村民自治作為農(nóng)村村級管理制度的基本設計，曾一度占據(jù)農(nóng)村治理乃至整個農(nóng)村問題討論的中心。村民自治是農(nóng)村30年改革實踐的重要組成部分，是黨領導農(nóng)民的三個偉大創(chuàng)造之一。理解村民自治的30年，對于理解改革30年和農(nóng)村改革30年意義重大。

　　一、村民自治的性質(zhì)：家庭承包制下黨和國家對農(nóng)民的重新組織

　　村民自治隨家庭承包制實行和人民公社解體而確立，其直接使命是解決人民公社制度解體后對家庭經(jīng)營農(nóng)戶的重新組織問題。它的制度精神是通過實行直接民主來實現(xiàn)自我教育、自我管理和自我服務的群眾性自治。

　　村民自治是家庭承包制下黨和國家通過基層組織來組織社會的一部分。家庭承包制實行以后，農(nóng)戶回歸家庭生產(chǎn)，集體經(jīng)濟組織不再安排村民的社會生活，黨和國家需要足夠的組織手段來對村莊之中的眾多家庭經(jīng)營農(nóng)戶進行管理。光靠基層政權是不夠的，如果將政權下移到村，管理成本將非常巨大；
而讓群眾自治，同時又通過黨的基層組織對自治事務進行領導，則可以保證不增加管理成本而達成社會有序。這樣就能保證通過黨繼續(xù)對農(nóng)村社會進行組織和動員。

　　土地集體所有制確立了村民的村莊共同體意識和村莊共同財產(chǎn)，是村民自治的基礎。村民自治首先處理的是集體所有制之上的分戶經(jīng)營的農(nóng)民之間的社會關系和經(jīng)濟關系問題，按照人人平等原則以土地集體所有的生產(chǎn)大隊為邊界結成自治組織，并通過選舉產(chǎn)生自治組織的公共權力，對集體財產(chǎn)進行管理，對村莊公共生活進行管理；
其次，它確立了組織起來的農(nóng)戶同國家的關系問題，組織起來的農(nóng)戶對社會生活實行自我管理，國家不干涉自治事務，自治組織協(xié)助國家完成有關行政任務。

　　幾經(jīng)爭論和實踐中的制度調(diào)整，目前村民自治努力的方向是“黨領導下的充滿活力的村民自治機制”，這一概括正確表達了村民自治制度的性質(zhì)。說明村民自治是在家庭承包制下通過賦予農(nóng)民自我組織和自我管理的權利，以重新組織農(nóng)村社會、推動農(nóng)村社會發(fā)展的制度安排。

　　二、村民自治的推進方式：通過示范和行政指導落實法律

　　在黨中央確定要在全國村一級實行村民自治之后，主要是通過制定和執(zhí)行法律來推進這項工作。改革之初的黨和國家基于對文革教訓的反思，非常重視用社會主義法制來保障社會主義民主。1981年黨的十一屆六中全會決議確定“在基層政權和基層社會生活中逐步實現(xiàn)人民的直接民主”。1982年黨的“十二大”指出，社會主義民主要擴大到政治生活、經(jīng)濟生活和社會生活的各個方面，要發(fā)展各個企業(yè)、事業(yè)單位的民主管理，發(fā)展基層社會生活的群眾自治。1982年憲法第111條規(guī)定：“城市和農(nóng)村居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉�！�1983年10月，在《中共中央、國務院關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》中，強調(diào)要在建鄉(xiāng)的過程中設立村民委員會。1987年，總結了地方經(jīng)驗的《村民委員會組織法》在激烈爭議中以試行法名義通過，全國性的法律有了。

