(wú)從建構(gòu)。

  相反,假如政府官員與治國(guó)者從一開(kāi)始就比較明智,則完全有可能避免這種結(jié)局,讓新規(guī)則在相對(duì)寬松的制度環(huán)境中生長(zhǎng),逐漸替代舊規(guī)則,實(shí)現(xiàn)新舊制度相對(duì)平穩(wěn)的轉(zhuǎn)軌。這種明智可以表現(xiàn)在兩個(gè)方面:

  第一種明智是“善意的疏忽”。這是英國(guó)賢哲柏克對(duì)治國(guó)者的告誡。也就是說(shuō),治國(guó)者知道民眾正在進(jìn)行的某些嘗試,違犯現(xiàn)有的法律,但是,既然那么多民眾都在做違法的事情,那治國(guó)者就會(huì)反省,恐怕是制度本身出現(xiàn)了問(wèn)題。那么,就索性不要去過(guò)問(wèn),更不要貿(mào)然地動(dòng)用權(quán)力去橫加壓制。這樣的態(tài)度之所以是明智的,因?yàn),透過(guò)民眾的自發(fā)創(chuàng)新努力,其實(shí)可以發(fā)現(xiàn)、創(chuàng)造新的更合理的規(guī)則。

  第二種明智是善意的回應(yīng)。也就是說(shuō),假如民眾的自發(fā)努力,已經(jīng)將合理的新規(guī)則呈現(xiàn)出來(lái),輿論也普遍地支持民眾所創(chuàng)造出的新的產(chǎn)權(quán)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)組織形態(tài),以及治理社區(qū)的方式等等,那么,明智的治國(guó)者就選擇在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)對(duì)此予以承認(rèn),以政策、立法、修憲的途徑,將非正規(guī)的規(guī)則變成正規(guī)的規(guī)則,把民眾事實(shí)上的權(quán)利、利益,變成法律上的權(quán)利、利益,從而推動(dòng)制度體系的良性演進(jìn)。

  假如治國(guó)者確實(shí)能夠做到明智,那么,社會(huì)變革就能夠呈現(xiàn)為一種上下互動(dòng)的格局。一方面,民眾具有變革的訴求,更多的時(shí)候甚至已經(jīng)嘗試了新規(guī)則。此時(shí),政府官員和治國(guó)者不是盲目地迷信現(xiàn)有制度,匆忙地予以壓制,而是保持一種善意的疏忽。在這種寬松的制度環(huán)境下,民眾的規(guī)則創(chuàng)新活動(dòng)也會(huì)趨向理性。各級(jí)政府官員和治國(guó)者則在合適的時(shí)機(jī)對(duì)這些創(chuàng)新給予善意的回應(yīng),承認(rèn)民眾所嘗試的規(guī)則,將其系統(tǒng)化、成文化、理性化成為正規(guī)的法律、政策、制度,廢除原有的不合理的法律、政策、制度。

  將這些具有改革意愿的政府官員和治國(guó)者放到整個(gè)政治與意識(shí)形態(tài)約束框架中看,他們也是具有創(chuàng)新精神的“立憲企業(yè)家”。成功的規(guī)則體系變革過(guò)程必然呈現(xiàn)為一個(gè)“多中心立憲秩序”:一方面,民眾分享了立憲的權(quán)利,并在人們也想象不到的方向上進(jìn)行創(chuàng)新。另一方面,政府官員及治國(guó)者也明智地容許民眾進(jìn)行規(guī)則創(chuàng)新,并及時(shí)地將其成文化、系統(tǒng)化。上下兩層立憲企業(yè)家的配合,乃是社會(huì)大變革得以有序進(jìn)展的基本動(dòng)力。

  當(dāng)然,政府官員和治國(guó)者要做到明智是不容易的。它首先需要政府官員和治國(guó)者清醒地意識(shí)到,自己所執(zhí)行的法律、政策是不完美的,甚至根本上就是錯(cuò)誤的。只要這樣,官員和治國(guó)安民者才有可能善意地疏忽民眾的創(chuàng)新性違法活動(dòng),從普遍的違法現(xiàn)象中辨時(shí)民眾創(chuàng)新的規(guī)則。最近官方以強(qiáng)硬口氣要求各地嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度,任何涉及土地管理制度的試驗(yàn)和探索都不能違反國(guó)家的土地用途管制制度。這樣的說(shuō)法即忽略了“改革”一詞的基本政治含義。如果不違反現(xiàn)有的規(guī)則、政策,又何來(lái)“試驗(yàn)和探索”?

