摘 要：
1978年以來，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，對(duì)現(xiàn)代社會(huì)保障制度的建立提出了新的挑戰(zhàn)。因此，必須總結(jié)和反思我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的成績(jī)和不足，立足公平，立足國(guó)情，構(gòu)建“低保障，廣覆蓋、重實(shí)效、可持續(xù)”的社會(huì)保障體制，選擇適宜的社會(huì)保障政策。

　　關(guān)鍵詞：社會(huì)結(jié)構(gòu)；
變化；
社會(huì)保障；
政策

　　中圖分類號(hào):D66;D57 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1008-7168(2007)02-0021-04

　　1978年以來，我國(guó)以人口結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)以及社會(huì)階層結(jié)構(gòu)等為核心內(nèi)容的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化對(duì)社會(huì)保障提出了新的更高的要求，如何面對(duì)這樣的變化，選擇適宜的社會(huì)保障政策，是擺在我國(guó)政府和人民面前的一大難題。

　　一、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化

　　人口結(jié)構(gòu)的變化。我國(guó)是世界上人口規(guī)模最大的國(guó)家。從2005年底我國(guó)人口統(tǒng)計(jì)數(shù)字看，已經(jīng)是一個(gè)低生育率、低死亡率和低自然增長(zhǎng)率的國(guó)家。這是我國(guó)在人口增長(zhǎng)規(guī)模得到有效控制和增長(zhǎng)模式實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的同時(shí)，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大的變化。

　　伴隨著人口結(jié)構(gòu)的變化，人口的年齡結(jié)構(gòu)也相應(yīng)發(fā)生變化。首先，少兒年齡人口比重逐漸下降，勞動(dòng)年齡人口比重上升。在此過程中，我國(guó)人口老齡化程度不斷加深［1］（p.38），農(nóng)村老齡化程度更為嚴(yán)重［2］（p.70）。其次，家庭結(jié)構(gòu)與社會(huì)關(guān)系和支持網(wǎng)絡(luò)的變化。由于我國(guó)獨(dú)生子女家庭越來越多，由此導(dǎo)致傳統(tǒng)的家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，“四二一”的典型家庭結(jié)構(gòu)越來越多，而且傳統(tǒng)家族網(wǎng)絡(luò)簡(jiǎn)單化，社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)變窄。第三，人口出生性別比發(fā)生了顯著變化。1990年，我國(guó)第四次人口普查結(jié)果表明，1989年全國(guó)出生性別比為113．8，明顯超過正常范圍。而到2000年，這一比例進(jìn)一步擴(kuò)大為119．92。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2004年人口變動(dòng)情況抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，0歲組的人口性別比又上升為121．18。

　　城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的變化。1978年改革開放以后，城市人口增加，城市化率提高。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市的第二、三產(chǎn)業(yè)需要?jiǎng)趧?dòng)力，大量的農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，形成一個(gè)規(guī)模龐大的群體，從而使城市人口迅速增加。他們中的大部分人是城市邊緣人，很難在城市真正扎下根來。

　　隨著進(jìn)城農(nóng)民的日益增多，出現(xiàn)了大量隨父母進(jìn)城的農(nóng)民工子女，同時(shí)還有大批與父母分離生活在農(nóng)村的留守兒童以及留守老人［3］。農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)“空巢化”現(xiàn)象。

　　我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展是以工業(yè)化的快速推進(jìn)為前提和基礎(chǔ)的。在此過程中，全國(guó)大約有近5000萬農(nóng)民原來耕種的土地被發(fā)展工業(yè)和建設(shè)城鎮(zhèn)所征占。失地農(nóng)民主要集中在大中城市的郊區(qū)，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民人數(shù)較多［4］。

　　就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化。

　　我國(guó)社會(huì)的就業(yè)結(jié)構(gòu)真正發(fā)生質(zhì)的變化，是在1978年實(shí)行改革開放以后。1979年農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得以發(fā)展，農(nóng)民收入增加，農(nóng)村市場(chǎng)擴(kuò)大，而且農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力也大量涌現(xiàn)。80年代中期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)應(yīng)運(yùn)而生，發(fā)展很快，從廠長(zhǎng)到工人都是離土不離鄉(xiāng)的農(nóng)民，他們被稱為“農(nóng)民工”。到80年代后期，城市改革進(jìn)入了新階段，第二、三產(chǎn)業(yè)大發(fā)展，需要?jiǎng)趧?dòng)力，于是又有了離土又離鄉(xiāng)、進(jìn)廠又進(jìn)城的“農(nóng)民工”。1989年后，農(nóng)村勞動(dòng)力大量跨地區(qū)流動(dòng)就業(yè)，出現(xiàn)了蔚為壯觀的“民工潮”。1992年以后，我國(guó)明確了要從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，農(nóng)民工已經(jīng)成為我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分［5］。