　　村民自治下一步工作主題是如何落實這部法律。民政部被確定為推行這部法律的部門。民政部在落實這部法律中遇到的主要是兩個問題：一個是由部門作為執(zhí)法者，怎樣調(diào)動地方政府和社會各界的支持來貫徹落實法律，二是如何使這部全國性的法律具體落實到每一個村莊之中，適合農(nóng)村多樣化的現(xiàn)實。1987年以后的村民自治進程體現(xiàn)了作為中央部門在中國的政治架構中推行村民自治的一種特殊方式，這一方式在很大程度上決定了村民自治制度的特征。

　　民政部雖有條條的民政系統(tǒng)，可以作為執(zhí)法的組織依托，但是省級以下的民政部門是地方政府的組成機構，其推進工作必須以地方政府名義出面。《村委會組織法》展現(xiàn)的村級組織的建設目標是“自治”，即“村民自我教育、自我管理和自我服務”，并且規(guī)定用民主的方式實現(xiàn)。這一目標和人民公社時期通過外部力量對農(nóng)民進行教育、組織的做法有一個徹底的改變，而達成自治的“民主”方式也需要付出很多的推進成本，包括宣傳、動員。這對于負有推進責任的各級政府來說，需要認識的轉(zhuǎn)變和組織機制的改變。

　　為了解決這一問題，民政系統(tǒng)做的工作包括，第一，在意識形態(tài)層面上，將村民自治和社會主義民主政治建設緊密聯(lián)系起來，使村民自治工作成為社會主義民主政治建設的有機組成部分；
第二，在理論上論證村民自治的歷史必然性，設計村民自治成長的階段，展現(xiàn)工作可以進展的有利條件；
第三，爭取相關部委的支持，擴大村民自治工作同有關部委工作的聯(lián)系程度；
第四，通過建立村民自治示范村和村民自治示范縣來調(diào)動地方政府積極性，并探索村民自治的具體制度；
第五，通過行政指導的方式，將村民民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的具體制度傳授給各級地方政府，并加以督導。其中示范和行政指導的方式對于村民自治在全國的推開具有非常重要的作用。

　　為了解決中央層面的立法如何適應村莊實際的問題，民政部廣泛動員了學者資源、媒體資源和社會各種資源，來監(jiān)督村民自治在鄉(xiāng)村的推進過程，研究探討法律的具體實施形式，并一直在研究對法律作具體的調(diào)整。

　　三、村民自治制度的特征

　　村級管理制度的制度安排先由國家立法，然后由部門推動落實的工作方式，和由這種工作方式帶來的將法律落實到村莊的各種措施和安排，給村民自治制度帶來了重要的影響。村民自治制度由此具有了如下的特征。

　　第一，民主導向和權利導向。如果說立法之初遵循的是通過“民主”實現(xiàn)“三自”的立法理念，而在落實法律中，“民主”則被具體化為民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督這“四個民主”，并逐步成為村民自治工作整體布局的代名詞，而“自治”的主旨被忽視。民主具有的意識形態(tài)正確性和程序正當性非常適合自上而下的推進方式。衡量村民自治進展的指標被置換為四個民主的制度化水平和村民民主權利意識的加強。在30年歷程的后期，尤其是正式法通過以后，確保農(nóng)民在四個民主中的民主權利成為村民自治工作的導向，權利導向成為民主導向在30年歷程后期的具體表現(xiàn)。

　　第二，程序至上。村民自治強調(diào)四個民主的制度建設，強調(diào)村民大會、村民委員會、村民代表會議的組織建設，村民自治制度特別突出合法程序的重要性，體現(xiàn)了程序至上的精神。在部門立法和行政指導的框架下，《村民委員會組織法》和各省有關的地方性法規(guī)都規(guī)定了具體嚴格的程序，并逐步完善了違法追究和權利救濟機制。越來越嚴格的程序帶來了村民自治制度的標準化和一致化，給法律落實怎樣適合多樣化村莊實際帶來了困難。