  其次,政府官員和治國(guó)者需要意識(shí)到自己的知識(shí)的有限性。就事物的性質(zhì)而言,具有可操作性的改革方案是不可能由一個(gè)頭腦集中地設(shè)計(jì)出來(lái)的,因?yàn),舊規(guī)則不合理的觀感是很容易從外部得出的,但社會(huì)究竟需要什么樣的新規(guī)則,卻是一種內(nèi)嵌于具體時(shí)空、具體情境中的知識(shí),只有身在其中的民眾清楚。只有他們基于自己對(duì)自由和利益的認(rèn)知,能夠發(fā)現(xiàn)、創(chuàng)造出這類“情境性規(guī)則”。比如,農(nóng)民究竟需要什么樣的新的土地產(chǎn)權(quán)規(guī)則,這不是一個(gè)抽象的理論問(wèn)題,也不是坐在北京的辦公大樓中可以設(shè)計(jì)出來(lái)的,而有待于農(nóng)民及與農(nóng)民交易的市民共同發(fā)現(xiàn)、創(chuàng)造。許多大張旗鼓地進(jìn)行的改革最終失敗,通常是因?yàn)楦母镎呔哂兄旅淖载?fù),其改革措施與現(xiàn)實(shí)缺乏有機(jī)關(guān)聯(lián)。相反,民眾自發(fā)創(chuàng)新規(guī)則的活動(dòng)解決了改革方案設(shè)計(jì)的知識(shí)難題,明智而具有改革意愿的政府官員和治國(guó)者所要做的,是將這些零散的規(guī)則搜集起來(lái),發(fā)現(xiàn)其普遍性。

  當(dāng)然,明智也要求政府官員和治國(guó)者真正地以公共利益為施政的唯一目標(biāo)。因?yàn)椋癖娺M(jìn)行的很多規(guī)則創(chuàng)新,很可能多多少少地要求限制政府的權(quán)力,擴(kuò)大市場(chǎng)、社會(huì)的自由。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō),這會(huì)使社會(huì)治理秩序趨于合理,增加政府的正當(dāng)性。這是掌握權(quán)力者的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益所在。但從短期看,這些努力也會(huì)減少圍繞政府而形成的利益群體的利益,限制其特權(quán)。對(duì)于政府官員和治國(guó)者來(lái)說(shuō),這將是一個(gè)選擇的難題,他們未必總是能夠明智地作出選擇。

  明智既然需要這么多前提條件,在政府官員和治國(guó)者身上當(dāng)然也就不大容易具備。事實(shí)上,過(guò)去三十年間,政府確實(shí)承認(rèn)了民眾創(chuàng)造的不少規(guī)則,從民眾的非法活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)、抽象出新的法律規(guī)則替代舊規(guī)則,從而使改革有所進(jìn)展。但另一方面,政府在某些時(shí)候也將民眾自發(fā)拋棄舊規(guī)則、在法律、政策之外嘗試新規(guī)則的努力判定為非法,并予以壓制,使舊規(guī)則繼續(xù)居于支配地位。

  因此,實(shí)用主義的漸進(jìn)改革始終有停滯風(fēng)險(xiǎn),必然呈現(xiàn)為走走停停的特征。不是因?yàn)槊癖娙狈?chuàng)新能力,而是因?yàn)檎賳T與治國(guó)者很難總是明智。呼吁改革,無(wú)非就是呼喚這種明智。唯一的麻煩是,明智與權(quán)力經(jīng)常成反比。明智對(duì)于社會(huì)的平穩(wěn)轉(zhuǎn)軌十分關(guān)鍵,但對(duì)政府官員來(lái)說(shuō),明智向來(lái)都是一種比較罕見(jiàn)的美德。

  

  原載經(jīng)濟(jì)觀察報(bào),作者授權(quán)天益發(fā)布。

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