　　目前我國(guó)正處在勞動(dòng)年齡人口增長(zhǎng)的高峰期。每年都要新增大量勞動(dòng)力，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)就業(yè)人口過剩，大都在第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，加之城市還要安排下崗人員再就業(yè)，因此就業(yè)壓力很大。

　　社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的變化。1978年以前，我國(guó)社會(huì)階層結(jié)構(gòu)較為簡(jiǎn)單，只有兩個(gè)階級(jí)一個(gè)階層（在此，階級(jí)和階層是通用的，沒有嚴(yán)格區(qū)分兩者之間的區(qū)別），即工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)和知識(shí)分子階層。改革開放以來，由于工業(yè)化、城市化、經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的快速推進(jìn)，所有制結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式的多元化以及社會(huì)流動(dòng)的增加，我國(guó)社會(huì)階層結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了多元化的趨勢(shì)。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院課題組于2001年以職業(yè)分類為基礎(chǔ)，參考人們對(duì)組織資源、經(jīng)濟(jì)資源、文化資源占有量的不同，劃分出十大階層，即國(guó)家與社會(huì)管理者階層、經(jīng)理人員階層、私營(yíng)企業(yè)主階層、專業(yè)技術(shù)人員階層、辦事人員階層、個(gè)體工商戶階層、商業(yè)服務(wù)業(yè)員工階層、產(chǎn)業(yè)工人階層、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層、城鄉(xiāng)無業(yè)、失業(yè)、半失業(yè)員工階層。私營(yíng)企業(yè)主階層和個(gè)體工商戶階層都是改革開放以后出現(xiàn)的新的社會(huì)階層，體現(xiàn)了我國(guó)改革開放后社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的較大變化。

　　社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化對(duì)傳統(tǒng)的和正在建立與發(fā)展的社會(huì)保障制度產(chǎn)生了重大影響，提出了新的挑戰(zhàn)。一方面，以人口結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和社會(huì)階層結(jié)構(gòu)日益多元化和復(fù)雜化為核心內(nèi)容的社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，使得傳統(tǒng)的“單位體制”和“人民公社體制”的社會(huì)保障制度難以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要；
另一方面，基于城鄉(xiāng)戶籍、所有制、企業(yè)和政府事業(yè)單位等不同身份構(gòu)建的社會(huì)保障體制，越來越不適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化以及與此相聯(lián)系的快速社會(huì)流動(dòng)的需要，甚至在一定程度上阻礙了人們的社會(huì)流動(dòng)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的合理化。

　　二、社會(huì)保障制度的發(fā)展與問題

　　（一）社會(huì)保障制度的發(fā)展回顧。1978年以前，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，城市居民大多生活和工作在各種單位中，成為“單位人”，而農(nóng)村居民則工作和生活在人民公社里。因此，單位和人民公社負(fù)擔(dān)社會(huì)成員的生老病死以及各種社會(huì)保障，不過當(dāng)時(shí)水平較低。1978年以后，我國(guó)實(shí)行改革開放政策，傳統(tǒng)的單位制逐步退出歷史舞臺(tái)，農(nóng)村人民公社也逐漸解體，我國(guó)公民獲得了相對(duì)較多的自由流動(dòng)的機(jī)會(huì)，“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，面對(duì)社會(huì)管理方式和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的“單位式”的社會(huì)保障制度已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。20世紀(jì)80年代以來，我國(guó)政府一直在努力探索建立具有中國(guó)特色的社會(huì)保障體制，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的現(xiàn)代社會(huì)保障制度正在建立之中。

　　從1993年至今，是社會(huì)保障制度的全面改革階段。1993年，我國(guó)正式提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，明確了我國(guó)社會(huì)保障體系的基本內(nèi)容，提出了建立社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，以及政事分開、統(tǒng)一管理的社會(huì)保障管理體制。這一時(shí)期開始，社會(huì)保障制度改革不僅作為國(guó)有企業(yè)改革的配套措施，而且是新的經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，社會(huì)保障改革全面鋪開，改革的重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)等，探索建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的社會(huì)保障制度。1997年，我國(guó)政府進(jìn)一步明確提出：建立社會(huì)保障體系，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)制度，完善失業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)制度，提供最基本的社會(huì)保障。經(jīng)過近二十年的努力，到目前為止，我國(guó)初步形成了以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和城市居民最低生活保障制度為主要內(nèi)容的、適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本要求的社會(huì)保障體系框架。