　　第三，以民主選舉為基礎。由于將村民自治作為基層民主工作來推進，以民主標準來衡量工作進展程度，村民自治制度尤其注重選舉的優(yōu)先性和規(guī)范化。選舉民主被作為四個民主的基礎和整個村民自治工作的基礎，選舉程序日益嚴格，違法糾正日益加強。選舉成為村民自治事實上的核心。這種狀況形成至少有兩個重要原因：第一，從將村民自治作為一項基層民主工作去推進的角度理解，選舉民主是民主的基礎，只有先民主選舉出公共權力，才有決策、管理和監(jiān)督；
第二，選舉是高度程序化的，符合“程序至上”的村民自治特征，便于國家規(guī)范和指導。因此，各級政府就首選了以選舉為核心推動村民自治。

　　第四，村委會職能專業(yè)化。村民自治是在黨和國家放權的前提下確立的，它要求村莊盡可能調(diào)動村莊內(nèi)在資源，盡可能由村民自己解決自己的公共品供給和社會秩序提供，但其制度設計由國家主導完成并實施。30年來，在處理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權、村黨支部、村集體經(jīng)濟組織的關系中村民委員會與這些組織并行，國家對村委會職能的規(guī)定越來越專業(yè)，越來越制度化。

　　四、村民自治的民主成就和自治難題

　　村民自治制度雖然主要由國家主導安排制度細則，但主要是由農(nóng)民支付組織成本。這一制度安排必須在農(nóng)民的實際使用中才能顯現(xiàn)其是否合用。近30年來，農(nóng)民逐步成為村民自治制度的使用者，但離制度期望的基層民主主體還有相當距離，距立法之初設定的群眾性自治主體還有不少差距。村民自治的成就和問題都存在于農(nóng)民的使用過程當中。

　　村民自治的主要成就在于民主理念、民主規(guī)則和技術程序在農(nóng)村的推廣，各種村民自治組織通過民主方式建立，并按照民主方式加以運行。這給農(nóng)村帶來了村莊的基本社會秩序，促進了農(nóng)村社會穩(wěn)定，并為村莊公益事業(yè)的發(fā)展提供了制度平臺。它對基層民主和整個國家的民主化都在產(chǎn)生推動和借鑒意義。對以上成就，黨在改革時期的重要文獻都給予了充分的肯定，我國民主政治建設的“四個民主”的原則即產(chǎn)生自村民自治，黨內(nèi)民主和縣鄉(xiāng)政治體制改革中的很多制度創(chuàng)新也從村民自治中獲得了很多有益借鑒。但是，村民自治制度的一個基本功能是要實現(xiàn)農(nóng)村社會的良好治理。對此，30年的村民自治仍有很多難題需要克服。

　　第一，無村級財政支持，無法有效運作，而加強村內(nèi)非正式資源動員的空間有限。從農(nóng)民的角度說，主要是想通過村民自治進行村內(nèi)公共物品供給，它的重要前提是要有一定的財力。改革以來的村級公共事業(yè)經(jīng)費曾在改革中獲得較大發(fā)展空間，但也受到幾次打擊：一是村辦企業(yè)在市場經(jīng)濟深化過程中由興到衰；
二是村集體土地收益越來越?jīng)]有保障；
三是稅費改革中村提留被取消。村民委員會作為公共權力組織，沒有獨立的財政來源，就無法完成自己的職責。對于多數(shù)集體經(jīng)濟不發(fā)達的村莊來說，目前惟一可用的辦法就是向農(nóng)民收取，但是受到一事一議制度規(guī)定的收費額度的限制。而且，目前村的人口規(guī)模使得村委會向一家一戶收錢或動員勞力，交易成本很高。但是在直接民主理念下的《村委會組織法》還沒有完全肯定村民代表會議這一動員村民資源的自治形式。

　　第二，選舉民主單方突進，后三個民主滯后�！八膫�民主”中選舉單方突進一方面使得選舉民主獲得重要進展，但是也凸現(xiàn)出決策、管理、監(jiān)督上的制度供給滯后。其一，選舉成為村莊內(nèi)各種政治社會力量的競爭焦點，但候選人的選舉動機則偏向于個人和小集團獲利，增加了賄選和不正當競爭的可能；
其二，選舉后治理呈現(xiàn)出“村委會少數(shù)人自治”局面，村民沒有更多有效途徑監(jiān)督村干部。