　　隨著社會(huì)保障制度的逐步建立和完善，社會(huì)保障覆蓋面不斷擴(kuò)大�；�本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已覆蓋到城鎮(zhèn)各類企業(yè)和個(gè)體工商戶以及靈活就業(yè)人員，到2005年12月底，全國(guó)參保人數(shù)達(dá)到1．74億人，其中3752萬人享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。另外，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的職工、退休人員實(shí)行單獨(dú)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。失業(yè)保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍由國(guó)有企業(yè)職工擴(kuò)大到城鎮(zhèn)各類企業(yè)和事業(yè)單位職工。2005年底，全國(guó)參保人數(shù)達(dá)到1．06億人，有411萬人領(lǐng)取了失業(yè)保險(xiǎn)金�；�本醫(yī)療保險(xiǎn)制度于1998年開始改革，目前已經(jīng)覆蓋到城鎮(zhèn)各類機(jī)關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位，截至2005年12月底的覆蓋人數(shù)為1．37億人�！豆�傷保險(xiǎn)條例》自2004年初開始實(shí)施，覆蓋范圍從國(guó)有企業(yè)擴(kuò)大到城鄉(xiāng)各類企業(yè)和有雇工的城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶，截至2005年12月底已有8390萬人參保［6］（p．81）。城市居民最低生活保障制度從過去只向無職業(yè)、無收入、無供養(yǎng)親屬的城市貧困者提供社會(huì)救濟(jì)，擴(kuò)大到家庭人均收入水平低于當(dāng)?shù)爻鞘凶畹蜕�活�?biāo)準(zhǔn)的所有居民。目前全國(guó)所有城市都建立了最低生活保障制度，截至2005年底，全國(guó)有2234．2萬人享受了這一保障。同期，享受農(nóng)村居民最低生活保障的人數(shù)也達(dá)到825萬人［7］（pp．67-68）。

　�。ǘ�）社會(huì)保障制度存在的問題。回顧和反思這些年的努力和成果，我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)雖然取得了很大成績(jī)，但仍然存在不少問題，需要認(rèn)真加以研究，尋找社會(huì)保障制度建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策。

　　1．基本保障難滿足。社會(huì)保障制度還不能很好地滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的需求，主要表現(xiàn)在社會(huì)保障覆蓋面小，應(yīng)保未�，F(xiàn)象嚴(yán)重。2005年，全國(guó)1．74億人參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，僅占全部就業(yè)人口的22．95%。如果考慮到養(yǎng)老保險(xiǎn)主要針對(duì)第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員，此比例也僅為41．52%。2005年全國(guó)盡管有1．06億人參加失業(yè)保險(xiǎn)，但僅占實(shí)際就業(yè)人數(shù)7．5825億的13．98%。如果考慮到我國(guó)主要對(duì)從事第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)，那么2005年參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)比例也僅為25．29%。根據(jù)最具有權(quán)威性的第三次國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查的結(jié)果，2003年，64．5%的城鄉(xiāng)居民在尋求醫(yī)療服務(wù)時(shí)必須完全自費(fèi)［8］（p．16）。北京零點(diǎn)調(diào)查公司2005年2月在7個(gè)城市以及7個(gè)省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，有65．7%的人沒有任何形式的醫(yī)療保險(xiǎn)，大約有25％的受訪者因?yàn)闊o力支付醫(yī)療費(fèi)用而放棄就醫(yī)［9］。由此可見，2005年與2003年相比，我國(guó)居民的醫(yī)療保障狀況并沒有較大的改善。農(nóng)民和農(nóng)民工以及非正規(guī)就業(yè)人員難以享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障。另外，社會(huì)保障統(tǒng)籌層次低、資金調(diào)劑能力弱，不能真正有效滿足大多數(shù)人的基本需求，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差。

　　2．公平理念不到位。社會(huì)保障制度建設(shè)中存在的很多問題與沒有樹立正確的社會(huì)保障理念有密切關(guān)系。我國(guó)社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)之初，更多考慮的是如何應(yīng)對(duì)由于國(guó)有企業(yè)改革而產(chǎn)生的社會(huì)問題，是作為國(guó)有企業(yè)改革的配套措施解決“單位人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變的問題。社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)的立足點(diǎn)仍然沒有跳出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的傳統(tǒng)思路，解決問題的對(duì)象主要是城鎮(zhèn)居民。雖然近年來，國(guó)家對(duì)于農(nóng)民工、非公有制企業(yè)職工的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障有所考慮，但由于交費(fèi)方法、享受待遇等與城鎮(zhèn)國(guó)有企業(yè)職工有差距而且缺乏強(qiáng)制性，絕大多數(shù)農(nóng)民工、非公有制企業(yè)就業(yè)人員仍然沒有參加社會(huì)保險(xiǎn)。即使有少部分農(nóng)民工參加了，但由于各地實(shí)行的社會(huì)保障制度不統(tǒng)一，難以適應(yīng)他們流動(dòng)性大的需要，不少人又要求退出。真正困難的、最需要保障的人群還沒有享受到平等的社會(huì)保障。

　　由于社會(huì)保障主要在國(guó)有企業(yè)單位建立和推行，非公有制企業(yè)職工社會(huì)保障制度建設(shè)滯后，不同企業(yè)之間負(fù)擔(dān)并不公平，建立了社會(huì)保障制度的公有制企業(yè)負(fù)擔(dān)加重，與非公有制企業(yè)相比，處于不利的競(jìng)爭(zhēng)地位。機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間社會(huì)保障待遇差距較大。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革仍處于試點(diǎn)階段，全國(guó)性改革方案尚未出臺(tái)。近些年來，由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革不同步，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員與企業(yè)退休人員之間待遇的差距，造成了大量社會(huì)矛盾和不安定因素，而且也不利于職工的合理流動(dòng)。

　　3．制度設(shè)計(jì)有缺陷。由于社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)之初缺乏公平的、整體的、系統(tǒng)的考慮，造成社會(huì)保障制度存在不少缺陷，表現(xiàn)為社會(huì)保障體系不統(tǒng)一、不完備，城鄉(xiāng)分割；
立法滯后，保障水平、責(zé)任主體、中央與地方政府的責(zé)任分擔(dān)、歷史欠賬的處理等沒有明確的界定；
重經(jīng)濟(jì)保障，輕服務(wù)保障；
資金安全運(yùn)營(yíng)管理有待加強(qiáng)。

　　有學(xué)者指出，我國(guó)已經(jīng)建立的新的社會(huì)保障制度的責(zé)任共擔(dān)還只是一個(gè)不太清晰、不太具體的輪廓。正是由于責(zé)任不清以及這一因素導(dǎo)致的財(cái)政并未真正到位等，造成社會(huì)保障資金不足。目前難以推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率差別懸殊等問題，其實(shí)都和歷史責(zé)任與現(xiàn)實(shí)責(zé)任劃分不清密切相關(guān)。在國(guó)家責(zé)任方面，雖然中央財(cái)政自1998年以來對(duì)社會(huì)保障的投入在大幅度增長(zhǎng)，但并非是一種固定機(jī)制，在很大程度上帶有隨意性；
而地方財(cái)政的投入較少。還有學(xué)者指出，除了沒有明確界定政府責(zé)任外，目前我國(guó)所實(shí)行的財(cái)政“分灶吃飯”體制也是制約統(tǒng)籌層次提高的一個(gè)重要原因。

　　三、我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的政策選擇

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　　（一）確立公平的價(jià)值理念。堅(jiān)持公平與效率并重，合理調(diào)節(jié)收入分配。新型社會(huì)保障制度的建設(shè)與發(fā)展，應(yīng)有利于保護(hù)低收入階層的利益。因此，當(dāng)前需要提高社會(huì)保障對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)力度，控制乃至縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，開辟社會(huì)保障新的籌資渠道。例如，完善個(gè)人所得稅、開征遺產(chǎn)稅等，擴(kuò)大國(guó)家財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的投入，盡快擴(kuò)展社會(huì)保險(xiǎn)制度的覆蓋面，逐步提高保障水平。

　　我國(guó)現(xiàn)階段還不可能在社會(huì)保障制度上實(shí)現(xiàn)全民公平，但是，必須確立社會(huì)保障制度建設(shè)的公平價(jià)值取向，根據(jù)社會(huì)公平正義與共享發(fā)展成果的原則來推進(jìn)社會(huì)保障制度建設(shè)，逐步縮小這一制度的不公平，無疑是完善社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)。