　　第三，缺乏生發(fā)自治精神的內(nèi)在機制。村民自治更多的是作為外來的制度規(guī)范進入村莊，怎樣從村莊自組織秩序中發(fā)掘自治的資源，仍然沒有探索出一個好辦法。村莊社會內(nèi)在的老人道德和能力資源，家族和民間宗教資源，風俗和教化資源，經(jīng)濟上互助合作的各種組織，在越來越規(guī)范和一致化的村民自治架構中，沒有發(fā)揮其作用的有效機制。村民自治沒有從根本上成為一種村莊的社會和生活安排，在很多地方的村莊社會解體過程中沒有發(fā)揮重新凝結社區(qū)的作用。

　　五、在農(nóng)村治理的整體制度安排中思考村民自治的發(fā)展方向

　　村民自治實現(xiàn)了家庭承包制下村莊范圍內(nèi)的農(nóng)民再組織，也取得了重要的民主成就，但從社會主義新農(nóng)村建設和農(nóng)村發(fā)展的需要來說，當前應該更為清晰地確立這一制度的功能。在它對其他層次的民主示范和借鑒作用已經(jīng)達成的情況下，村民自治更應該實現(xiàn)的是它的原初目標：農(nóng)村社會的良好治理。從中國農(nóng)村社會的廣大和多樣性來講，這一良好治理應該是自治的。民主只應是實現(xiàn)自治的合理手段之一。

　　村民自治在實現(xiàn)自治上的成效不夠，一方面與村民自治推進方式中注重自上而下的規(guī)范和突出民主取向有關，另一方面也與這一制度走向?qū)ｉT化從而和其他制度不能對接和整合有關。這兩個方面的問題都有一定的歷史必然性，30年的村民自治，在我們探索一個農(nóng)村治理的長遠制度安排上開了一個不錯的頭，目前應繼續(xù)深化認識，做出長遠設計。

　　認真考慮在農(nóng)村建立一個不同于城市的農(nóng)村治理制度安排的必要性。小農(nóng)經(jīng)濟、村莊社會以及它與大市場和現(xiàn)代國家的對接，產(chǎn)生了要設置一個具有農(nóng)村特點的制度安排的必要性。應考慮將農(nóng)村經(jīng)濟組織、政治組織和社會組織整合在一個有機的組織體系之中，并能實現(xiàn)黨對這一組織體系的領導。由于農(nóng)村經(jīng)濟的剩余少，農(nóng)村社會的技術手段和人際關系特點具有經(jīng)驗性，因此，農(nóng)村治理不應過分專業(yè)化和科層化�？梢钥紤]建立全國一體、層級健全、功能多樣的綜合農(nóng)協(xié)體系來對農(nóng)村社會進行組織，農(nóng)協(xié)承接國家財政扶持并自我產(chǎn)生贏利支撐組織運轉(zhuǎn)，由農(nóng)民作為主體參與并控制。村民自治組織是綜合農(nóng)協(xié)體系的村級基層組織，實現(xiàn)村莊公共品供給、村莊社會秩序和村內(nèi)農(nóng)戶利益表達的三重基本功能。

　　可以預期的一個變化是，村莊社會分層和社會結構的變化使得村莊社會日益多樣化，村莊發(fā)展道路日益多樣化，村民自治形式也將越來越多樣化。村民自治的片面民主化思路將越來越受到挑戰(zhàn)。此外，村民自治的自治功能會進一步依托逐步興起的各種農(nóng)村民間組織來實現(xiàn)，在這一過程中，村民自治將在一定意義上突破村莊的界限，實行多元組織參與的跨村莊的社會生活自治。

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