　�。ǘ�）構(gòu)建適合國(guó)情的社會(huì)保障體制。我國(guó)當(dāng)前面臨著比發(fā)達(dá)國(guó)家建立社會(huì)保障制度更多的困難。一是人口“未富先老”。目前，我國(guó)60歲以上的老人占總?cè)丝谝呀?1%。據(jù)預(yù)測(cè)，到21世紀(jì)30年代，我國(guó)人口老齡化將達(dá)到高峰，并持續(xù)二十余年。人口老齡化對(duì)社會(huì)保障的壓力是全面的，不僅養(yǎng)老保險(xiǎn)要承受更大的壓力，而且醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)等也將受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。二是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)造成的歷史欠賬較多。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在城市長(zhǎng)期實(shí)行國(guó)家－企業(yè)式的單位制保障，沒有建立起有效的社會(huì)保障資金積累，建設(shè)新型社會(huì)保障的資金缺口很大。三是市場(chǎng)化、城市化過程中面臨經(jīng)濟(jì)全球化的沖擊和壓力。因此，我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)和發(fā)展既要借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，更要立足國(guó)情，構(gòu)建一個(gè)“低保障，廣覆蓋、重實(shí)效、可持續(xù)”的社會(huì)保障體制。低保障，并不意味著標(biāo)準(zhǔn)過低，不能維持基本生活，而是要求與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的能夠維持基本生活需要的保障。

　　（三）促進(jìn)社會(huì)保障建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。如何擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面、提高社會(huì)統(tǒng)籌層次，如何解決城鄉(xiāng)居民醫(yī)療衛(wèi)生保障問題，如何做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的“個(gè)人賬戶”，如何建立和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度與農(nóng)村衛(wèi)生保障體系，如何為失地農(nóng)民和農(nóng)民工提供必要的社會(huì)保障，如何做好城鄉(xiāng)生活困難居民的社會(huì)保障工作，如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金的保值增值，等等，都需要著眼于社會(huì)保障建設(shè)的可持續(xù)性。

　　第一，要加快社會(huì)保障法制建設(shè)步伐。社會(huì)保障的實(shí)質(zhì)是法律保障。近幾年來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展，我國(guó)制定了有關(guān)社會(huì)保障或含有社會(huì)保障內(nèi)容的法律法規(guī)，但尚未形成體系，且修改變動(dòng)頻繁。因此，隨著社會(huì)保障制度的發(fā)展，應(yīng)該盡快出臺(tái)《社會(huì)保障法》，并在此基礎(chǔ)上逐步完善社會(huì)保障法體系，為社會(huì)保障的健康協(xié)調(diào)發(fā)展提供法律保障。

　　第二，政府要加大對(duì)社會(huì)保障的投入。在建立政府、企業(yè)、個(gè)人、社會(huì)各方在社會(huì)保障中責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的同時(shí)，確立政府在社會(huì)保障中的主導(dǎo)地位，加大公共財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的投入。有學(xué)者研究指出，1990年時(shí)所有國(guó)家社會(huì)保障總開支占GDP之比的平均數(shù)是14．5%，其中歐洲國(guó)家為24．8%，北美洲為16．6%，大洋洲為16．1%，拉丁美洲和加勒比地區(qū)為8．8%，亞洲為6．4%，非洲為4．3%，我國(guó)同期同一指標(biāo)為5．2%。近兩年，我國(guó)社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重基本保持在10%-11%之間，有了較大增加，但各級(jí)政府公共財(cái)政仍需對(duì)社會(huì)保障加大投入力度，而且要把它作為一項(xiàng)長(zhǎng)期制度固定下來，形成一個(gè)穩(wěn)定的財(cái)政投入增長(zhǎng)比例。

　　第三，建立和完善多元化的社會(huì)保障體系。要充分發(fā)揮政府、企業(yè)、社會(huì)和個(gè)人在社會(huì)保障中的作用，挖掘和利用傳統(tǒng)社會(huì)保障資源，形成多支柱、多層次、多元化的社會(huì)保障體系。社會(huì)保障不僅包括社會(huì)保險(xiǎn)，而且包括社會(huì)救助、社會(huì)互助、社會(huì)優(yōu)撫、個(gè)人儲(chǔ)蓄性保險(xiǎn)等形式。在完善社會(huì)保險(xiǎn)各個(gè)項(xiàng)目的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)重視發(fā)展社會(huì)互助、社會(huì)救助等社會(huì)保障形式，保障社會(huì)特殊群體的基本生活，不僅老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，而且殘有所助，貧有所扶，從而充分發(fā)揮社會(huì)保障“安全網(wǎng)”的作用。

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